试论集体安全法的现状及其法律边界，本文主要内容关键词为：边界论文,试论论文,安全法论文,现状论文,集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF 938 文献标识码：A
“9·11”事件之后，国际恐怖主义对国际秩序的冲击愈演愈烈，国际社会迫切需要建立一种完善的集体安全法律机制，这一机制必将为维护世界和平和保障各国主权完整做出重要贡献。本文拟就集体安全法法律体系的构建谈一点自己的浅见。
一、集体安全法的概念
对于如何界定“集体安全”这一概念，目前可谓是众说纷纭。通常，我们将这种国际关系定义为“任何去阻止危及和平的情势或战争威胁或破坏和平的集体行动”。[1]梁西教授认为“集体安全保障”是一种“从整体角度防止或控制战争的国际制度”，或者更确切的说，是一种“在主权国家组成之国际社会中，用以控制使用武力、保障和平的组织化措施”。而且集体安全问题必然还要涉及到和平解决争端、和平变更(peaceful change)、军备削减、建立国际强制机构和国际部队等一系列极其复杂的国际问题。[2]从国际关系角度看，“集体安全是国际社会设想的以集体的力量威慑或制止其内部可能出现的侵略者和侵略行为的办法来保护每一个国家的国家安全的一种安全保障体系”。[3]
依据联合国宪章的描述：集体安全是一种保障体系，它能够以和平的手段解决危及和平（宪章第六章程序）的情势，这些情势包括威胁和平、破坏和平和侵略行为（宪章第七章行动）等。本文对集体安全的讨论主要围绕“危及和平”、“破坏和平”及“侵略”（更多侧重其法律涵义）这样的术语来展开。
二、集体安全法中政治与法律的互动
（一）集体安全法是政治和法律结合的产物
由于集体安全法这一领域中所采用的术语普遍都缺少一致性和确定性。因此，在此当中，法律和政治的平衡更倾向于政治。如果这种平衡明显倾向于政治，那么法律将扮演一个“尴尬”的角色，“规制宪章中的集体安全规则将消失”。[4]然而，这种政治和法律之间的平衡却是微妙的。在这个领域中，政治因素毕竟在逐渐上升。综上所述，在集体安全法领域里，除了法律，政治也影响着其发展进程，尤其在基础领域，更不易排除政治对其的影响。因此，集体安全法更大程度上是法律和政治结合的产物。
（二）联合国宪章是集体安全法法律规则建立的基础
在国际关系领域，当联合国宪章的介入之后，法律规则才真正确立。联合国宪章包含了某些法律的基本原则，如禁止使用武力，并赋予其强制实施的机制。也就是说，法律规则被联合国授予了强制力。联合国在1990年针对伊拉克侵略科威特所采取的史无前例的军事行动便是实例之一，尽管当时采取这样的行动是迫于政治压力。当时甚至对于“破坏和平”这一相对明确而有核心确定性的概念，也是有选择性地使用；而其他的如“危及和平”这样有一定的内在模糊性的术语，则被仔细斟的和选择以确保其严谨性。有观点认为，安理会对“危及和平”这一术语的界定必须借助于法律，这种看法是符合联合国宪章的主要宗旨和原则的，比如利比亚就在国际法庭上质疑安理会对其采取的强制制裁行动的合法性。在利比亚案之前还没有类似的先例，这种问题对于集体安全法体系的建构来说是相当重要和复杂的。
（三）集体安全机制中的适用法律都属于国际组织基础条约中的条款
在本文论述的上一个问题的基础上，我们发现集体安全机制适用的法律通常都属于国际组织基础性条约中的条款，而且维护集体安全的行动可以采取和平解决的方式（联合国宪章第六章程序）或采取以经济或军事措施为主的强制行动（第七章行动）。进一步来说，联合国和其他组织在这个领域内采取的建设性行动已经导致了对这些权力的默许或承认，这些行动包括了以维和形式出现的一致同意的军事选择（有时以宪章第六章第一条第二款的名义），同时集体安全的内容也包括了国际刑事法庭这一富有争议的措施的使用。这点在法律分析的层面上仍存在着激烈的讨论，例如国际刑事法庭是否真正的为国际和平做出了贡献或安理会是否有权去设立这些法庭。
