欧盟发展可再生能源的主要做法及对我国的启示，本文主要内容关键词为：欧盟论文,可再生能源论文,启示论文,做法论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、欧盟对发展可再生能源的认识及未来政策目标（注：欧盟成员国是指2002年之前入盟的15国。）
传统上，欧盟各国制订能源政策的3个基本出发点是：能源安全供应、环境保护和能源产业竞争力。而发展可再生能源(Renewable Energy Sources,RES)与这些基本出发点具有很高的一致性。如果说，上个世纪70年代的两次石油危机是从能源安全供应的角度促进欧盟意识到要发展可再生能源，那么，现在更多是环境保护的压力促进欧盟决心大力发展可再生能源。随着欧盟《京都议定书》的签署和批准，各成员国必须更多开发、利用对环境友好的清洁能源，欧盟可再生能源发展已被提升到战略高度。
欧盟认为，发展可再生能源具有多重益处：提高能源的自给率；减少对环境的不良影响和促进可持续发展；充分利用劳动力、资本和知识等地方资源；降低未来能源企业的运营成本；降低能源产业的规模经济性的门槛，从而促使更多力量投入能源的生产以及提高能源产业的竞争力。
欧盟制定的2010年能源政策目标是：(1)实现《京都议定书》规定的减排目标，即2008～2012年欧盟温室气体年平均排放比1990年减少8%。(2)可再生能源占总能源的份额翻番，即从1998年6%的比重上升到2010年12%的比重。(3)提高能源使用效率，即与1995年相比，2010年欧盟节能增加18%。(4)确保能源安全供应。歇盟认为，积极发展可再生能源是确保上述能源政策目标实现的最重要一环。可再生能源的发展将为欧盟实现《京都议定书》所承担的减排义务奠定坚实的基础。
二、欧盟可再生能源发展现状
目前，欧盟一次能源来源构成情况是：石油占41%，天然气占22%，核能占15%，固体燃料占16%，可再生能源占6%。其中，可再生能源的内部构成情况是：生物质和废弃物发电占63.6%，风能1.4%，地热能3.6%，水力发电31%，太阳能0.4%。可再生能源最重要的应用是在发电领域，欧盟各成员国可再生能源发电情况如表1所示。（注：可再生能源发电比例高于其在整个能源构成中的比重。）
从表1可以看出，2002年可再生能源发电比例较高的国家主要有：奥地利68%、丹麦20%、芬兰27.72%、法国14.4%、意木利16.8%、葡萄牙21.8%、西班牙12.6%、瑞典46%。而1997～2002年增长速度最快的国家有：比利时年均增长15%、丹麦20%、德国14%、荷兰16%、英国12%。尽管与1997年相比，2002年大多数成员国可再生能源发电获得了增长，正在向2010年确定的目标迈进，但欧盟认为，最近几年可再生能源发展势头不尽如人意，需要采取更大的力度进一步促进可再生能源发展。（注：据介绍，可再生能源发电受气候影响较大，如最近几年欧洲雨水减少、风力减弱等对可再生能源发展影响较大。）
表1 欧盟可再生能源发电情况
欧盟成员 1997年
2002年1997～ 1997年2002年2010年
发电量
发电量
2002年年
发展目标
国（百万（百万
均增长率
比重(%)比重(%) (%)
千瓦时） 千瓦时）(%)
奥地利39.05 41.04
1 706878.1
比利时 0.86 1.73 15 1.1
1.46
丹麦 3.21 7.99 20 8.7
2029
芬兰 19.03 21.01
224.7 27.7
31.5
法国 66.00 66.80
0 15
14.4
21
德国 24.91 47.96 14 4.5
8.1
12.5
希腊 3.94 3.38 -3 8.6
5.8
20.1
爱尔兰 0.84 1.29
9 3.6
5.1
13.2
意大利46.46 48.83
1 16 16.8
25
卢森堡 0.14 0.21
8 2.1
2.25.7
荷兰 3.45 7.25 16 3.5
3.49
葡萄牙14.30 9.95 -738.5 21.8
39
西班牙37.15 30.29 -419.9 12.6
29.4
瑞典 72.03 72.39
0.1 49.1
4660
英国 7.04 12.41 12 1.7
2.8
10
欧盟合计 338.41371.53 1.88 13.9 22
