美国行政伦理的基本价值理念及其规范制度建设，本文主要内容关键词为：美国论文,制度建设论文,伦理论文,理念论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：B822 文献标识码：A 文章编号：1004-8634（2008）06-0021-（11）
当前，我国正在推进的行政管理体制改革，迫切需要合理的行政伦理观念和行政伦理规范体系的支持。行政伦理，又称公共行政伦理，是指调节政府及公务人员行政行为的基本价值理念、职业伦理规范和具体道德要求。当今一些西方发达国家随着民主意识和政府责任意识的增强，比较重视借助合理的行政伦理，构建对公共行政管理人员的激励和权力制约机制，力求建立公正、高效、廉洁的行政管理体制。我国的行政伦理建设需要“世界眼光，中国特色”。本文拟集中梳理自己近年对美国当代行政伦理的研究，较具体地介绍美国行政职业伦理规范建设的一些情况，以便能批判地借鉴其中有益的道德经验，从我国的国情出发，努力构建具有中国特色的社会主义行政伦理规范体系。
一、美国行政伦理的基本价值理念
美国行政伦理的形成与发展有其深刻的社会动因。20世纪50年代以来，美国社会内部各种利益冲突逐渐凸现，大众民主意识进一步觉醒，广大民众迫切要求政府在新的价值理念引导下进行行政改革。美国社会在20世纪经历了公共服务改革、公民权利运动。1960年启动了以“重塑政府”为主旨的新公共管理运动，1977年美国参议院通过了《参议院公务行为伦理规范》，1978年美国国会参众两院通过《美国政府行为伦理法案》为标志的“道德立法”行动，1984年美国众议院通过了《美国众议院议员和雇员伦理细则》、《美国众议院公务行为规范》。1989年美国公共行政学会在华盛顿召开第一次“全国政府伦理学大会”，1992年美国政府颁布了由美国政府伦理办公室制定的《美国行政官员伦理指导标准》。有着广泛民众基础的行政伦理立法和行政职业伦理规范的制定，使“行政伦理”、“官员道德”成为全社会共同关注的一个热点。目前，美国学术界对行政伦理的研究逐步深入，政府和社会公共管理机构对行政伦理准则的制定、实施、监督和完善，也正逐步走向规范化、系统化和制度化。
行政伦理的价值理念是指导政府及其公务人员进行公共政策决策，行使公共权力，调节利益冲突所依据的基本价值尺度和行为准则，在行政伦理的实践中具有决定性的意义。那么，当代美国行政伦理在实践中究竟遵循怎样的基本价值理念呢？
美国学者把公共管理者的价值取向区分为许多方面，并试图从中找出主要的价值根源。珀特里克·多贝尔把社会义务、个人责任和谨慎执行公务作为伦理决策的依据；凯瑟琳·邓哈特认为荣誉、慈善、正义是决策的道德根源；弗雷德里克·莫舍认为责任在行政伦理学中是最重要的；斯蒂芬·贝利认为行政人员的思想态度是政府官员道德行为的必要前提，而良好的态度必须由道德品质这种实际美德作为基础，“乐观”、“勇气”和“仁慈的公正”是政府体制中最基本的道德品质；尤金·德沃林和罗伯特·西蒙斯认为“勇气”、“尊重人类”和“正直”是公共行政人员最重要的品质；特里·库珀划分出的四个价值根源是公共利益、选民利益、官僚机构利益和个人利益；蒙哥马利·范瓦特则认为，有5种重要的价值理念影响着公共政策的制定，并成为美国公共管理者的基本价值理念，包括个人价值、职业价值、组织价值、合法价值和公共利益价值。
1.以诚实和正义为核心的个人价值理念
在西方传统伦理价值理念中，人们一直把诚实看作是整个道德精神生活的基础，而把正义或公正看作是道德的全部。美国行政伦理把诚实和正义看作是个人价值理念的两块基石。亚历山大·汉密尔顿认为，好的政府需要的是诚实的人，这些诚实的人能激励人们保持诚实。特里·库珀把道德看作是公共管理者从事公务活动的动机因素，认为如果在政府机构中没有具有正义感的个人，政府行为就会出现各种问题。蒙哥马利·范瓦特指出：“具有正义感的人在其生活和行为中会表现出信仰和行动的一致，他们不会为了眼前的利益而放弃或改变他们的信仰和与信仰一致的行为。公务员所具有的正义感肯定可以带来非常强烈的社会责任心。人们对公务员的认可，暗含着公众对公共管理规则的积极接受。”可以说，这样的分析是极其深刻的。