由于集体安全本身所反映出的复杂的不确定性，从某种意义上说，集体安全是超越了国际社会中实质上平行的、一致的或无有效规则的体系的产物。实际上，当我们在谈论集体安全体系时，就已经假定了某种秩序或规则存在的可能。比如说，尽管法律不是集体安全体系中必要的固有规则，我们仍然假定法律的存在，并将法律界定为在政治基础上建立的一种秩序。然而，由于这样的秩序是不稳定的，考虑到不可测的变化，法律也会像政治因素那样发生急剧的改变。
在国际关系领域，尽管不应低估“禁止武力的威胁或使用”这一基本原则，但是我们可能会对利用法律和法律创造的机制去管理或去规制军事力量的使用抱有过高的期望。与实用主义或现实主义的观点相反，国际关系是政治利益和权力相互碰撞的结果，在特定的时间和条件下，一国在国际关系领域中打着正义的旗号来表明其某种行动所具有的合法性，甚至将其用于掩饰他们的侵略行为，这点是不能简单地靠政治而是应该靠法律来界定的。
在联合国之外，和平谈判、对权力的过度依靠以及美国的影响等都表明当前法律的削弱及政治的崛起。法律与政治之间的平衡是一致性融合的结果，即使法律因素所占比例在短期内下降，这也并不意味着它们之间的平衡将消失。实际上，全球集体安全体系具体体现在一个建设性法律框架中，联合国被视为是一个平衡现实主义权力（以安理会五个常任理事国及其否决权为例）的同盟。
在冷战期间，联合国虽然存在但并未能发挥应有的作用。尽管少数成员国违反了联合国宪章中禁止使用武力的根本条款，但常任理事国没有使用他们有限的否决权。进一步来说，即使强权国家在许多事件中无视联合国宪章的存在，但联合国宪章所提供的集体安全机制的思想也已然存在。自从1990年开始，联合国在这些领域中已经明显的发挥作用，强权国家也不能游离于联合国之外。然而，在后冷战时代，强国偶尔也会在没有联合国明确的授权下采取行动；弱小的国家则通过各种途径寻求联合国的庇护。尽管这些事件是由于经济因素或某些其他因素所造成的，但是至少在联合国大会上能够听到弱小国家的声音，他们也受到了集体安全大伞的保护。
很明显，即使在形式意义上，集体安全事项的法律也并未最终确立。在现实世界里，我们不能简单的使用法律来解决集体安全问题。而另一方面，认为集体安全与法律不相关的这一认识也太简单化。强权国家可能偶尔选择在正式框架之外采取行动，为了使行动具有正当性，他们通常采取的做法是：表面上符合联合国法律框架、尽力地延伸框架或声明他们行动符合习惯法基础。这样，法律就被强国的声明、他国的反应或对他国的行动所重新定位。实际上，国际社会关注的中心是可适用于任何冲突或争端的情势的法律。
三、在联合国之内的行动：权力和合法性
联合国是集体安全法领域的主要行动者，尽管在这些领域中有许多其他的组织－－区域性组织（如美洲国家组－OAS、欧盟－EU）、次区域性组织（如西非国家经济共同体－ECOWAS）、防御性组织（如北大西洋公约组织－NATO），及安全性组织（如欧洲安全和合作组织－OSCE）等，但是联合国是唯一的全球性行动者。其中安理会对国际和平与安全负有“主要责任”，而其他组织（如大会、国际法院和秘书处）都处于次要地位，它们对安理会的各种行动进行监督。在2001年的9.11事件后，安理会强烈谴责了这种残忍的暴力行为并采取了相应的非军事措施，但这个决议在任何方面都未能规制美国的军事回应行动。随着冷战的结束，安理会已经通过许多方式扩展了其职能。但是，非安理会国家经常针对安理会个别行动的合法性提出质疑。其中最基本的合法性问题是：一个15个成员的机构去指挥191个成员国是否具有合法性？
集体安全一直是安理会管制的焦点。安理会主要被视为是一个“赋予了警察权力和能力以军事或经济制裁的方式使用武力”的执行机构，同时安理会也以司法或立法的方式展开行动。