资料来源：根据Arturo Lorenzoni:Sustainable energy systems：promoting renewableenergy and energy efficiency in liberalised markets（在威尼斯国际大学的授课资料）整理。
三、欧盟促进可再生能源发展的主要政策措施
欧盟在促进各成员国发展可再生能源方面，采取了许多措施，如制订政策文件、设立支持计划、定期检查评估等。欧盟指导可再生能源发展的政策文件主要有4种类型：《能源政策白皮书》（其中有可再生能源发展方面的论述）；《可再生能源白皮书》及其《行动计划》；《能源供应绿皮书》（在出版白皮书之前，先出版绿皮书，在某种程度上，、绿皮书是征询各成员国意见的文件）；《欧盟指令》。其中，欧盟指令是指导各成员国立法的具有法律约束力的文件，其对促进可再生能源发展规定得比较具体。涉及到可再生能源发展的欧盟指令有：2001/77/EG指令（关于可再生能源），2003/30/EC指令（关于生物柴油），2003/96/EC指令（关于能源税收），2003/54/EC指令（关于电力市场自由化）等。
通观这些政策措施，欧盟在促进可再生能源发展方面的主要做法有：
1.确立清晰的发展目标
欧盟在2001年10月颁布的2001/77/EC指令中明确规定，欧盟电力行业的RES比重将由1997年的13.9%上升到2010年的22%。并且，根据各国具体国情，进一步规定了各成员国电力行业RES发展目标。比如，2010年奥地利可再生能源发电比重为78.1%，丹麦29%，意大利25%，瑞典60%等（见表1）。
2.设立支持计划
欧盟促进可再生能源发展的计划主要有：“5年能源发展框架计划”——旨在促进RES的技术进步和技术发展，1998～2002年共拨款10.42亿欧元；“ALTENERⅡ计划”——旨在克服RES技术发展中的中试与商业化之间的技术障碍，1998～2002年共拨款7400万欧元；“地区政策和结构调整基金”——欧盟在资助地区发展的资金中，要求有一部分用于发展RES，2000～2003年地区发展政策中用于RES发展的资金共达4.87亿欧元。
3.实行优惠政策
欧盟所有成员国都对可再生能源的生产实行优惠政策，不同之处在于所实行的优惠政策的类型不同以及优惠程度不同。在欧盟15国中（2002年之前加入的国家），有11个国家对RES发电实行优惠定价；9个国家对RES发电企业同时实行投资补贴和税收减免，另有1个国家实行投资补贴；4个国家实行RES发电配额比例制度；2个国家实行招投标制度（各国具体支持政策详见表2）。
表2欧盟成员国促进可再生能源发展优惠政策一览表
欧盟成员 优惠上 固定支 绿电配额 招投标 投资补贴、财 税收减免、
国 网电价 持电价 比例要求
制度 政支持
豁免
奥地利√
√
√
比利时√√ √
√
丹麦 √
芬兰 √
√
法国 √ √
德国 √
√
√
希腊 √
√
√
爱尔兰√
意大利√ √ √（地区性） √
卢森堡
√ √
荷兰√
葡萄牙
√ √ √
西班牙
√
瑞典 √ √ √
英国√ √ √
资料来源：Arturo Lorenzoni:Sustainable energy systems:promoting renewable energy and energy efficiency in liberalised markets（在威尼斯国际大学的授课资料）。
表3欧盟2001/77/EC指令执行情况
欧盟成员 设立国 国家目标与 阶段性目 原产保 简化行 电网方
指令是否一 标实现情
国 家目标 致 况 证措施 政审批 便接入
奥地利
√
√ √
√ √ √
比利时√√ √
√ √ √
芬兰 √√ ×
√ √ ×
德国 √√ √
？ √ √
希腊 ？？ √
× √ √
爱尔兰√？ √
√ √ √
意大利√
卢森堡√√ ？
× × ×
瑞典 √×
英国 √√ √√ √ ？
注：“√”表示“是”，“×”表示“否”，“？”表示“未定”，空白栏表示未评估。
资料来源：Arturo Lorenzoni:Sustainable energy systems:promoting renewable energy and energy efficiency in liberalised markets（威尼斯国际大学的授课资料）。