美国公共行政管理的正义中，包含一些重要的道德理念或文化价值：（1）诚实——如果不诚实，人们就不可能有效进行交流。在公共交往和公共行政事务管理中，诚实是可信和效率的前提条件。在美国行政价值理念中，诚实处于首要地位。（2）坚持原则——合理的行动是出于原则而非心血来潮的奇想，坚持原则也并不意味着保守、不可变通或僵化。（3）协调一致——合理的行动就是力图把原则与原则的实施结合起来，并使两者尽可能和谐一致。（4）互惠互利——合理的行动就是力图在同样条件下期待他人像善待自己一样善待别人。
美国行政伦理的基本价值理念通常成为联邦政府官员、工作人员和公共机构公务人员的伦理准则的根本指导方针。美国公共行政学会（American Society for Public Administration,ASPA）提出的公共管理者必须遵循的伦理准则（ASPA Code），把“表现个人正义”作为其成员基本的伦理要求，要求公共管理者做到：（1）坚持信任与诚实，不因追求成就、荣誉或个人利益而动摇。（2）保证自己的工作和贡献能够给他人以信任。（3）主动地避免利益冲突，如任人唯亲、不合理雇佣、对公共资源的不合理利用以及受贿。（4）尊重上级、下级、同事和公众。（5）为自己的错误承担责任。（6）执行公务不讲派性。
美国行政伦理通常鼓励政府工作人员为了表达个人的信念而大胆地讲权利。个人信念和组织命令之间的冲突大都可以通过改善、协商或妥协的方式解决。一些学者认为，在民主国家里，公务员决不是公众的奴隶，他们拥有全体公民拥有的同样权利，他们也拥有为足够稳定的工作和良好的工作业绩而奋斗的权利。人们不应要求公务员放弃正当的个人利益需要。关键是要以公正、合理的方式来实现个人的权利，以诚实和正义来提升个人价值。
2.以专业和敬业为重点的职业价值理念
美国行政伦理关于职业价值的理念，首先要求进入这一领域的人员具备较高的教育和实践标准。随着现代社会的高速发展，公共行政管理作为一种成熟的职业，专业化程度越来越高，必然要求政府官员、公务人员和其他有关从业人员受教育程度较高，这对于公务人员掌握公共领域的理论、知识、技能十分重要。在美国公共管理领域，对从业人员受教育程度有较高要求，有计划地接受继续教育，几乎是带有强制性的。蒙哥马利·范瓦特认为，从业人员的高教育标准会导致公共管理领域内职业道德水平的提高，而且熟练的技术与能力会提高管理人员的决策水平。他指出：“职业化是形成合乎时代要求的较高伦理标准的有效手段。”
美国行政伦理关于职业价值的理念，通常肯定从业人员自身职业利益的正当性，同时反对过分的“自利行为”。就像任何利益群体一样，美国公共行政管理者有可观的工资收入，其权益受到支持和敬重。同时，由于这一职业特点，他们可以利用自己的政治影响阻止不利于他们利益的观点，甚至可以阻止不利于他们利益的政策出台，这就使“职业资源竞争”和反对“自利行为”成为必要。
美国行政伦理关于职业价值的理念，把敬业、尽责作为基本点。ASPA伦理准则把“力争成为优秀的职业人员”作为成员的基本伦理要求，其中包括：（1）提高个人能力，鼓励个人的职业发展。（2）在组织内鼓励与支持提高个人能力的行为。（3）承认个人对现实问题与潜在问题所承担的职责。（4）鼓励通过自己的职业和社会联系帮助他人的职业发展。（5）安排接待学生的时间，在学校教学与公共服务之间建立起桥梁。
3.以效率和规则为准绳的组织价值理念