尽管大权（五个常任理事国或P5）可能想依靠秩序和权力建立一个组织，但更重要的是安理会对弱小国家所做出的微小让步，这样大会才能拥有管辖权以处理涉及经济、社会和人权的事宜，而这些事宜使得潜在的或正在发展的集体安全的结构秩序超出了安理会的主要管辖范围。在冷战期间，由于安理会（警察）大幅度的裁员，其事务主要由联合国大会来处理。大会处理事情不是简单的依靠秩序，也并非依靠大多数国家所认为的不公正的规则，结果是“大权的专制被大多数的专制所推翻。”[5]大会尽管在权力上比较弱小，但的确是在缺乏一个有效的安理会的时候尽力的维持着世界和平。例如在1950年著名的“统一和平决议”中大会的候补强制力被得到了承认，另外，大会还在1956年解决苏伊士运河危机中创建了第一次的维和运动。
然而，随着冷战的结束，整个形势发生了变化：“并不是大会致力于解决秩序问题，而是安理会正试图解决国际公平的问题。”Koskenniemi指出：实质上依靠公平因素的发展（具体体现在和平和安全的概念中）并不是警察关心的问题而是法庭关注的焦点，他警告我们：“警察的和平并非法庭的平静而是法庭的沉默。”[6]
“统一和平决议”的合法性被视作是一个法律性问题，这一观点的前提是：秩序的问题是联合国的职责。然而，我们应该重新审视以下的例外情形：发生在科索沃危机中酌争论再次使联合国陷入了僵局。有观点认为：1999年北约对南联盟的轰炸只是看似寻求“支持人权”和“阻止重大的不公正”的行为。大会虽然持赞同意见，但是这一事实并未削弱集体安全法的信用基础。进一步来说，这是为了“国际共同体”的利益而采取的行动。这一系列由具体的国际组织实施的行动，构成了对脆弱的和平基础的侵蚀。
集体安全法如果不能以它的程序和机制采取强有力的行动，就会失去它的信用基础。比如发生在科索沃和阿富汗的特殊事件，受侵蚀的集体安全法可能会被视为助长“国家声明”在国际习惯法基础上使用武力的工具。国家或国际组织声明的有争议的习惯权力（如“人道主义干涉”）等正在增长，这样的声明扩大了现存自卫权的范围。恐怖主义行动会使一国实施自卫，然而自卫权的实施范围将延伸至多大？美国已经实施的行动似乎已经给出了这个问题的答案。出于对受害国的战略考虑，这些问题主要依赖于“主观因素”，而美国对于恐怖主义的公开声明使得国内镇压与对外侵略一样具有正当性。
对于集体安全法来说，其更大的压力是国家声称的由安理会决议支持的行动，并且声明有时是与习惯权利相结合的。这样我们就可以理解在科索沃，为何北约的一些国家声称“人道主义干涉”，并且这种行动获得了国际支持。虽然没有明确的方式授权使用武力，但是这种行动在现存的联合国决议中找到了合理的支持。虽然在1999年使用武力打击伊拉克的事件中最初安理会授权是合法的，但是在1991年3月冲突结束后持续的军事行动的合法性却受到了国际社会的质疑。这种由安理会决议所支持的行动已经成为一个有争议的“法律声明”，以至安理会决议有时竟与本属国家采取行动时所宣称的习惯性权力相结合，如“自卫权”，甚至还有有争议性的“人道主义干涉”。因此，我们看到的这个体系仅仅是强权国家的一个政治工具而已，它必将瓦解。
这样的声明范围越来越广，进一步推翻了联合国禁止使用武力的基本原则，并最终可能导致一种无法律的状态，当然这种情况现在还没有出现。如果这些权力的范围太广或主观性太强的话，那么就不可能继续讨论集体安全问题。这种针对弱国的举动，有可能使情况不完全的倒退回1991年之前不限制战争权的时代，可以使用武力的程度在许多国际关系事件中都能达到，“规则”将失去意义。
《联合国宪章》中的集体安全制度同样受制于内在因素：首先，五个常任理事国否决权的存在对于联合国宪章大厦来说是一个重大甚至是致命的结构性缺陷，因此安理会很难就重大问题通过决议；其次，关于成立“联合国军”的问题，并未有重大突破；最后，如何认定“侵略”是一个重要的法律问题。虽然安理会有了“断定”是否为侵略的法律依据，但是很难将其适用于实际操作过程中出现的复杂矛盾，何况当问题涉及到大国或者有关利益时，安理会就更难做出有效的“断定”了，可见强制措施几乎是无法适用于任何常任理事国的。[7]
