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关于公民参与国家行政管理的一般理论
公民参与国家行政管理是一个世界性的课题。自从主权在民理论、权力分立理论产生之后，公民如何参与行政管理的问题就提到了议事日程。众所周知，资产阶级革命的结果就是建立了一种不同于封建专制、权力集中的民主的、分权的政治制度，其实质是把国家权力分离开来，本来由一个机构行使的国家权力改为由多个国家机构来行使，从而完成了资产阶级革命。在前资本主义社会不存在公民参与行政管理的问题，因为那时权利与义务是相分离的，权利定位于统治者，义务定位于被统治者，普通的公民只是受奴役的对象，根本就没有什么权利，更谈不上参与国家实际的行政管理。所以公民参与国家行政管理是与资产阶级革命相联系的，是资产阶级革命的成果，是民主发展的必然要求，是人类社会发展的必然产物。林纪东先生论述到：“在专制时代，人民处于完全受国家支配，不得为任何主张之地位，此时仅为义务之主体，无任何公权之可言，故18世纪之民权革命，首先争取之目标，为自由权。而为保证自由不受侵害，故继而争取参政权，惟当时所实行者，为局部民主，仅限于男性。具有一定智慧与资产者，始有选举之权，迨第一次世界大战之后，女性始取得选举权，多数国家逐渐实行普通选举制，于是平等权始告实现。然此类权利，仍属消极之权利，仅能消极地避免政府之专制，而不能积极的要求政府为任何行为，迨二十世纪以后，由于团体主义之发达，国家职能之扩大，对政府观念之变迁，受益权开始出现，于是人民居于积极地位，得因一已利益，请求国家为某种行为矣”。〔1〕
从权力的性质看，立法权、行政权和司法权各有特色。立法权是少数人权力的直接体现，其运转方向是多数人到少数人的集中，其功能是制定国定政策和法律；行政权则是从少数人向多数人的扩散，其方向是自上而下，行政权力自上而下运行形成一种等级结构。行政权力的功能在于执行权力机关的意志即执行权力机关制定的法律和政策，所以行政权力具有从属性和执行性；行政权和司法权也不同，行政权的行使以上下级获取信息量的不平等作为代价，下级必须服从上级，而司法权力的各级主体不受外界干涉，独立行使审判权。在整个国家权力回路中，司法权是国家权力回路中的平衡调节器，行政权力积极地实现国家意志，司法权力消极地保障国家意志不受外界干扰，行政权力的作用是主动的，而司法权力的作用则是被动的。在这三种权力中，行政权力最特殊。它不直接体现国家中多数人的意志，它是一种封闭的自成系统的权力，它的运行方向是自上而下的，呈一种放射状的伞形结构，与金字塔形结构相吻合，行政权力本身具有排它性。对于立法行为不存在参与问题，因为立法权直接体现国家中多数人的意志，公民可直接选举立法机关的代表，而无法直接选举行政官员就是由立法权力和行政权力的不同特性使然。行政权力是封闭的，自成体系的，而现代国家的发展要求打破行政权力封闭性，让公民合法地分享行政权力，所以这就提出了行政管理的参与问题，也就是公民参与国家行政管理的问题。为此世界上许多国家制定各种法律规范规定公民参与国家行政管理的权利和方式，并规定司法保障的措施。如在美国，若行政主体不为公民提供平等的参与国家行政管理的机会则构成司法撤消的理由。马里兰州就曾发生一起“达伦诉署长案”。达伦要求当女警察，署长认为她身高只有5.5英尺， 不符合5.7英尺的录求标准。于是达伦聘请律师提出诉讼，律师告诉法官， 规定5.7英尺高是对妇女的歧视，因为事实上，只有5%的妇女才能达到这样的高度。法院确认署长的规定是歧视妇女，应作无效，达伦胜诉，顺利地当上了警察（美国马里兰州法院1979年的判决书）。〔2〕
社会主义国家也面临公民参与国家行政管理的问题，这实际上是一个民主建设的问题，而且这个问题在社会主义国家显得更突出。因为社会主义国家的性质已发生了本质的变化，尤其是现在我国作为敌对势力的阶级已不存在以后，公民在法律面前人人平等已不仅仅是适用法律上的平等，还体现在立法上的平等，因为“反革命罪犯与其他严重刑事罪犯不是因为其作为某一阶级成员天生不能享有与其他公民平等的权利，而是因为他的行为触犯了刑法而被剥夺了他作为公民本应享有的平等的权利（‘剥夺’即意味着原本就享有）。后者是属于违法而进行的事后制裁，而非立法上预先设定的权利不平等”。〔3〕所以发展民主， 建设社会主义的新型民主是社会主义的发展目标。马克思主义的许多经典作家都把民主制度的完善当作发达社会主义的一个根本标志，把高度民主当作建设社会主义政治制度的宏伟目标，把民主原则能否实现看作是建成社会主义的关键。列宁曾经指出，所谓发扬民主，就是“使全体居民群众真正平等地、真正普遍地参与一切国家事务，参加对消灭资本主义的一切复杂问题的处理”。要教育群众走向民主，“需要的不仅是民主形式的代表机关，而且要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度，让群众实际地参加各方面的生活”，“不是从上面‘实行’社会主义，而是发动广大的无产阶级和半无产阶级去掌握管理国家的艺术，去管理全部国家政权”。