美国行政伦理关于组织价值的理念，把组织机构的工作效率放在首要地位。一些学者认为，组织设计考虑的第一个问题是效率和效能。效率和效能这样的生产力价值在公共领域同样应受到高度重视。罗伯特·邓哈特认为，人们应在多种价值中更加重视效率，“合道德的才是有效率的”。蒙哥马利·范瓦特认为，“效率在价值理念系统中是第一位的。”
为了提高组织机构的工作效率，一方面应当以为公众服务作为管理系统的目标，使机构有好的声誉，吸引和留住高质量的人才；一方面要建立合理的规则，克服官僚主义和教条主义的倾向。ASPA伦理准则明确提出：“鼓励组织成员运用伦理的手段提高组织的能力，为公众提供有效的服务。”要求其成员做到：（1）提高组织的能力，激发成员的创造力和为组织献身的精神。（2）对公共物品具有责任感。（3）建立符合伦理的行为规则，这些行为要为个人和组织负责。（4）为组织成员提供一种管理方式以应对不同境况，确定责任过程，制止报复性行为等。（5）建立伦理规则以限制专横跋扈的随意行为。（6）通过适当程度的控制提高组织的责任。（7）鼓励组织建立接纳、分配、定期检查等伦理准则，并将其作为组织的生活信条。
4.以依法和守法为基础的合法价值理念
美国公共行政伦理中强调的合法价值理念，主要表现在遵守宪法、地方法律、与法律有关的制度与规则、法律解释、为人们的基本权利而设定的合理程序等方面。一些学者认为，法律象征着政治协商的价值，这对于那些在公共领域里制定法律、遵守法律和执行法律的人有特别意义。当管理决策出现道德两难时，人们都是运用法律及合法程序来处理问题的，法律通常是人们解决两难问题的重要方法。
合法是公共行政管理的重要道德理念。ASPA伦理准则把“遵守宪法和法规”作为公共管理者的重要道德职责，要求其成员遵守、支持、学习政府的宪法和法规，以明确公共机构、公职人员的依法、守法责任：（1）理解和运用他们的职业角色相关的法律制度。（2）对不符合生产力要求的和过时的法律及政策进行调整。（3）消除非法歧视。（4）建立和保持强有力的财政和行政控制，支持审计和投资行为，防止对公共基金的滥用。（5）尊重和保护所有特权性的信息。（6）鼓励和促进政府工作中合法的不同意见和公务员的权利。（7）完善宪法中关于平等、正义代理、答复的有关条例，以及建立保护公民权利的合法程序。
5.以为公共利益服务为目标的公共利益价值理念
美国公共行政伦理通常倡导一种“民有价值观”，把维护公众普遍利益看作公共管理者最根本的道德职责。由于美国的资本主义政治制度及思想的局限，一些学者把公共管理看作是民主、幸福、资本主义等社会价值追求的维护者。源于西方个人主义传统和美国权利法案，也有学者把公共利益集中在个人的公民权，认为这一价值追求集中于尊重建立在个体基础上的个人权利，保护个人利益以及个人全部的社会活动。公共管理者应当成为那些已经受到不公平待遇或正在受到不公平待遇的个体权利的保护者。保护公众的权利是政府工作的一部分。但是，公共利益毕竟应当是代表社会公众的，因此，美国公共行政伦理通常倡导对没有财产、没有权力、渴望同情、迫切需要求助的人实行“慈善”。同时，在政治领域内倡导“无私”，以作为对掌权者过度的权力欲和有权的利益群体的制约因素。
ASPA伦理准则的第一部分开宗明义是“为公共利益服务”，明示公共管理领域的公务员“为公众服务高于为自身服务”，是光荣的。它要求其成员做到：（1）运用公共权力促进公共利益。（2）反对各种形式的对公众的歧视与伤害，提倡对公众的帮助行为。（3）为了更好地从事公共事务管理，要认识与尊重公众的权利。（4）让公众参与政策的制定。（5）用完整、清晰和容易理解的方式回答公众的问题。（6）在公众与政府的关系中支持公众。（7）准备处理那些公众不接受的决策。
