政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析，本文主要内容关键词为：兼容性论文,管理模式论文,环境保护论文,农村论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的环境管理模式是为了解决城市和工业的点源环境污染问题，维护生态平衡，保护和改善城市生活环境和生态环境，基于对环境管理的狭义理解而建立起来的，是一种政府主导型的环境管理模式。这种传统的环境管理模式可以归纳为“政府—企业型管理”模式，即政府环境保护主管部门作为管理者通过详细数据分析确定理想的排污指数，通过强制和控制手段规定企业不能超过已定的污染限度，确定排污费标准向企业收费，利用累进超标准排污收费约束企业污染物排放，以此来达到预定的污染物排放指数。这种“政府—企业型”的定点环境管理模式对于城市和工业中的点源污染管理比较有效，特别是能够很好地对污染大户进行有效的监控，在世界绝大多数国家中，政府环境管理体制和模式得到普遍地实践。但是其对治理我国农村的面源环境污染却存在很大局限，以至完全失灵，因为，我国农村环境污染与城市和工业的环境污染不同，其特点是污染源小而多、污染面广而散。因此，针对城市和工业的点源污染问题建立的政府环境管理体制和模式与我国农村环境保护在许多方面都存在着明显的不兼容性。主要表现在以下几个方面：
一、政府环保部门和排污者之间信息不对称与农村环境保护要求信息对称不兼容
传统的政府环境管理体制和模式的基本前提之一是完全信息假设，即政府环保部门完全及时掌握本辖区内环境污染的数据资料及其它信息。但是，事实上政府环保部门获得的污染信息是不完全的，政府部门获得的污染信息和企业的污染物排放信息更是不对称的。
环境污染信息不对称是指环境管理者(环保部门)与被管理者(污染主体)之间掌握的信息存在着数量多少、质量优劣和时间早晚的差异。主要表现为获得污染信息的来源不对称、时间不对称、数量不对称和质量不对称等几个方面。
政府薄弱的监控环节使政府往往难以掌握和评判企业污染排放的真实情况，企业会通过偷偷排放、多口排放等方法规避环保部门的监管。由于环保部门受到资金、人才、技术和设备等条件的限制，环保部门获得的企业污染数据大都是企业自报数据，因而排污企业会不可避免地漏报、少报甚至不报污染数据。虽然很多企业在环保部门的要求下安装了污染治理设施或建成了污染物处理系统，但是污染治理设施或污染物处理系统的真实使用情况，环保部门也难以测量和监督。
农村环境污染与城市、工业的点源污染特点不同，是一种面源污染。主要表现为污染源小而多，污染面广而散。从污染源来看，有城市和工业企业转移到农村的污染，有乡镇村办企业特别是采矿企业造成的工业污染，有农药、化肥的不合理使用造成的污染，有固体废弃物造成的污染，有生活垃圾、污水造成的污染，还有禽畜粪便造成的污染等；从污染种类来看，有土壤污染、水污染、大气污染和动植物污染等；从污染面来看，污染非常广泛、分散，每个乡镇村办企业、每家每户都是污染源，都排放污染物，广大农村地区到处都是垃圾成山、污水横流、臭气飘散、蚊蝇飞舞。在广大的农村地区，政府从来没有建立垃圾收集处理系统，没有出路的垃圾被随处抛弃，倾倒于河沟路边、房前屋后和田间村头，整个农村成为了天然的垃圾堆放场。塑料袋等白色污染物随风飘荡，不知所止；麦草秸秆或是田间焚烧，或是四处乱堆乱抛；生活污水和禽畜粪便任意排放，村中道路晴则尘土飞扬，雨则泥泞难行；农村家庭作为分散的污染源，“聚沙成塔式的暴行”造成农村环境的不断破坏和恶化。可见，农村“脏、乱、差”现象非常普遍，环境污染非常严重。农村环境污染信息非常零散，政府环保部门难以获得农村环境污染的全部信息，难以掌握农村环境污染的真实情况。