〔4 〕公民全面地参与国家管理首先就是参与国家的行政管理。从社会主义国家权力运行的机制来看，全国人民代表大会及常务委员会是国家的最高权力机关，行政机关是权力机关的执行机关，行政不直接体现国家意志，但必须执行国家意志。国家日常的大量的管理活动都是由行政机关完成的，也就是说国家事务的最后实施都必须通过行政机关的处理。行政机关的行政职责就是实现对国家和社会事务活动的管理，所以行政机关所面临的对象是最广泛的人民群众，是对国家具体事务的管理。由于行政权力的特殊性，使得行政机关具有中界性，成为联系“国家和人民的桥梁”。〔5 〕行政机关是权力机关的执行机关，国家意志是通过行政机关具体贯彻其制定的体现人民意志的法律规范来实现的；而行政机关又直接与广大的人民群众发生关系，人民群众的利益和要求再经常不断地通过行政机关反映到国家权力机关中来，正是行政机关的这种性质，使得国家计划和法律得到进一步的补充和完善，以协调国家和人民群众利益之间的关系，所以行政活动在整个国家管理中有着举足轻重的作用，行政机关实施行政管理活动必然要吸收广大的人民群众参与。公民参与行政管理不仅可以提高行政效率，而且可以扩大行政民主化的范围，预防官僚主义。
公民参与国家行政管理的方式
从我国法律规定的情况看，目前公民参与国家行政管理的方式大约有以下几种：
第一，公民进入国家公务员队伍，担当公务员的角色。根据《国家公务员暂行条例》第三条规定：“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。公务员是指在行政机关中担当一定职位的工作人员。这是公民参加国家行政管理最常见的一种方式。《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”， “人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。按照宪法第33条的规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。虽然公民的内涵和外延都与人民不同，公民是法律用语，人民是政治用语，但公民包括了人民，人民的范围向公民发展。对于参与国家行政管理而言，公民的权利和人民的权利是相同的，因为被剥夺政治权利的公民不得享有政治权利。公民参与国家行政管理是宪法规定的公民政治权利的具体体现。公民进入国家行政机关后就成为公务员，享有行政职权，代表国家实施行政管理职能。公务员的职权是由其进入行政机关成为行政机关的一员而获得的，是一种固有职权，只要公民在行政机关中担当一定的职务，他就拥有了行政职权。《国家公务员暂行条例》对公民进入国家行政机关的方式也作了规定，该条例第13条规定：“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用”。
第二，公民得到有关行政机关的授权，担当受权人的角色。这是公民参加国家行政管理又一种方式。某些公民不进入国家行政机关也同样能行使国家行政权，如协助公务员完成行政管理任务的市场管理人员、卫生监督人员、交通管理人员等。这些人或是离退休人员，或是从企事业单位请来协助管理的人员，这些人本身不是公务员，但是他们能行使行政职权，就是因为得到有关机关的授权。受权人所拥有的行政权是授与职权，不是固定不变的，行政机关可随时决定公民是否具有这项权力，如果有关机关收回授权，受权人便失去行政权力。
以上两种公民参与国家行政管理的方式是公民直接行使行政权的方式。在这两种方式下，公民直接参加国家的行政管理是通过掌握行政权力的形式来实现的。行政权力是一种国家权力，是国家主权范围之内对国家和社会事务进行组织和管理的权力，并非任何公民都有此项权力，所以此项权力的行使要有一定的条件，其条件有三：其一，行使此项权力的人必须是中华人民共和国公民。行政权是国家主权范围内的权力，所以只有中华人民共和国公民才有权行使这项权力，中国的事务由中国人自己来管理，其它任何组织和个人不得行使此项权力，否则就是干预内政；其二，公民必须年满18周岁。我国宪法规定公民只有年满18周岁才能行使政治权，行政管理权本身就是一种政治权，公民18周岁以上才有担任国家职务的政治资格；其三，公民必须具有行为能力。行为能力是指公民能够通过自己的行为从事某种法律活动，从而能引起法律关系的产生，变更或消灭的法律资格，无行为能力的人，如精神病患者就不具有行为能力，因而就不具有参与国家行政管理的资格。