4.原产保证措施
2001/77/EC指令要求各成员国以客观、透明和无歧视的原则，使得到“绿色证书”的电力供应确实来源于清洁能源RES。
5.简化行政审批程序
2001/77/EC指令要求各成员国采取切实措施，简化与RES生产有关的行政审批程序，使中小型企业也有机会从事清洁能源的生产。
6.确保方便接入
鉴于现在电网是由传统能源供应商建立和垄断，欧盟有关指令要求，各成员国有关规制当局要确保RES发电能够方便进入电网，各电网运营商不得对RES发电设置过高的入网费等进入壁垒。
7.定期检查与评估机制
根据《可再生能源白皮书》，欧盟要求定期（每3年一次）对其成员国可再生能源发展情况进行评估。评估报告内容包括各成员国阶段性目标实现情况，已采取、拟采取的政策措施，贯彻欧盟有关指令的情况等，用以推动各成员国可再生能源发展。最近一次评估各成员国落实欧盟2001／77／EC指令情况如表3所示。
图1 固定价格机制
图2固定产量机制
8.充分利用市场机制
为促进RES的发展，欧盟注重利用市场机制的力量。各成员国采取的手段可分为两种基本类型：固定价格法和固定产量比例法（配额制）。固定价格法是指国家确定RES发电的上网价格（优惠价格，大大高于传统能源发电的电价），而发电量的多少由市场决定（如图1所示）。采取固定价格法的国家主要有法国、丹麦、西班牙等，这些国家通常由国家与RES发电生产商签署10～15年的采购协议，协议期间价格基本固定，有力地促进清洁电力的大量生产和RES电力生产商追求规模经济效益。固定产量法是指国家规定发电商或经营电网的配电商保证一定比例的电力必须来源于RES发电，而RES发电的价格则由竞争性的市场决定（如图2所示）。采取固定产量的国家主要有意大利、瑞典、英国等。固定产量法迫使RES发电企业努力降低生产成本，并导致“可交易绿色证书”市场的出现。“可交易绿色证书”市场是指那些RES发电比例不足的发电商或配电商可以从那些RES发电比例超标的发电商或配电商按照市场价格购买清洁电力用于上网。
固定价格法和固定产量（比例）法在发展RES发电上各有优劣。一般地，固定价格法更有利于促进RES发电量的增加，而固定产量（比例）法在降低RES发电成本上更有效率。事实上，更好的办法是交替采用这两种方法，这已被欧盟部分国家所采用。
四、我国可再生能源政策简评
我国涉及可再生能源发展的政策和法律主要有以下几部：1994年原电力部制定的《并网风力发电的管理规定》；1995年颁布的《中华人民共和国电力法》；1996年经八届人大四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》；1999年国家计委、科技部颁布的《关于进一步支持新能源与可再生能源发展有关问题的通知》；2005年2月28日十届全国人大十四次会议上通过《中华人民共和国可再生能源法》。其中，《中华人民共和国可再生能源法》是我国首部专门就“可再生能源”制定的法律，是前述有关促进可再生能源发展政策和法律的继承和发展，在促进可再生能源发展方面具有里程碑意义。
《中华人民共和国可再生能源法》主要精神有：
(1)目的。促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展。
(2)定义。将可再生能源界定为“风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源”。而“通过低效率炉灶直接燃烧方式利用秸秆、薪柴、粪便等，不适用本法”。由于水力发电的特殊性，该法规定：“水力发电对本法的适用，由国务院能源主管部门规定，报国务院批准。”
(3)总量目标。国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予公布。
(4)定价机制。“可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。”
(5)入网规制。“国家鼓励和支持可再生能源并网发电。”“电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务。”