农村环境保护要取得实效，要求环境管理者与污染排放者之间信息对称，即要求环境管理者获得完全的环境信息，全面掌握农村各种污染排放的真实数据，采取有针对性的治理措施。以“完全信息”假设条件作为基本前提之一的政府环境管理体制和模式对于城市和工业的点源污染的治理虽然比较有效，但政府环保部门获得的环境污染信息也不完全，那么，这种环境管理体制和模式对于幅员辽阔、居住零散的我国农村的面源污染的治理则存在更大的局限，以至完全失灵，政府环保部门获得的农村面源污染信息将更不完全。因为环保部门没有充足的人力、物力和财力去收集农村环境污染的全部信息。因此，政府环保部门和排污主体之间信息不对称与农村环境保护要求信息对称不兼容。要克服二者之间的这种不兼容性，需要发挥农村社区对环境污染信息比较了解的优势，发动农村社区成员为环保部门提供真实的环境污染信息。
二、政府部门行政管理的分割性与农村环境保护要求系统整体管理不兼容
我国《环境保护法》规定了环保部门对本辖区的环保工作实施统一监管，土地、矿产、林业等部门按照资源要素分别对环境资源保护实施监督管理。在这种体制下，执法主体林立，执法权力和执法责任分散，造成执法混乱，尤其是出现涉及多个环境要素的违法问题时，容易出现部门与部门之间争权推责的现象。政府环境管理体制和模式依靠科层制管理机构和职责明晰功能分割的多个部门治理城市和工业污染，各部门环境监管职能横向分散，上下级环保机构纵向分离，跨地区环保机构地区分割，各个管理部门自成体系、各自为政，不同管理部门之间常常出现职责重叠、脱节或矛盾，造成政令不畅，难以发挥整体监管效果，导致管理资源浪费，环境资源错置。从历史上看，生态环境原来没有被视为一个管理对象，后来，当出现问题时，也没有被当作一个整体来对待，于是哪里出现环境问题，便由相应的主管行政部门来处理，不同的生态要素(如水、土地、植被)被分割成许多片，虽有相关法律17部、法规26件，但执法主体分散在林业、海洋、水利、矿产资源等10多个资源开发部门，环保部门难以实施统一监管。例如，我国地表水的开发利用归水利部，地下水归地质矿产部，海水归国家海洋局，大气归国家气象局，水污染归国家环保总局，工业用水归建设部和各工业部门，农林牧渔业供水归农业部和国家林业局管理，这种“多龙治水”的体制和模式是我国行政化纵向割裂生态环境整体性的一个缩影。虽然也有一些事例说明各部门协作综合治理环境污染的成效，但是上述分割式管理带来的负面影响是多方面的，不容忽视。
农村环境污染问题比城市和工业的环境污染问题更为复杂，如前所述，农村环境污染的特点是污染源小而多、污染面广而散。农村环境保护要取得实效，要求把农村环境污染当作一个整体进行综合治理，不能只进行单项治理。目前，我国农村环境问题越来越严重，污染治理效率很低。例如，农村禽畜粪便污染问题，畜牧管理部门是养殖场的业务管理部门，但是，其职责中没有粪便管理和资源化利用的内容；环保部门当然关注粪便流失问题，但传统上他们以工业污染治理为主，整个管理系统不适应对农村非工业污染，尤其是众多中小养殖场和散养户发生的禽畜粪便污染的治理；环卫部门负责管理和清理粪便，但一般只负责城市地区。因此，农村禽畜粪便流失问题就没有专门部门负责，致使农村禽畜粪便污染不断积累，日益严重。农村垃圾问题从管理体制上看也是城市环卫体系和农业管理部门两不管的问题。因此，政府部门行政管理的分割性与农村环境保护要求系统整体管理不兼容。要克服二者之间的这种不兼容性，必须彻底打破现有政府环境管理部门在农村环境管理上的分割性，在环保部门内部建立一个专门的统一管理农村环境的机构，全面行使管理农村环境的职能。当然，管理农村环境的机构要与农村社区紧密联系、密切配合，共同治理农村环境污染。