公务人员，作为私人的个人利益和作为公民的社会职责，在履行公务时容易发生“角色冲突”和“利益冲突”，存在着滥用公务谋取私利的可能。关键是要求公务员明确自己的公民角色和社会义务。特里·库珀指出：“公民身份要求所有的利己主义的个人，只要他们在其公共角色中是执行政策的成员，他们就要代表公众的利益而行动。”他还正确地指出：“行政人员不是简单地为自我实现而工作，而是以增加公共福利的方式为公民服务，他们是公民利益的忠实代表，一切以公众的福利为重。就是说，不管是谁，只要你选择了公务员这一职业，就必须准备为公众利益而献身。”公众利益是公共行政伦理关注的焦点。
二、美国行政伦理规范的制定、完善和实践
在美国，政府官员、参众两院议员及其工作人员的道德行为规范是行政伦理建设的重点。美国行政伦理的上述基本价值理念，集中反映在美国行政职业伦理规范的制定、完善和实践过程中。
1.美国政府行政伦理规范的制定
美国政府部门行政伦理规范的制定，始于20世纪50年代。1958年7月，美国第85届国会通过了共同决议《美国政府部门伦理准则》，要求包括政府官员在内的所有政府雇员都应当遵守以下伦理准则：（1）对最高原则和国家的忠诚高于对个人、政党或政府部门的忠诚；（2）拥护联邦和各级政府的宪法、法律和法规，决不逃避这些责任；（3）尽心尽责地工作，尽最大的努力履行其义务；（4）争取找到和运用更为经济、高效的方法完成任务；（5）无论是否为了得到报偿，一定要公正地分配好处和权利，绝不能给任何人以特殊的对待。在影响到其执行政府职责的情况下，决不能为自己及家人接受任何利益；（6）不做任何一种约束其行使公职的私人承诺，因为政府雇员不能做那些限制其公职的任何私人承诺；（7）不得直接或间接地和政府做那些影响到他圆满履行政府职责的生意；（8）决不使用任何因履行其政府职责之故而获取的机密信息作为自己谋取个人私利的手段；（9）一旦发现腐败立即予以揭露；（10）维护这些准则，并永远记住：公务员是一种建立在公众信任基础上的职业。
尽管这一伦理准则在当时并无法律约束力，但政府雇员和国会成员必须遵守这项决议中规定的行为标准。在此基础上，1965年，约翰逊政府颁布了《政府官员和雇员伦理行为准则》；1978年卡特总统签署了美国国会参议院和众议院通过的《政府行为伦理法案》；1984年，在美国98届国会官员行为标准委员会指导下，制定了《众议院官员行为准则》和《参议院公务行为规范》；1989年，美国国会通过了《美国政府伦理改革法案》；1990年布什总统以“总统行政命令”的方式，颁布了《政府官员及其雇员的行政伦理行为准则》；1992年，美国政府又颁布了由政府伦理办公室制定的内容更详细、操作性更强的《美国行政官员伦理指导标准》。这些行政伦理准则和道德法案为判断公务人员的行为是非提供了具体标准，反映了美国行政伦理发展的历史进程。
1965年颁布的《政府官员和雇员伦理行为准则》对政府公务人员的行为做出了如下具体规定：
第1条 （a）任何雇员不得直接或间接地从以下提到的任何个人、公司或团体那里要求或接受礼物、赏金、好处、款待、贷款或其他具有金钱价值的东西，这些个人、公司或团体包括：（1）已经或正企图和这一雇员所在的机关建立合同、生意或经济关系；（2）进行受这一雇员所在机构管辖的业务活动；或（3）这一雇员是否履行其公职可能会很大程度上影响到这些个人、公司或团体的利益。
（b）根据政府服务委员会的协调和批准，在必要而且合适的地方规定一些例外情况：（1）有证据表明，是明显的亲属和私人关系，而不是与雇员有生意来往，如雇员的父母、孩子或配偶；（2）允许在普通的午餐和晚餐中，或在一些政府雇员可以适当出席的会议和视察参观时，进用食物和茶点；（3）允许按照一般的条件从银行或其他金融机构贷款，去从事适当的、普通的金融活动，例如房屋的抵押贷款。