(6)费用分摊。电网企业依照前述规定确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊。电网企业为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用以及其他合理的相关费用，可以计入电网企业输电成本，并从销售电价中回收。
(7)经济激励。国家财政设立可再生能源发展专项资金，用于支持可再生能源的科学研究、信息系统建设、设备本地化生产和农村、偏远地区可再生能源发展。对列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款。国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠。
(8)处罚力度。电网企业未全额收购可再生能源电量，造成可再生能源发电企业经济损失的；经营燃气管网、热力管网的企业不准许符合入网技术标准的燃气、热力入网，造成燃气、热力生产企业经济损失的；石油销售企业未按照规定将符合国家标准的生物液体燃料纳入其燃料销售体系，造成生物液体燃料生产企业经济损失的等行为，责任方应当承担赔偿责任，最高可以处以经济损失额一倍以下的罚款。
我国《可再生能源法》还是粗线条的，只是对发展可再生能源作了些原则规定，许多具体的细节需要留待日后的《实施细则》出台明确，对某些条款的解释和实施赋予有关主管部门更多的自由裁量权。
对照欧盟政策，可以说，我国对发展可再生能源政策力度偏小，在如何充分利用市场机制方面考虑不够。因此，需要进一步完善。
五、借鉴欧盟经验，促进我国可再生能源发展的政策建议
1.从保护环境和实施可持续发展战略角度，将可再生能源置于优先发展地位
当前，欧盟大力促进可再生能源发展最主要的动因在于保护环境和完成《京都议定书》减排义务，与此同时，积极促进本国企业在新兴能源的研发、生产、设备制造等领域占据世界领先地位，增强国际竞争力。这比我国现在更多考虑弥补能源短缺来发展可再生能源站得高、望得远。根据当前世界形势，我国有必要从保护环境和实施可持续发展战略角度，将可再生能源发展置于优先地位，而不是与传统能源一样的地位。尽管在这一点上，我国《可再生能源法》已有类似表述，但需要采取切实的行动，保证可再生能源的发展确实属于优先发展的对象。这对我国至少有以下4个方面的好处：
(1)在将来的
排放权国际谈判中争取主动。尽管我国属于发展中国家，暂不承担《京都议定书》的减排义务，但我国已经是排放大国，一些发达国家在《京都议定书》谈判中认为，像中国这样的发展中国家也负有减排的义务。比如，美国目前还没有批准《京都议定书》，其理由是只有在中国等发展中国家列入《京都议定书》附件国家名单中，美国才会考虑批准《京都议定书》。可见，我国也面临着实施减排的国际压力。如果我们现在就积极发展可再生能源，努力减少温室气体排放，将温室气体排放量控制在履行国际公约线标准以下，那么，在日后的排放权国际谈判中就争取了主动，有利于我国经济的发展。（注：国家环保总局发言人指出，一旦温室气体排放超出人均4吨，我们就要履行国际公约，到时，履约的费用每年就要达到500亿元。）
(2)避免可再生能源发展大起大落。这一点我国是有过教训的。比如，1999年内蒙古风电年发电量达到了1亿KWH的水平，并储备了7个大、中型风电项目（合计容量达237.28MW，设计发电能力为7亿KWH）；而与此同时，由于当时我国电力市场由卖方市场转向买方市场，由于国家并没有将风力发电这种“清洁能源”作为优先发展对象，致使内蒙古风电陷入销售困境。（注：政协内蒙风力发电调查组：《发展内蒙风电向北京提供清洁电力调研报告》，绿色电力网站。）由此可见，将可再生能源置于优先发展地位，持续一贯地支持可再生能源发展，避免在能源供应紧张时期“一哄而上”，而在能源供应过剩时期，又极力限制可再生能源发展的状况，对我国可再生能源发展非常重要。
(3)更积极利用“清洁发展机制”促进可再生能源发展。《京都议定书》在为发达国家规定了具体减排目标的同时，也引入了联合履约(JI)、排放贸易(ET)和清洁发展机制(CDM)3个灵活机制，允许发达国家以成本有效方式在全球范围内减排温室气体。由于发展中国家边际减排成本低，发达国家非常青睐“清洁发展机制”。当前，我国应积极参与“清洁发展机制”，利用发达国家的“免费”资金促进我国可再生能源发展。
(4)促进可再生能源企业的发展，提高我国可再生能源产业的国际竞争力。