四、联合国之外的集体安全和合作安全
集体安全的信用基础主要依赖于联合国和其他集体安全领域中的行动者，如区域性组织、次区域性组织、防御性组织和安全组织等制定的正在起作用的法律原则。联合国与这些组织之间，存在着一个集体安全的协调机制。
科索沃事件把使用武力这一问题提升到了区域行动的层次上。联合国宪章对此问题有着很明确的规定。这些组织保留了集体防卫权，但超越单纯防御意图的处理危及和平的情势的强制性行动，都需要安理会的授权。北约是由19个成员国组成的、基于一致同意而行动的国际组织，区域性组织不应像北约那样不受到任何限制。但是，西非国家经济共同体是一个明显的特例，这个次区域性组织已经在没有安理会明确授权的情况下干预了利比亚和圣马力诺的内战，这一行为是为该组织已经公布的宣言所允许的。2000年1月11日产生的新的非洲联盟组织法案，表明了以下原则：“联盟干涉一个成员国的权力与大会关注于严重事态的决议相一致，名义上：战争犯罪，实际上假借人权来犯罪。”[8]
区域组织集体干涉的声明有时会被对“人道主义干涉”的习惯权力所支持，或者征得了当事国的同意（如果可以获得的话）。尽管有些习惯权利是有争议的，但是区域组织仍然依照之进行干涉，而不是仅仅基于某个条约或文件，这一认识是对集体安全法律基础的削弱。
根据联合国宪章第51条规定：区域组织在他们面临军事攻击的紧急情况时有权做出反击，因此这些组织在受到军事攻击时，有紧急处理权以保障其人权。这一条款备受争议。然而，这样的认同将被构建于联合国的法律框架之内，不需要正式的修正法案，只需各国一致同意的大会决议即可。如果没有全球化的组织，区域人道主义的军事行动将缺乏合理性和合法性，进而，大会将不得不对区域人道主义干涉确立精确而具有预防性的措施规则。
目前，联合国和区域性行动者所面临的挑战，是创建一个可接受的法律框架以允许区域行动发起者和行动者在规制这类行为时有同样的权力。全球和区域程度的合作已然产生，比如，西非国家经济共同体和联合国已经在起初不稳定的利比亚和圣马力诺展开合作。在2001年9月11日之后的世界里，尽管国际社会认为没有为联合国和区域性行动者提供进一步合作的更多可能性，但实际上，这是一种复杂的从集体安全组织向多边机制转变的过程。
北约在1999年轰炸南联盟的行动中，其军事力量的使用得到了安理会的授权，但此行动与其集体安全的初衷显得有些背离。事实上，反恐战争并不是一种对军事攻击的回应，只是对恐怖主义持续威胁和平的回应。在2001年9月11日之后，由于只有和平的威胁，安理会没有清楚地发现破坏和平的行动或侵略行为的攻击，所以在它的决议中认可了这种效力。安理会不愿或不能实施它的主要责任去处理危及和平的情势，而美国和其盟友英国已经展开行动，这是对集体安全法的最大挑战。
在联合国宪章提供的正式法律框架中，国家除自卫或经联合国的授权外是不允许采取军事行动的。纵观1991年伊拉克战争停火后发生的一切及2001年后的阿富汗，这些都是美国（有时和其盟友）采取行动以处理危及和平的情势。很明显，一个完善的体制是比美国的强烈主观色彩的单边主义行为要好的。尽管联合国在集体安全中处理危及和平的情势的行动很少，但至少做出了一定努力。
五、集体安全的新发展——合作安全
集体安全设想由国际社会所有成员执行国际法，无论他们在特定的事件中是否受到了侵害。因此，可能违法的国家必须随时假设一种状态的出现，那就是本国有可能与所有国家组成的共同体处于敌对状态。作为一种理想的集体安全，这个共同体自动采取捍卫国际法的集体行动是完美无缺的。[9]但由于现实的政治条件的限制，集体安全可能只是一种理想主义。“它被视为国际无政府状态与世界政府的中途站(Halfway House)”。[10]但随着全球化进程的加快和复合相互依赖的加深，国家安全的维护越来越趋向国际化。与此同时，国际合作和大国协调成为国际关系发展的主流，国际安全的重要性越来越得到重视，人类对国际安全的认识也逐步成熟，团结起来共同面对全球性挑战成为了自觉的行动，集体安全的思想也随之成为相对现实的追求。