三、政府环境管理行政色彩浓厚与农村环境保护要求市场化管理不兼容
在政府环境管理中，“上有政策，下有对策”的现象屡见不鲜。由于中央政府与地方政府在环境保护方面存在较大的行为差异，并没有建立起良性互动关系，对中央政府制定的环保目标、方针、政策和措施，地方政府迫于中央政府的高压，表面上完全服从和贯彻执行，但在实际工作中却常出现很大偏差，越是基层政府，越是与中央政府背道而驰，而与地方企业保持一致。地方政府在其应该承担的环境投资和环保监管两个主要职责方面，都存在着严重的不足。首先，地方政府由于受到财力的限制和经济增长目标的制约，承诺的环保投资不能到位，规划建设的污染物处理设施不能落实；其次，地方政府为了保证经济增长目标的实现，对所辖企业损害环境的排污行为睁一只眼、闭一只眼，甚至对辖区内的违法排污企业采取放任态度。在治理污染问题上，还存在着一些假象，地方政府并没有像公开表示的那样开展工作，关闭的企业可能是本来就不存在的企业，达标的企业实际上并未达标。从地方来看，经济发展和环境保护往往会在一时一事上表现为激烈的冲突。由于地方政府与其所辖污染企业之间千丝万缕的利益关系，使得地方政府往往只重视经济发展而忽视环境保护，在制定和执行环境治理的任务时敷衍搪塞，从而使国家制定的环境治理方针政策在地方政府不能真正得到贯彻落实，在环境治理上，形成“中央政府积极，环保部门着急，地方政府消极”的局面，在很大程度上导致我国政府环境治理机制的失灵。究其原因，主要是由于我国的环境管理是以行政管理为本位的，是与集权式的计划经济相适应的单边主义做法，没有建立起市场化的环境管理模式，所以环境管理具有浓厚的“行政色彩”——环境政策的贯彻采取强硬的行政命令途径，环境政策的实施也主要依赖于行政手段，即使是所谓的“经济手段”，也是由地方政府直接操纵的，需要政府投入相当的力量才能施行，因而，从这个意义上说，经济手段也是行政手段的一部分，在本质上仍是政府直接控制型的环境管理模式[1]。然而，经济学常识告诉我们：市场经济中，企业是理性的“经济人”，企业的直接目的是追求自身利益的最大化。但是，在治理环境污染过程中，政府并没有改变原有的税制和利益分配，在没有核算企业独立承担治理成本可能性的情况下，就强求企业承担治污成本，当国家、政府从企业获得了税收(其中包含了部分企业所付出的环保成本与代价)后，又并没有利用市场运作让企业从治理环境中获益，导致企业兼顾环境利益的结果是经济利益的损失，这样，企业治理污染的市场动力就被抑制，必然会理性地转向通过发展生产来弥补其损失，所以，政府治理环境的成效不高也就不足为奇了。环境治理上的“政府失灵”反映出现行非市场化的环境管理体制和模式是亟待改革的。
农村环境保护要求建立市场化的环境管理体制和模式，我们认为，以市场为本位的环境管理体制和模式是中国农村环境保护监督管理的最佳选择，而环境管理的市场化体制和模式实质就是将环境资源要素市场化的过程。明晰农村各类环境资源的产权关系是建立市场化的环境管理体制和模式首先要解决的问题，因为产权明晰是市场经济运行的前提条件，如果一切产权都是不明确的，那么市场的交易活动就无法进行；如果存在部分产权不明确，那么就会导致产权不明确的那部分资源无效配置或低效配置。目前，我国农村环境资源应由谁来占有、支配、使用的问题，并没有完全解决，从而导致经济活动中对环境资源的滥用和破坏现象仍大量存在。界定环境资源产权的目的是为了使环境资源进入市场，通过市场机制来配置。这不仅有利于避免环境资源的滥用和破坏，而且比运用法律手段来实现环境资源的合理利用更具灵活性，更符合经济活动规律的要求。界定环境资源的产权后，任何企业、家庭和个人利用环境资源都必须交纳一定的费用，用付费换取环境资源的使用权。环境资源的使用量必须控制在生态环境的自愈能力以内。可见，农村环境污染问题要得到根本解决，必须建立市场化的环境管理体制和模式。