2.实施系统的激励政策
我国《可再生能源法》中对发展可再生能源的激励措施已初步确定了一个框架，包括国家财政设立专项资金、财政贴息优惠贷款、税收优惠等。以前国家计委、科技部颁布的《关于进一步支持新能源与可再生能源发展有关问题的通知》也规定了一些优惠政策，如新能源与可再生能源发电项目可由银行优先安排基建货款，对于银行安排的基建贷款发电项目给予2%的财政贴息等。但整体上看，我国可再生能源政策支持力度需要加强。
从欧盟的经验看，政府支持是可再生能源初期发展的必要条件。据介绍，传统能源发电的平均建造成本是400欧元／千瓦时，而可再生能源发电的平均建造成本是1000欧元／千瓦时。可见，可再生能源目前在经济上不具有竞争力。因此，完全按照市场机制，由于其相对高昂的前期投资壁垒，可再生能源很难发展起来。但是，可再生能源的一个特点是，前期建造成本比较高，而日后运营成本比较低。从整个项目生命周期来看，可再生能源投资项目获利能力不一定比传统能源投资项目获利能力差。如果政府实行投资减免、税收优惠等措施，减低其前期投资成本，并提高其日后的获利能力，就能大大促进可再生能源的发展。欧盟成员国在促进可再生能源的一系列优惠政策值得我国借鉴，如设立专项资金、实行优惠电价、配额比例、投资补贴、财政支持、税收减免、豁免等，同时切实简化行政审批程序，完善监督检查机制，保证这些政策能够得以贯彻。
3.充分利用市场机制促进可再生能源发展
在发展可再生能源方面，欧盟无论实行强制性的政策，还是实行诱导性的政策，其立足点都放在充分利用市场机制上。准确地讲，欧盟可再生能源的大力发展，应是政府政策和市场机制相互配合的结果。比如，欧盟成员国实行的固定价格法和固定产量（比例）法，对欧盟可再生能源发展促进特别大。我国《可再生能源法》虽也有要求“电网企业全额收购”可再生能源的规定，但却不是收购如同欧盟政策中所规定的在某种特别优惠价格下所有企业所生产出来的全部发电量，而是“依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业”所生产出来的核定额度内的“全额”。我国法律中也没有规定电网企业必须销售一定比例的“绿色电力”的强制性规定。这样，电网在收购可再生能源发电就有比较大的随意性和“道德风险”。总之，我国有必要引进固定价格法和固定产量（比例）法，以及可贸易的绿色证书等符合市场体制的做法，促进我国可再生能源发展。
4.根据我国国情，应在地区发展扶持资金中规定一定比例的资金用于可再生能源发展
欧盟“地区政策和结构调整基金”中有一部分资金用于促进当地可再生能源的发展。我国西部是可再生能源资源最为丰富的地区，同时也是我国无电缺电的农牧民最为集中的地区，由于地域辽阔，地广人稀、居住分散，用常规电网延伸方式难以解决他们的供电问题，且很不经济。当地居民主要采取直接燃烧秸秆、薪柴的方式生火做饭、取暖，对地方植被破坏也很严重。在这些地方发展独立的、分散型的新能源和可再生能源发电系统，应该是比较经济可靠的供能和供电方式。比如，在我国西南水力资源丰富的地区发展小水电；在西北、内蒙古等具备建设风电场的区域，主要发展风电；在西藏重点开发地热能，等等。为促进这些地区经济发展和环境保护，我国需要在这些地区发展规划中重点考虑发展可再生能源问题，在地区发展扶持资金和扶贫资金中划出一定比例的资金用于发展当地可再生能源。
5.实行强有力的监管，确保可再生能源发电的方便接入
当前，我国电力行业的改革不断深入，电力市场的自由化是必由之路，可再生能源作为新生力量将是我国未来电力市场的重要组成部分。但在相当长的时期内，传统能源的生产企业仍然是电力市场的主要供应者。在这种格局下，电力规制当局应重点防止出现传统电力生产商或配电商对可再生能源发电企业的歧视行为，确保可再生能源发电能够方便接入、联网；在必要的情况下，实行非对称管制，使可再生能源发电方暂时处于更加有利的市场地位，以扶持其初始阶段的发展。目前，我国《可再生能源法》对电网企业未全额收购可再生能源电量，造成可再生能源发电企业经济损失，处罚力度太小，难以遏止电网企业可能出现的歧视行为。因此，建议在今后的《〈可再生能源法〉实施细则》中更加强化在这方面对电网企业的法律约束。
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