对中国实行绩效预算管理的思考，本文主要内容关键词为：中国论文,绩效论文,预算管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国推行绩效预算的必要性
（一）绩效预算是社会公共问题
绩效预算是比较专业的概念，要准确理解这一概念，就必须明确这一概念与社会公众利益是密切相关的。绩效预算是财政部门着力推行的事情，但财政部门完全是从社会公众的立场提出来的，其目的是为了社会公众的利益。因此，绩效预算实质上是一个社会公共问题，直接涉及社会总成本的高低。[1]不仅财政部门，社会的方方面面都应该关注这一问题。
绩效预算就是在财政资金的分配、使用上必须充分考虑绩效这一原则。用老百姓的话来说，就是钱要花得有成效。我国是发展中国家，在发展改革进程中，需要办的事很多，需要花钱的地方很多，从人均来看，我们的家底并不厚，因此，把钢用在刀刃上，少花钱多办事，花同样多的钱办更多的事，就成了财政部门从社会公众立场出发必须要考虑的课题。[2]
财政部门是分配财政资金的职能部门，具体花钱的是其他政府职能部门，因此，绩效预算能否做好，不是财政一家的事，凡是使用财政资金的部门都得重视。[3]这里最重要的是要有从社会公共利益出发的立场。从本质上说政府行政机关和有关事业单位都是社会公共利益的代表，关键是不要将公共利益部门化，部门利益个人化。一些部门在做预算时想方设法拼命争取财政资金，一旦资金到手，或者是大手大脚不管成效，或是挪用挤占为部门私利。公共部门没有公共利益的立场，绩效二字也就虚化了。
使用公共资源的部门具体情况各有不同，提供的公共产品在使用价值上无法比较，但这不能成为不讲效率的遁词。社会主义市场经济条件下，不讲效率就要被淘汰，这是一个普遍的尺度。这里没有特权，也没有避风港，我们相信，如果绩效二字能成为公共部门的自觉意识，我们的事业就能够更快更健康地发展。[1]
（二）推行绩效预算的必要性
目前，我国的部门预算改革已取得阶段性成果，要巩固和发展这个成果，必须通过推行绩效预算来配套和完善[4]
一是当前的预算分配难以摆脱传统的“基数法”。应该说部门预算四年取得了前所未有的突破，实现了按部门职能需要编制统一、完整的部门预算，即一个部门一本预算。但是，部门预算无形中给部门带来了利益割据的契机。一些部门，特别是支农、教育、科技等有法定支出增长比例的部门，在编制预算的过程中，过于看重部门利益，讨价还价、争基数的现象时有发生，部门与财政之间永无休止的博弈剪不断。
二是财政部门难于从源头上真正实现财政资源的高效配置。一是在政府支出的“权力规则”制约下，目前的预算模式是典型的“投入型”预算。财政部门的大部分时间都花在奔命于政府各职能部门的支出需求上，而对于资金绩效、有效配置等问题，可谓是心有余而力不足。二是编制预算时，部门未能提供事业发展的总体计划，没有定性和定量的评价标准作为财政资金安排的依据。
三是资金没有追踪问效。在现行预算资金分配模式下，部门和财政都主要关注钱要投到哪里，怎么投入，预算一经批复即成定局。对于预算执行过程要完成什么、要达到什么效果，却问得很少。人大、审计等部门监督财政资金使用情况时，财政资金的效益问题往往又倒逼回财政承担。因此，如何明确财政与部门在资金使用上的权力和责任，扭转财政部门这种被动“挨打”局面，已经成为当前亟待解决的问题。
四是资金结转折射出部门预算的后遗症。一是预算一经批复，即成为部门的“私有”财产，不管该项目是否已完成，部门利益神圣不可侵犯，一年滚一年，部门结转几乎成为“第二次预算”。二是采用现金收付实现制的预算管理方式，致使未花完的资金必须结转下年。
二、我国推行绩效预算的设想
各国实行绩效预算的过程大体分为以下几个步骤：
根据总战略制定各部门发展战略一各部门年度计划一年度绩效计划指标一年度终了时对实际绩效进行评估一根据绩效完成情况调整下年度预算。[1]
参照这些步骤，我国可以从以下几方面推动绩效预算的实施：
(1)利用现有基础实行并逐步完善绩效预算。目前，我国各部门实际上都制定了与国家5年计划目标一致的本部门发展规划，在此基础上，将年度工作计划进一步细化为年度绩效计划指标，并推动中长期滚动式预算的实行。