（c）政府雇员必须避免可能导致或产生以下现象的行为：（1）假公济私；（2）偏袒任何组织或个人；（3）损害政府的效率或经济；（4）行为完全失去独立或公正；（5）超越法定渠道做出政府的决定；（6）不利地影响到公众对政府廉洁公正的信任。
第2条 政府雇员不得从事包括教学、讲演或写作在内的可能导致雇员的私人利益与其政府公职之间的冲突或明显冲突的任何业余工作。
第3条 所有政府雇员不得：（a）有与其作为联邦雇员所承担的职责和义务产生本质冲突，或看上去有本质冲突的直接或间接的经济利益关系；（b）利用他们的职业便利所获取的信息从事直接或间接的财经交易活动，但除了这些限制外，联邦雇员可以在和普通公民一样的范围内，自由从事合法的财经交易活动。
第4条 政府雇员不得利用任何一种联邦财产从事未经行政当局批准的活动。雇员必须保护和保存那些托他保管或发配给他的包括设备和储备物资在内的所有联邦政府的财产。
第5条 联邦雇员不得利用或允许他人利用普通公民无法得到的官方信息，实现增进个人利益的目的。
第6条 联邦政府雇员必须履行所有正当的财政义务，尤其是诸如联邦、州或地方依法征收的税款。
《政府官员和雇员伦理行为准则》还对每一位咨询专家、顾问等“特殊政府雇员”提出了“伦理行为标准”。这一伦理行为准则的核心是，在行政伦理的价值导向上，要求政府公务员不可将个人利益凌驾于公共利益之上，反对公务员以手中掌握的权力谋私，以职务掌握的信息谋私，防范公务员有违社会公正的行为发生。
1990年10月，美国政府在广大民众要求政府官员实行廉政的推动下，总结多年政府行政伦理建设的经验，以总统行政命令的方式发布了《政府官员及雇员的行政伦理行为准则》，不仅更加具体、全面地规定了公务人员的行政伦理行为准则，而且更加重视对政府官员和雇员行政伦理行为的监督，进一步明确规定了“政府伦理办公室”作为公务员行政伦理行为监督机构的责任和权力。
这一行政伦理行为准则对政府官员和雇员提出的具体要求是：
（1）公共服务体现着公共信任，要求政府雇员必须把忠于议会、法律和伦理准则置于个人利益之上。
（2）政府雇员不得获取与认真履行职责相抵触的经济利益。
（3）政府雇员不得参与从事利用非公开的政府信息的经济交易活动，并且禁止不正当地使用这种信息谋取个人利益。
（4）除非在依照规定合理例外的情况下，每位政府雇员不准向以下个人或团体索取或接受任何馈赠以及任何其他有价值的东西，包括：希望从与政府的业务往来中寻求政府影响力，其业务活动本身受政府部门管理，以及那些可能由于政府官员履行或不履行其职责而对其利益发生实质性影响的人和团体。
（5）政府雇员应恪尽职守。
（6）政府雇员不得做出任何未经授权的行为，或者做出有碍政府承诺的行为。
（7）政府雇员不得假公济私。
（8）政府雇员应秉公办事，不得偏袒任何个人或私人团体，使他们获得优先待遇。
（9）政府雇员应当保护和保管政府的财产，不得将它们用于未经授权的活动。
（10）政府雇员不得在外从事与政府官方的职责和义务相抵触的职业或活动。
（11）政府雇员应当向有关职权部门揭发欺诈、滥用职权和腐败等现象。
（12）政府雇员应忠诚履行其作为公民的义务，包括所有经济方面的义务，特别是那些由法律规定的联邦、州及地方的纳税义务。
（13）政府雇员必须遵循向所有的美国人，不分种族、肤色、宗教信仰、性别、出生地、年龄以及残疾障碍等，提供同等机会的法律和其他法规的规定。
（14）政府雇员应当尽力避免任何可能造成违法或违背依据本命令所颁布的伦理标准的行为。
显然，这一行政伦理行为准则不仅包含了以往美国政府官员和雇员伦理规范的合理因素，而且重视公务员行使权力的公正性与合法性，把反对假公济私和腐败现象作为公共管理人员的重要道德责任。
2.美国参众两院行政伦理规范的主要内容和要求