四、地方政府狭隘的地方保护观念与农村环境保护要求树立全局观念相矛盾
以考核GDP增长为主要指标忽视其他指标的片面的压力型政绩考核体制，导致地方政府产生狭隘的地方保护主义观念。部分地方政府领导从个人和本地的短期利益出发，环境保护意识不强，对环境保护缺乏紧迫感，甚至把保护环境与发展经济对立起来，认为大力治理污染、保护环境，势必会抑制本地区经济的发展，从而影响到地方政府政绩目标的实现，因而强调“先发展、后治理”、“特事特办”，一些地方以政府名义出台“土政策”、“土规定”，明文限制环保部门依法行政，甚至干扰环境执法，明目张胆地保护污染和破坏环境的行为，与地方污染企业结成一个无形的利益整体，给环境执法和监督管理设置障碍，导致不少“特殊”企业长期游离于环境监督管理之外，地方政府所辖的地区，环境污染久治不愈，环境纠纷持续不断。在地方政府的默许甚至支持下，一些企业采取暴力手段阻止环境执法，甚至抗法。
地方环境管理机构并不是独立的行政管理机构，而是地方政府的下属机构，要接受地方政府的领导，对地方政府负责，地方环保局的负责人由政府任命。受位子、票子的影响，地方环保局长受到政府制约，只听命于政府领导，应付上级检查，甚至为排污企业通风报信。对于跨界污染纠纷，往往是各说各的理，各算各的账，难以统一协调。
在地方保护主义的严重影响下，环境管理的机制和法制也存在很大的障碍，例如，部门联动不能形成制度，企业守法激励机制和全社会参与监督机制不健全，环境管理机构只能被动地进行污染控制和生态破坏末端执法。法律规定可操作性不强，处罚力度弱，强制手段缺乏，也是环境监管和执法难以到位的根本原因。“违法成本低，守法成本高”是企业违法排污屡禁不止、污染反弹屡打屡犯的重要原因，排污企业宁愿被罚款，也不愿达标排污。另外，排污收费标准过低，很难使企业做到主动投资治理污染物。
由于地方保护、监管体制不顺等多种因素的制约，环境监管和执法的老问题还没有解决，许多新情况、新问题又不断出现，有法不依、执法不严、违法不究的现象还很突出。大型企业违法排污突出，一批有能力做到达标排放的上市企业也出现违法排污，小企业特别是个体和私营企业污染反弹屡禁不止，采用变更法人、变更经营范围等多种方式与环保部门“捉迷藏”。由于地方保护主义，跨省污染纠纷难以解决。近年来，江浙边界、苏皖边界、苏鲁边界都出现了跨省污染纠纷。晋陕蒙交界地区“黑三角”的问题尚未完全解决，又出现了湘黔渝交界地区“锰三角”问题。跨界污染牵涉到地方政府之间复杂的利益关系，一直是环保部门对环境进行统一管理的难题[2]。
农村的部分环境问题涉及到几个地(市)甚至几个省(市)的经济利益，要解决好农村环境问题，必须打破地方政府的地方保护主义，以全局、整体观念治理污染。由此可见，地方政府的地方保护主义与农村环境保护要求树立全局观念相矛盾，要克服二者之间的矛盾，必须提高环保部门的行政管理地位，理顺环保机构与地方政府的行政关系，环保机构要从地方政府机构体系中独立出来，不受地方政府的约束和干预，构建环保机构垂直管理体制，真正实现环保机构对环境问题的统一监管。只有这样，才能真正打破地方政府的地方保护主义，才能从根本上解决日益严重的农村环境问题。
五、政府环保机构设置倒“金字塔”结构与农村环境保护的繁重任务不适应
