摘要：当前，城市更新已成为特大城市发展过程中的关键一环，自然资源部的成立和广州多规合一工作的探索为城市更新中国土空间资源整合提供了可能。本文通过对国内外优秀案例分析，并结合广州多年来的改造实践，从不同利益主体的角度出发，提出更新中资源整合的路径和重点，并试图构建三大保障机制，以期为特大城市城市更新提供参考。
关键词：机构改革；资源整合；特大城市；城中村改造
一、研究背景：特大城市城中村改造资源整合受到制肘
1.1特大城市城市更新必要性
当前我国可开发建设土地资源的日益紧缺，农转非建设用地指标逐步收紧，很多城市的用地已逼近用地红线，特大城市不得不开始挖掘存量市场，通过三旧改造获取新的土地资源。2012年深圳存量用地供应占供地总量的56%，首次超过新增供地，2013年达到土地供应计划的70%。2013年，深圳市更新投资占房地产投资的比重达到41%，成为拉动城市经济增长、促进产业转型升级的有效力量。随着简政放权的落实以及更新政策的利好，以广州为代表的特大城市城中村改造全面推进。
1.2广州城中村改造现状及问题
经历了2009至2012年的大胆探索，2013至2016年的政策收紧、标准化推进阶段后，2017年广州的更新工作进入了政策放宽、事权下放阶段，以黄埔、番禺、南沙区旧村改造为主的城市更新工作快速推动。
广州的旧村改造有其鲜明的特点。改造方式上以整体拆除重建的全面改造为主。改造模式根据改造主体的不同分为三种：第一类是政府主导型，大都采用整体征收或收储的模式，政府可以控制改造过程并得到土地财政，但交易成本高，效率低，资本运转难以持续，或暴力拆迁导致社会矛盾加剧。第二类是开发商主导，采用合作开发模式，高效低成本，但往往无法整合公共空间、寻租现象严重。第三类是村集体主导的自主改造，可以解决钉子户现象，缺点是资本不足，对未来把控能力及前瞻性不足，导致土地利用效率低。由此可见，不同的改造主体由于其自身的局限性，改造资源的整合及配置亦受到了一定程度的制约。
二、新要求新使命：城市更新应最大程度的实现资源的最优化配置
2.1自然资源部的成立为国土空间资源整合提供了现实路径
2018年3月，为统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，国家将国土资源部、发改委、住建部、农业部、测绘地理信息局等部门的职责进行整合，组建自然资源部，将山、水、林、田、草、土、矿、气、城等全要素作为一个整体来进行统筹和管理。自然资源部的成立，在行政体制上为国土空间资源整合提供了现实路径。
2.2广州多规合一探索为国土空间资源整合提供了研究基础和平台
为广州市于2012年5月率先在全国特大城市中开展“多规合一”工作，将城市总体规划、土地总体利用规划，城市国民经济发展规划整合，建立了由生态控制线、建设用地规模控制线、建设用地增长边界控制线、产业区块控制线组成的“四线管控” 体系，并形成了“一张图”规划，通过协调和控制，对广州土地资源布局进行了有效的优化，促进了土地节约集约利用。多规合一的探索，不突破现有行政体制框架，且从技术的角度为国土空间资源整合提供了研究基础和平台。
三、国内外城市更新经验借鉴
3.1美国激励性区划经验
城市更新过程中公共空间和公共基础设施建设长期成为政府的重要负担。为了减轻政府压力，美国实施激励性区划政策，以容积率奖励的方式激励开发商在其开发活动中提供社会所需要的公共空间和公共产品，西雅图的华盛顿互惠大楼就是激励性区划政策的具体体现，其本质即是资源的互换与重组。通过开发商、政府的良性互动，保证了土地、房屋、空间资源的最优化配置，既能减轻政府负担，保证公共设施的供给，又能提高空间效率，促进城市紧凑发展。
广州2019年4月份公布的《关于深入推进城市更新工作的实施细则》，明确提出旧村改造项目印用地和规划条件限制无法资金平衡的，“可通过政府补助、异地安置、异地容积率补偿等方式在全区统筹平衡；是重点项目，可在全市统筹平衡”。该条款则为城市更新中资金、建设、用地的统筹调配提供了政策依据。
3.2深圳合作式城中村改造经验
深圳作为全国城中村改造最早、经验最丰富的城市，也是新时期最勇敢面对存量用地再开发挑战，创新城市更新机制最富有效率的城市。经过长期探索，形成了“政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与”的城中村改造机制。其根本特点主要为两点：一是政府引导。市政府制定规划和政策，区负责项目实施。二是产权人贡献公共空间。规定城市更新单元应提供不少于15%和3000㎡的用地用于公共空间；且须按及法定图则要求配建公交首末站、幼儿园等公共设施；应按不少于住宅总规模的一定比例配建保障性住房以及创新型产业用房，以此服务于深圳大规模非户籍常住人口市民化需要以及产业结构升级的需要。