美国公共权力的行使按照立法、行政、司法所谓“三权分立”的方式实施。美国的参众两院议员及其雇员作为行使公共权力的国家公务员，其职业伦理本质上同样属于公共行政伦理的范畴。因此，分析和研究美国参众两院在实践中逐步建立起来的伦理规范和要求，是探讨和借鉴美国行政伦理规范建设的重要方面。
美国参议院、众议院行使着制定和修改国家法律，对涉及国家重大利益的事务进行裁决的权力，是公共权力意志的集中运用。以职业伦理规范的方式制约参众议员的公共权力行使，是保证国家立法公正的重要手段。美国宪法授予国会两院可以因议员不正常的、违反法律的行为而对其进行惩罚的权力。如果议员违背了其承诺必须遵守的伦理规范，则会遭到开除、谴责、训斥、罚款、判刑、留职或要求其进行道歉的处罚。并且，如果三分之二的议员一致通过，就会开除此议员。
美国《参议院公务行为伦理规范》（以下简称《伦理规范》）在“公共财务披露”一章中，对“礼物”收受作了专门的明确规定和限制：（1）参议院的任何一个成员、官员或雇员，以及其配偶、依附人都不可以故意地、直接或间接地接受在国会之前与法律有直接利益关系的任何个人、组织和团体、或任何其他国家的任何礼物、或在历年内总价值超过100美元的礼物。（2）“礼物”这一术语是指报酬、捐款、预支、延长债务偿还期、给予物、或者储蓄资金、服务或其他有价值的东西，包括食物、住房、交通或娱乐，以及其他不必要开支的补偿。（3）如果一个成员、官员或雇员在经过自己的勤奋而不是故意地接受以上条款中描述的礼物，在他得知这一信息后必须遵守这些规章，根据礼物的性质和来源，首先应该归还这礼物，如果不可能归还的话，就应该补偿捐赠者相同价值的礼物。（4）（a）尽管有这一章的规定，参议院的任何一个成员、官员或雇员仍然可以参加某个由外国政府或外国教育、慈善机构资助的以教育为主要目的的项目，但必须在不违反任何法律的前提下由外国政府或机构支付其去外国的旅行费用。（b）任何接受参加以上项目邀请的参议院议员应该以书面形式通知“伦理特别委员会”。参议院议员也应该以书面形式通知特别委员会他已经允许他管理的官员或雇员能够去参加这样的项目。在这样的项目开始之前，特别委员会主席应该做出一份国会记录式的列表单，记录与会成员、其领导者、此种项目的性质和旅行计划。（c）如果这些资金不是用来为成员、官员或雇员提供必要的食物、住宿、交通和相关的开支，任何参议员、官员或雇员都不可以接受或参与以上项目相关的资助。
《伦理规范》在“利益冲突”一章中对参议院的议员、官员及雇员面对各种利益冲突和利益诱惑面前的行为选择，提出了明确的行为准则：（1）参议员的议员、官员或雇员既不应该接受，也不应该允许来自任何方面可能导致选择不公正立场的补偿。（2）任何议员、官员或雇员都不应该为了获得经济补偿而从事任何本职以外的经商、职业活动以及与良好的公务尽责表现不一致或相冲突的事务。（3）任何一个官员和雇员都不应该为了获得经济补偿而从事任何本职以外的经商、职业活动，遇到此类情况应当以书面形式向上级监管者报告。上级监管者应该履行自己的应有职责，在考虑周全的前提下，指导议员为了避免与自身承担的公共职务有利益冲突或有干扰情况而采取必要的行动。（4）任何一个议员、官员和雇员都不应该只为了增进自身的特殊利益、家庭亲属的特殊利益或利益相关集团的利益，有意识地利用他的公共职务去引导或支持立法进程和使法案获得通过。（5）任何参议院的议员、官员或雇员只要每年接受超过25000美元的补偿以及在一年中被雇佣超过90天，就不应该隶属于一个公司、合伙人、联盟或团体，为了得到补偿而提供专业的服务；不应该允许个人的名字被这一公司、合伙人、联盟或团体所利用。（6）任何参议院议员、官员或雇员接受超过每年25000美元的补偿以及在一年中被雇佣超过90天，就不应该在任何公开拥有或公开管理的公司、金融机构或经济实体作为一个官员或董事会成员任职。另外，这一章还对“离职”、“游说”、“管理者”、“秘书”、“雇员”等具体行为作了道德上的是非界定。