我国政府环境管理机构的设置，从中央到地方是一个倒“金字塔”结构。即中央级设置的环境管理机构数量多、规模大、环保专业技术人员充足、环保技术装备好，环境监管执法能力强；而地方设置的环境管理机构，越往下数量越少、规模越小、环保专业技术人员越缺乏、环保技术装备越差，环境监管执法能力越薄弱。例如，目前我国的县级政府环保部门的人员编制较少，平均只有21—25人，虽然实际工作人员数量超编，但大多数人员没有环保及相关专业知识，其中有一部分是在机构改革中被分流到了环保部门，真正的环保专业人员比较匮乏，也无法补充。同时，环保部门的技术和设备配置也严重落后，突出表现在以下五个方面：一是缺乏必要的监测手段，无法有效地对排污总量和违法排污进行监测，有些必要的监测项目还要送到市一级部门进行分析。二是缺乏必要的管理手段，监管人员现场执法主要靠感性认识和经验，难以及时对违法排污者取证。三是缺乏必要的交通与通信工具，不能及时到达违法排污现场，很难做出快速应急反应。四是缺乏监督管理某些污染的专业技术，无法对某些污染进行监管。五是缺乏必要的环保经费。目前，全国环境管理机构的资金缺口达一半以上，地方财政向环保机构拨款较少，环保经费难以保障，严重制约了环境监管执法能力的发挥。在乡镇一级，绝大部分乡镇还没有建立专门的环保机构，甚至没有配备专职环保工作人员，没有配置环保技术装备，普遍没有开展环境质量监测工作，环境监管执法能力非常薄弱，致使污染事故无人管，环保咨询无处问，农村居民的日常生产、生活行为缺乏必要的环境知识作指导。
在政府环境管理体制和模式下，由于环保机构设置是一种倒“金字塔”结构，环保专业人员短缺，只能对一些重要的排污企业进行经常性的监督管理。即使是管理力量相对较强的一些大型城市，对排污收费的范围也只局限在一些重要的工业企业，并且只能采取超标准排污收费的办法，对区县的很多街道小企业仍不能实行充分有效的监督管理。至于散布在广大农村地区“村村点火、户户冒烟”的乡镇村办企业和个体私营企业，政府的监控力度就更显得薄弱，对这些小企业的污染状况处于无人统计和管理、无法统计和管理的状态。“散、小、低”企业造成的农村工业污染和农村居民生活垃圾、禽畜粪便污染构成了“污染麻雀战”的态势。
农村环境污染的特点是污染源小而多，污染面广而散，这种环境污染表明农村环境保护的任务繁重而艰巨，要求基层环境管理机构配备数量较多、种类齐全的环境保护工作人员和环境治理设施，要求环境保护专业人员掌握治理农村各种环境污染的技能。由此可见，政府环境管理机构的倒“金字塔”结构和基层环境管理机构监管执法能力薄弱与农村环境保护的繁重任务不适应。要克服二者之间的这种矛盾，必须加强基层环境管理机构建设，充实专业技术人员，提高专业人员的技能和装备的技术水平，提高基层环保机构的监管执法能力。当然，农村环境管理机构可以采用官方机构与民间机构相结合，以民间机构为主的模式。
六、环保部门排斥公众参与决策监督与农村环境保护要求公众全面参与相矛盾
传统的政府环境管理体制和模式是政府主导型的环境管理体制和模式，环境管理的决策和监督主体是国家和地方政府的环境保护部门，环境保护部门制定环境保护政策措施，要求污染物排放主体无条件贯彻实施。环保部门完全排斥企业和公众参与环境保护决策和监督，环保部门与污染物排放者之间的关系是纯粹的管理者与被管理者的关系，污染物排放者完全没有环境管理的决策和监督权。而且政府也没有通过立法来保障其他企业和广大公众的环境权利，作为污染受害者的其他企业特别是广大公众并没有实际的、过硬的法定权利可以行使，对于企业排放的污染，除了申诉和抱怨，难以参与决策，难以监督管理，更难以索赔，污染的治理，自始至终主要是各级政府“孤军奋战”，公众参与的整体水平极低，实际上，整个治理过程只是污染制造者——企业和环境管理者——政府二者之间的利益调整过程，是“政府环保部门与排污企业之间的猫捉老鼠的游戏”。企业和公众参与的整体水平极低，将环境污染的最大受害者——广大公众排除在决策监督主体之外，是传统的政府环境管理体制和模式的重大缺陷。