(2)应用绩效一成本分析法制定项目计划。绩效预算的实行，项目的确立是关键。以解决交通拥堵为例，要达到这个目标可以设立多种不同的项目。此时，就应该用绩效一成本分析的方法进行比较。要尊重民众的意愿，将有限的资源用在老百姓最需要的地方；解决同样的问题时选择成本最低的方法。
(3)绩效指标的确定采取内、外结合的办法，由易到难。地方政府和基层部门的绩效指标相对容易确定，而中央各部门却较难建立能够独立实现的绩效指标。因此，绩效预算的实施可以同时在中央和地方基层政府机构中实施，采取先易后难、逐步完善的办法。首先从项目预算入手，制定出分项目的绩效指标。
(4)依靠群众进行绩效执行情况的评估。在我国，可以在人大下增设一个与预算委员会并列的绩效评估委员会，由有关专家组成，负责监督和组织各部门绩效指标的制定和年终的绩效评估。同时，让民众参加评议也是绩效预算的重要方面。
(5)建立正确的激励机制。过去由于预算不考虑绩效，常常是哪里工作问题比较严重，就增加预算拨款，隐含在这种做法背后的是一个令人深思的机制，它不是在奖励成功，而是奖励失败。实行绩效预算就是要将各部门的预算与其工作绩效挂起钩来，建立正确的激励机制。另外，在绩效预算的改革中，各国都不同程度地增强了各部门执行预算中的灵活性，一些国家还改变了对节余资金的处理办法，将它留给部门，结转下年使用。
(6)实行部分的权责发生制会计，全面反映政府绩效。现行的收付实现制会计方法，存在的一个严重问题是：它可以通过提前或延迟支付人为地操纵各年度的支出，这种方法忽略了投资的机会成本。而权责发生制会计可以更正确、更全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总资源成本，被广大企业普遍应用。目前已有一些较发达的国家开始在政府预算会计中使用权责发生制。
我国部门预算改革已推行四年，各级政府各部门已基本熟悉部门预算的编制程序，因此可在现有部门预算的基础上，局部结合绩效预算的精神，实行“项目绩效预算”，先试点后推开，最后再全方位推行“部门绩效预算”，逐步构建“过程”与“结果”相结合、效果与效率相结合的预算编制模式。也就是说，分三步走。
第一步，选择部分项目支出占大头的部门实行“项目绩效预算”试点改革。在全面推行绩效预算之前，可以选择项目支出占大头的农业、科技、教育等部门进行试点，先从具体项目的效益考核开始，运用绩效预算的原理来充实部门预算，引入政府项目绩效评价制度来优化部门预算。
(1)财政部门要制定“项目绩效预算编制办法”，规定项目绩效预算的程序、目标、主体、内容和方法，建立项目绩效考评制度及其框架体系。
(2)构建“部门绩效滚动项目库”，主要内容应包括部门事业发展的总体计划，项目的内容、项目滚动计划、项目所产生的社会或经济效益、达到目标所需财政拨款。
(3)各部门根据“项目绩效预算编制办法”和“部门绩效滚动项目库”编制年度预算。
(4)年度终了各部门根据年度预算执行情况向人大提交项目绩效报告。[5]为充分体现项目支出责任，报告内容包括部门工作目标的战略计划执行情况及绩效目标的年度执行情况，要对实际取得的绩效成绩和年度绩效计划中的绩效指标进行比较；对没有达到绩效目标的项目说明原因，列出将来完成绩效目标的计划和时间表；如果某个绩效目标是不实际或不可行的，要说明改进或终止目标的计划。
(5)政府委托财政与审计部门对政府各部门的支出项目进行绩效考评。绩效考评制度可分为两种：一种是内部考评制度，由财政部门结合决算对部门项目绩效评价，绩效评价结果作为下年度项目绩效预算编制依据，这样以决算制度为依托建立起项目绩效考评制度；另一种是外部考评制度，审计部门根据部门的社会事业发展计划，对项目执行结果进行绩效审计。[5]
(6)由政府根据内外部绩效考评结果进行奖惩，对于年度项目绩效或是事业发展计划完成较好的部门给予奖励，对于指标完成不好的部门，根据情况削减直到取消该项目的预算。[1]
第二步，总结经验，在所有部门全面推开“项目绩效预算”。