《伦理规范》还列有“禁止非官方的办公室账户”（即“小金库”）、“免费邮资、无线电和电视演播室”、“外出旅游”、“政治资金活动”、“雇佣实践”各章，对参议院议员、官员及雇员的有关道德实践领域的具体行为提出了具体要求。
美国《众议院议员和雇员的伦理细则》（以下简称《伦理细则》）的颁布是为了给众议员和雇员提供相关的主要行为标准、规则、条例、法规，这些准则适用于国会和众议院工作人员，帮助他们处理在履行职责的活动中可能遇到的矛盾冲突中做出正确的道德选择。
这一“伦理细则”对众议院议员和雇员提出的“一般伦理准则”是：他们任何时候的行为应有助于给国会带来良好的声誉；遵守众议院规则的精神及条文，总而言之，不要试图去做一些未经指示的，特别是指示中明确禁止的；遵守1958年颁布的《政府服务伦理规范》所提出的主要伦理准则。除了要注意这些主要伦理准则外，还应注意以下细则中所讨论的具体准则。
《伦理细则》在“官员的工作以及工作人员的报酬”一章中，明确要求一名公务员、政府雇员或者国会成员禁止如下行为：雇佣、晋升或推荐晋升其亲戚；因种族、肤色、信仰、性别或民族血统而在雇佣、工资或工作环境上歧视他人；为了获得政治献金或压制政治活动而组织或用威胁手段阻止他人获得联邦工作或利益。细则规定：一名众议院议员不应当要求分割或共享雇员的薪酬；将雇员薪水中的一部分返还给议员或助手；用雇员资金来帮助议员或议员机构的运作；让雇员同意以后将部分薪酬替议员还债。细则还规定，众议员雇员的工资由美国国家财政部拨付，他的报酬是与他的表现及所担负的官员职责相对应的；雇员不得以议员或其他人的名义担任非政府的、个人的或商业活动的职责而收取报酬。
《伦理细则》在“行政补助”一章中规定，议员为国会办公室的运行而支付的“行政消费”是可以获得补助的；因国会办公室而获得的补助不能转为个人使用；雇员或议员滥用行政补助可能会因违反了联邦法律与美国政府对立而构成“欺诈罪”受到处理；只有行政补助和合理的资金才有可能作为支付众议院议员办公室的经费。对于在使用中所要求的证件、文件、制度以及补助和经费的清算账目，议员和他们的工作人员应该咨询众议院行政委员会规章制度。禁止众议院议员用外来的个人资金支付行政办公室的经费。
《伦理细则》在“代表选民与管理机构沟通”一章中规定，当一名议员和他的工作人员以选民的名义与联邦机关交流时，不能因帮助他人而接受作为答谢的金钱或其他本人薪水以外的有价物品。伦理准则指导议员和雇员在以选民的名义与政府机关交流，请求获得有关信息或规则的报告，主张迅速考虑一项事宜，安排接见或约会，表达对一事务的判断，要求重新考虑有关决定等。都应当遵循法律或规章制度。议员和雇员不应对政府机关作欺骗性的抗议；议员和雇员不应将不适当的压力加之于行政人员。
《伦理细则》在“礼品、娱乐及帮助”一章中规定，众议院议员及雇员不应有以下行为：（1）一年内从任何一个人，比如一个在国会、国外进行游说并有利可图的说客手中收受超过100美元的礼品，超过35美元的礼品将会被算在每年限定的总计内。（2）接受外国政府的任何礼品，除非是纪念品或者作为最低价值（小于等于140美元）的礼节性物品，或者是遇到其他国会允许的特定环境。（3）接受可能会引起怀疑和出现影响官员职责现象的帮助或好处。（4）接收任何有价值的物品作为履行公共职责所受影响的回报或奖赏。众议院议员不能把从基金筹集者处所得的支票或纪念品视为不受限制的私人礼品。
众议院议员和雇员应注意：（1）对于任何这样的礼品、娱乐或者帮助都应谨慎，它们不是来自于亲朋好友，而完全是因为你在国会的工作或者工作的职位。（2）要注意任何礼品给予者的身份，他与议员或与任何官员的商业上的关系，以及他可能的动机。（3）对于价值超过35美元的赠品支票，或者一年内由同一人赠送的价值超过100美元的礼品，都要特别小心。议员和特定的雇员必须做到：将每年的财政披露报告归入档案，这些报告披露了议员或雇员、他的配偶及他的孩子所收取的超过一定量的礼品价值以及这些礼品的来源。