合作安全是联合国集体安全机制的理论主旨和追求目标。所谓合作安全，是指各个地区或全球有关国家在安全事务上进行合作，使各个国家的安全都得以保障，从而维护地区或世界的和平。合作安全是一种综合性和共同性的安全，它涉及许多领域，除了军事，还有政治、经济和环境等等。合作安全表明的是磋商而非对抗、确保而非威慑、透明而非秘密、预防而非纠正、相互依赖而非单边主义，它承认多样性的现实，强调通过对话和磋商达到共识，而不是动辄通过决议要参加国接受。合作型的安全，是比均势和集体安全等更为可取和有效的维护国际和平的途径，它意味着摒弃对抗和威慑，各国走到一起，互相尊重，互不施压，合作各方的地位是平等的，并不存在着明确的对手，这是对集体安全的新发展。合作安全主张尽最大可能寻求共同利益，用对话缩小分歧，由低级到高级逐步强化合作，通过确立共同规则去对付诸如大规模杀伤性武器扩散、跨国犯罪、环境恶化和恐怖主义等人类的共同威胁。上海五国合作组织就开创了一种建立在相互信任、不结盟和不针对第三国的基础上，通过加强合作协商来实现相互安全的新安全观和新安全模式，并取得了积极的效果。这种首先由区域性组织实践的新模式的应用范围必将越来越广泛，直至全球性合作安全的建立。尽管在目前看来这可能是一种“理想主义”或“乌托邦主义”，但合作安全的效果却是日益显
六、结论
联合国通过提升五个常任理事国的地位，使他们不能正常的行使强制行动，来保护安理会的权力得到扩展。然而，拥有这样的权力必须负有责任，如果五个常任理事国的成员在安理会框架内的行动互相掣肘，阻止他国承担和平和安全的责任，那么联合国体系将失去他的信用基础。联合国就会考虑来自区域成员、成员联合或单个国家的压力，并且会在集体安全领域给予他们更大范围的行动自由。即使集体安全在全球和区域行动范围、在集体和多边行动范围内，也是要受组织法律框架的约束的。
集体安全框架是一个在政治和法律之间持续相互转换的体系。事实上，我们已经达到了这种状态：政治主导并不意味着我们回归无法律的边界。联合国大会应努力重塑作为法庭的角色，谴责武力的非法使用和恐怖主义，否则，所有的非法使用武力的行为都将被认为是默认接受。这必然促使一个强权国家养成这样一种习惯：其利益无论何时被侵犯，都会诉诸武力。
因此，联合国在面临不断增长的由国家和非国家行动者构成的暴力犯罪时，不应对它的法律和基本原则妥协。综上所述，我们并未忘记McCoubrey的告诫：和平的理念不能仅通过法律来实现。[11]
集体安全组织要求其全体成员国具备一种“天下一家”(a spaceship earth concept)的整体意识，视任何地区和平之破坏为整个国际社会的危机，并负有对侵略行为采取及时有效制裁的共同法律义务。[12]集体安全措施既不可能脱离国际组织而单独存在，也不可能比国际组织发展的更快。国际组织与主权国家共存，国际组织的实际作用及权力的加强，这些都只能在进一步协调和约束国家主权的情形下才能实现。可见，国际组织的进一步发展将出现一个较缓慢的过程，安全制度的发展更是如此。
集体安全法虽然受政治因素制约，但并不是没有法律边界的为所欲为，最终须以联合国宪章为基础。实际上集体安全法法律体系并未最终确立，其正处于不断发展之中，并在国际组织与主权国家的实践推动下不断完善。在现实世界里，我们不能简单的使用法律来解决集体安全问题；另一方面，我们也不能单纯的依靠政治来解决一切问题，最终的出路必然是依靠政治体制下的法律来解决。集体安全法的建立也必然要以联合国为核心来进行。
收稿日期：2004-04-27
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