第三步，在“项目绩效预算”的框架下，全面推行“绩效部门预算”。“项目绩效预算”在政府部门内部构建起绩效支出责任制度，但仍无法解决财政部门难于从源头上真正实现财政资源高效配置和年度结转等问题。因此，只有批判地学习与借鉴国际先进经验，在项目绩效预算基础上进行改良，将财政部门的工作解放出来，腾出时间更多地履行资源配置的职能，全面推行“绩效部门预算”，才能真正做到“洋为中用”。[6]绩效部门预算的重点是要树立一种“绩效”观念，以“绩效目标＋部门＋绩效成果”为对象，按效果和效率拨款，既强调绩效目标订立的效率，也强调绩效成果考核的效果，是一个“过程”与“结果”相结合的预算模式。
(1)编制部门长期战略计划。编制预算之前，各部门应以我国“第十一个五年计划”为基本框架，向财政部门提交包含未来5年的工作战略计划。一是部门工作计划是绩效预算编制的基本框架，为体现对“过程”的控制，只有经过政府审议通过的部门工作计划才能作为预算编制的依据。二是部门工作计划应将战略目标详细分解成年度目标，这些目标应当尽量量化或指标化，以便编制预算并考核效果。三是部门工作战略计划应按照部门的工作战略部署，详细阐述完成目标所需要的程序、技术、人力资源、资金、信息等各类资源，以及完成这些目标的外在风险和阻碍因素。
(2)根据部门长期的工作目标同步构建绩效预算框架，形成部门绩效目标。绩效预算以部门长期战略计划为依据进行编制，全面考虑项目的成本效益分析，充分保证绩效目标的效率性，实现部门绩效目标与部门工作计划一体化，达到资金有效配置的效果，致使“绩效”的观念贯穿于整个预算编制与执行过程的始终。
一是绩效预算要详细分解到部门下属每个单位、每个项目，订立相应的绩效目标，每个项目都可能有一个或多个绩效目标，用于测定实际成果的目标要具有可比性，包括对目标采用定量的标准、价值和比率。
二是绩效预算要引进事项会计，运用标准成本的方法，预计项目执行的单位成本，再用工作小时和工作数量等因素来换算整个项目执行过程的成本，这样项目的计量甚至可以量化成小时的计量。同时采用全面成本的方法，全面计量绩效项目的直接成本与间接成本，详细阐述每个绩效目标实现所需的技术、人员、资金和信息等资金。
三是不论是财政部门还是政府支出部门都应将成本一效益等的分析方法运用于支出决策之中，寻求在投资决策上如何以最小的成本获得绩效目标最大的效益，按照效率和公平相结合的原则，选择更有效的方案，提高资金分配的科学性和效率性。致使支出决策更为理性化，从源头上真正实现财政资源高效配置。
四是推进绩效预算配套改革。首先，绩效预算要真正全面有效地推行必须将其纳入《预算法》中，使绩效预算的改革有法可依。其次，绩效考评体系的建立需要大量的计算，还要做到实时监控执行情况，就要依靠专业开发的绩效预算应用软件。再次，由于绩效目标要落实到完成绩效预算的权限和责任，故在部门内部建立有效的内部控制制度也是必不可少的，如建立内部审计和内控信息报告制度等，这样部门内部可以实时监控绩效项目的执行，对外部审计也很有帮助。最后，绩效预算是长期滚动预算，彻底解决年度结转问题。[7]
(3)考核年终项目执行情况。每个年度终了，一是由各部门审核汇总下属各个单位、项目的年度计划执行情况，形成年度绩效与责任报告提交给人大，报告内容包括本年度部门绩效执行情况、执行过程存在的困难与问题和下一年度的工作计划。二是由财政部门与审计部门对部门项目执行绩效结果进行内外部考评，绩效评估应采取定性分析与定量方法相结合，并建立评估模型。[5]同时随着考评范围的扩大，绩效评估可以委托中介机构进行，这样考评部门可以把主要精力放在评价结果的应用和监管决策上。
(4)根据考核结果对奖惩与预算进行调整。一是由政府根据内外部考评结果对于绩效好的部门给予奖励，对于指标完成不好的部门，则予以公告，削减直到取消这项预算。二是根据绩效预算按效果拨款的原则，财政部门按照各机构的计划制订情况以及工作绩效的考核结果调整下一年度财政预算，并提交人大审议。[7]
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