第三，公民通过行政合同的方式参加行政管理。行政合同是近年来兴起的一种政府管理的新型方式。政府管理社会事务有两种基本方法，一种是行政命令的方法，一种是行政合同的方法。行政合同是行政机关为实现公共事务管理，代表国家与公民或法人签订的双方当事人权利义务的协议。目前我国正在进行的市场经济建设，表明政府职能已从单一的计划经济转向多元的市场经济，这就要求政府的管理方式也随之改革，否则就无法适应经济发展的要求，无法适应市场机制的要求。行政合同正是适应这种变化应运而生的一种管理方式。利用行政合同的方式管理政府事务，实际上是把行政管理任务法制化，利用经济上的合同手段管理国家事务，使国家事务通过合同形式落实到具体的对象，以便更快、更好、更有效地进行管理。同时通过合同的形式确定了行政合同双方当事人的权力和利益、职权和职责，一旦出现问题，双方按照法定的形式承担责任，赔偿损失，避免官僚主义和互相推诿现象，即使是双方发生争议，或推卸责任，也可以通过行政诉讼的方式，凭法院的权威和强制力加以解决。公民通过行政合同的方式参加行政管理，实际上是行政管理内容的具体化，把行政管理的任务具体落实到公民身上，加强公民的主人翁意识。
第四，公民通过行政复议的方式参加行政管理。〔6〕20 世纪以前，行政、立法和司法三机关严格遵守自己的职责权限，不敢越雷池一步，即使是政府的违法行为，公民也无可奈何。二十世纪以后，这种制度逐渐在新的政治、经济条件的冲击下解体。由于行政机关的社会地位日益突出，行政权力日益强大，西方国家三权分立的格局已出现裂痕，行政权的扩张呈现出要求摆脱立法权和司法权制约的趋势。同时社会经济的发展和科学技术的进步，一方面促使行政机关要加快办事节奏，提高行政效率；一方面促使行政机关要承担越来越多的专业性和技术性都很强的管理工作。这就要求改变传统的不适应现代行政管理节奏的解决行政争议的方式，改变法院对行政事务的专业知识缺乏了解、影响对行政案件进行公正审理的情况，于是西方国家行政机关出现了一种新的权力——行政司法权。社会主义国家的行政机关也同样拥有这项权力。行政司法权的产生客观上为公民参加国家行政管理又提供了一种新的方式。行政复议是指行政机关对公民或组织（公民和组织合称相对人，是指受行政机关管理的相对一方当事人）作出某项行政处理决定，相对人不服，向作出行政处理决定的上一级行政机关提出申请，请求再次审理的活动。公民通过行政复议的方式参加行政管理具有双重性质：一方面公民间接参加国家行政管理，公民通过参加行政复议，了解行政机关作出行政处理决定的依据、方式、程序，了解行政机关行政管理的实际过程；另一方面公民参加行政复议，可以监督行政机关的行政行为是否合法，是公民行使监督权的表现形式之一。
第五，公民通过行政诉讼的方式参与行政管理。自从1988年4月4日《中华人民共和国行政诉讼法》颁布以后，国家保护公民和组织的合法权益成一种全方位的态势：我国形成了从民事、刑事、行政三方面保护当事人合法权益的三法鼎立之势，从此结束了中国老百姓无法告官的历史。《行政诉讼法》的颁布和实施不仅标志着行政机关行政侵权行为无法追究责任时期的末落，同时标志着我国公民又增加了一种参加国家行政管理的方式。行政诉讼是指公民和法人即相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，相对人依法向人民法院起诉，人民法院据此对行政案件进行受理、审理、裁判、执行等司法活动的总和，是人民法院解决行政争议的一种法律制度。行政诉讼是法院审理行政案件的一种活动，公民作为行政诉讼法律关系的一方当事人出现在法院审理行政案件的过程中，在此公民参加国家行政管理的方式比较特殊。公民是因为行政机关作出某项行政处理决定，而该项行政处理决定又侵犯了公民的合法权益而提请法院公平解决他与行政机关之间的纠纷而进行诉讼的，公民进行行政诉讼的先决条件是行政机关作出某种行政行为，所以公民参加行政诉讼的目的是解决行政纠纷，也就是公民与行政机关之间的纠纷。实际上是公民请求法院解决他与行政机关谁是谁非的问题，也就是谁合法谁违法的问题，通过这种方式公民可以衡量行政机关的行政机关的行政行为和公民自己的行为是否合法，以便行政机关更好地行使行政权力，使公民学会如何保护自己的权利。
后三种公民参加国家行政管理的方式是间接的方式，在此种情况下公民不具有行政职权，也不是国家行政机关的工作人员，它是通过公民与行政机关发生某种关系，间接地参与行政管理，所以公民通过间接的形式参与行政管理所需的条件比较宽泛，主要表现在外国公民也要以这三种方式参与我国的行政管理。不论任何国家的公民只要其踏上中国领土，就必须接受中国政府的管理，他必然和行政机关发生各种各样的关系，间接参与我国的行政管理。
注释：
〔1〕林纪东：《行政法新论》，台湾五南图书有限公司，第86 页。
〔2〕张焕光、胡建淼：《行政法学原理》，劳动人事出版社， 第193页。
〔3〕郭道晖：《市场经济与法学理论、 法制观念的变革——近年来法学新论述评》，《法学》（中国人民大学书报资料中心），1994年第5期。
〔4〕《列宁全集》第24卷，第153页。
〔5〕朱昌宁：《试论行政管理体系中的民主原则》， 《行政管理与改革》第224页。
〔6〕温晋锋：《现代政府管理的新型方式——行政合同》， 《争鸣》1994年第1期。