其实，广大公众恰恰是环境保护和治理中一支不可缺失的重要力量，这主要是因为：第一，环境保护和治理是一项宏大的系统工程，是一项涉及方方面面的公益事业，这就决定了将广大公众的力量排除在外仅依靠政府的力量是难以完成的；第二，公众与环境的关系密切，环境污染直接危害广大公众的身心健康，因而公众对环境污染极为敏感，对污染的治理有着极高的热情和极大的积极性，有了广大公众的充分参与才会形成强大的舆论压力，才能促进对污染的有效治理；第三，广大公众既是污染的受害者，也是污染的制造者，他们对于本地的环境污染比较清楚，哪里有污染，污染严重与否，他们也是最先了解。只要通过宣传教育让他们深深懂得污染的危害，提高他们减少和治理污染的积极性，发挥他们在环境污染治理中的监督管理作用，污染的治理就不是难事。因此，有效的环境管理体制和模式应该是：政府、企业和公众共同参与的“三元”模式，即污染受害者——广大公众是污染治理的推动者和决策监督者；企业是污染的制造者，与广大公众之间存在巨大的利益冲突，企业的污染防治是由被动到主动的过程；政府不应是治理污染的主力，而应当充当桥梁和纽带作用，调节公众与企业的利益冲突[3]。
传统的政府环境管理体制和模式，在城市和工业的点源污染治理中是可取的，因为，各个地方政府环境保护部门监督管理的对象是数量并不太多的污染物排放主体——企业。而在农村则情况不同，农村的污染物排放主体数量众多，既有规模较小、数量较多的乡镇村办企业和个体私营企业，也有数量众多的家家户户和农村居民，还有成千上万的禽畜。治理农村环境污染，必须改变目前政府孤军奋战的环境治理格局，实现环境保护的“社会化”，建立农村居民全面参与环境治理的制度，农村居民参与环境污染治理包括预案参与、过程参与、行为参与以及末端参与。实现环境保护决策监督主体多元化，倡导农村居民等社会力量加入到环境治理的队伍中来，提高农村居民等社会力量参与环境保护事业的程度，充分发挥他们在环境保护中的积极作用。在农村环境保护中，只要承认了政府以外的其他主体在环境治理中的地位，那么这些治理主体就会通过相互作用而形成“自发秩序”；只要在法律上承认各主体的环境权益，如环境知情权、环境监督权、环境素赔权、环境议政权等，那么这些主体就会出于维护自身环境权益的需要，自发地和内在地达成各种协议，进而创造出一定的内在规则或制度。这不仅突破了以外在的和强制性的制度为主的格局，而且还大大地降低了制度运行的成本。环境治理主体多元化的积极作用是农村环境保护社区机制构建的一个理论基础。
综上所述，传统的政府环境管理体制和模式对于农村环境污染的治理将难以发挥作用。改革政府环境管理体制和模式，通过体制和机制创新克服政府环境管理体制和模式与我国农村环境保护的不兼容性，保护农村自然环境，摆脱农村生态危机，提高农村环境质量，是农村环境保护事业发展的需要，也是摆在政府面前的紧迫的战略任务。笔者认为，农村环境保护的社区机制是有效克服传统的政府环境管理体制和模式与我国农村环境保护不兼容性的一个另选路径。从国外的环境保护实践来看，农村社区机制的环保功能并不是一种空泛的构想，农村社区机制定将在我国农村环境保护中发挥重大的作用。关于农村环境保护社区机制的概念、特征、功能及其构建，限于篇幅，我们将另文专述。
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