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深圳的合作式的更新政策明晰了政府、市场和原村集体的利益分配，实现了多方利益的平衡，盘活了一大批存量土地资源，成为解决土地历史遗留问题的突破口和重要抓手。
四、广州市城中村改造实践
4.1改造主体的资源分析
城中村改造会涉及较多的利益主体，不同利益主体具有的资源类型和特征也同。村集体和村民拥有土地、房屋、池塘、水体等，具有可挖掘可开发的历史文化资源，开发商拥有大量的资金，丰富的开发建设经验；政府作为政策制定者，具有资源的调配能力和产业植入能力。目前，实操过程中运用最多的，以政府为主导，村集体经济联合社与公开引入的合作企业联合开发的模式最能够充分发挥各方资源优势，促进项目的快速推进。
4.2以改造方案为抓手实现资源整合
城市更新应立足项目的交通、区位、经济、产业特征，结合本底资源和区域政策，进行总体规划设计，方案的编制过程就是资源重组的过程。以黄埔区为例，目前所有在推的旧村改造中，均进行了土地资源的置换，由于改造范围内村集体所有土地并不成片连片，所以通过国有土地与集体土地的置换，保证用地的规整和高效使用。沙步村挖掘基本农田的稀缺性，打造都市农业；双沙村通过对古祠堂的修缮与活化利用，打造岭南特色文化休闲地。除了旧村内部的资源整合，各旧村之间，以街道为单位亦可进行资源再分配。例如南岗街对正在旧改的南岗、沙步村进行总体协调，保证用地比例的合理，道路的衔接、公服统筹，保证公众利益不受损害。
五、保障机制探索
5.1多方协作互动的旧改流程机制
流程设置上增强各利益主体的互动，保证各方的充分衔接。基础数据阶段，本质是政府和企业对村集体资源现状的摸查，全方位调查村内土地、建筑、产业、历史遗存、市政工服设施等情况，切实了解村民改造意愿及拆迁补偿诉求；引入合作企业阶段，则是政府和村集体对开发商开发建设能力的考量；方案编制阶段，通过专业的设计单位对所有资源重组，对用地、城市空间、设施进行规划和设计，而方案成果即是各方利益博弈的结果；上报审核阶段，需发挥政府调节功能，通过对资源的再分配，统筹科教文卫设施，推进落实一大批教育、医疗、养老、体育、污水处理厂等重大基础设施和民生项目，保证公共资源的均等化分配，提升城市品质和形象，实现片区更新。
5.2多规合一的方案编制机制
由于旧改的特殊性和复杂性，方案编制应建立多规合一的技术路线，通过数据共享平台收集相关基础数据和信息，统筹国土、规划、产业、人口、环保、林业、水务、交通、农林、教育等各种空间资源；通过与所有相关部门的对接协调，合理确定城市人口／空间／环境和社会管理等方面的发展方向和布局重点；通过公开征求各部门意见，严格落实规划需求及林地与耕地等管控要求。同时，针对不同问题，组织多部门联席会议，建立长效沟通机制，保证方案的落地实施。
5.3完善高效的后台协调机制
近年，广州市相继成立了三旧办／更新局／国土与规划局／规划与自然资源局，随后更新局被撤，相关处室被并入住房与城乡建设局。由于机构改革，城市更新中大量的沟通协调／报建审批工作受阻。为了旧改的快速推进，资源的有效重组，需要一个权责明晰的机构部门作为后台服务。明确各部门职责与工作内容，协调解决改造实施中涉及相关部门间的问题，加强部门间协作配合，建立长效工作机制。
此外还需构建一个“1+1+n”的技术管理平台作为支撑，即规划协同平台+审批服务平台+部门服务平台，通过技术+行政，实现多规信息的集成和运用。技术上，将传统的cad工作平台转换为国土空间规划工作平台，实现多元数据综合，行政上讲各类招商引资项目／技改项目／政府性投资项目通过平台进行审查，提高行政审批效率。
六、结语
城市是一个生命有机体，城市规划也是一个富有生命的活的过程，通过资源交换／重组，城市得以焕发新的活力和生命，这是特大城市城市更新的本质所在。
机构改革推动下，特大城市的城市更新必然要对土地、空间、资金、产业等相关资源进行统筹，最大程度的实现资源的最优化配置。结合广州多年的城市更新经验，无论是政府还是其他相关利益主体，所为资源的所有者，需用好用活更新政策，充分发挥市场作用，盘活各方资源，建立存量土地开发利益共享的有效机制，通过容积率补偿、土地置换等方式促进改造落地实施。
参考文献
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[4]张煌 广州旧村改造实践——以黄浦区茅岗村城中村改造为例.中华建设,2014.
论文作者:朱娟
论文发表刊物:《基层建设》2019年第17期
论文发表时间:2019/9/11
标签：城市论文; 广州论文; 政府论文; 资源论文; 空间论文; 城中村论文; 资源整合论文; 《基层建设》2019年第17期论文;