《伦理细则》在“议员的兼职及报酬”一章中指出，议员额外报酬或工作的制度、规则及意见与潜在的利益冲突有关。对议员的公务行为的潜在影响，可能会降低人们所期望的议员行使国会职责的效率，分散其时间和注意力，导致议员利用他在国会的职位赚钱。
特别对于兼职及报酬，众议院议员不应有以下行为：（1）议员一年内在外面所赚的工资超过国会中年薪的30％；（2）一次接受2000美元以上的出场费、演讲费或稿费，或者议员一年内所赚的额外或其他工资超过国会中年薪的30％；（3）不能因特别的出场、文章或演讲而收取多于通常数量的报酬；（4）利用自己在政府的职位为个人谋利；（5）从联邦政府或部门中收取由他自己或其他人所提供的服务的报酬；（6）与联邦政府之间直接或间接的联系；（7）与私人集团发生交易并且牵涉到税务案件；（8）接受来自外国政府的任何形式的报酬。众议院的规则、伦理准则及法令使议员的个人行为在很大程度上受到法律的约束，特别是进入有合同关系的公司，尽管对于议员进公司法律上没有作严格的禁止。众议院议员必须将所得的收入和资金使用情况写成公开的年度报告并在每年的一定时间公开。
《伦理细则》在“众议院雇员的兼职及报酬”一章中对于众议院雇员兼职，通常规定他们决不能因外面的工作而妨碍行政国会职责的实践和履行，因此必须限制他们空闲时间的兼职。雇员不应有以下行为：（1）收取来自外国政府的报酬；（2）在联邦政府面前炫耀个人的才能或者在法庭或相关事务中如此来影响联邦政府决策；（3）超过规定限制接受报酬或者超过使用限制和约定成倍地接受费用；（4）在国外事务中扮演代理人角色；（5）滥用职权接受好处或报酬；（6）超过职务允许的范围内接受报酬；（7）与私人集团发生交易并且牵涉到税务案件。
《伦理细则》在“商业利益及其公众曝光”一章中指出，通常一个议员的金融投资及所有份额将会与他们的责任形成一定冲突，并且这种冲突又会进而引起一些矛盾。然而在被雇佣或获得职位之后，议员们又没有被要求进行产权分割。更进一步说，这些议员也不是不具备对个人的金融利益进行投票的能力。因此，金融利益的公众曝光被视为一个主要的常规手段，以此来遏制金融利益的冲突。对于金融利益来说，议员及各种雇员应该：每年5月15日之前必须将个人的财政曝光报告归入档案，报告描述他们自身、配偶以及孩子开支的详细信息；要避免财产转让中因占有问题而引发的冲突，故建立“诚信盲审”；禁止所有议员、官员和雇员，利用自身在国会的职务之便为个人谋利。
3.美国行政伦理的管理与实践
半个世纪以来，美国国会和美国政府不仅制定了一系列公务员的行政伦理行为准则，并将道德要求在一定意义上法律化，而且成立了相应的管理与监督机构，把“道德自律”与“道德他律”结合起来，推动行政伦理的具体实践。
美国的行政伦理监督机构可分为立法、行政、司法三大系列。为了加强对公务人员伦理行为的监督，众议院在制定《官员行为准则和关于行为标准的规定》、《联邦众议员和众议院雇员伦理手册》等规范的同时，专门设有“众议院官员行为规范委员会”，负责对官员行为的道德监督，对有违纪行为的议员进行惩罚。联邦宪法规定，有三分之二议员的一致同意，有权驱逐议员。违反伦理准则的议员会受到开除、指责、训诫、罚款、谴责、暂停职务或要求道歉的处罚。参议院设有“参议院道德特别委员会”，负责管理、解释、强制执行《参议院公务行为规范》，明确规定：“议员从事违反道德的行为同样会受到开除、指责、申斥、罚款、定罪、停职或被要求道歉等处罚。”大法官会议设有“司法道德委员会”，负责监督司法伦理行为规范的执行。2003年，美国参议院为了鼓励参议员加强道德自律，专门出版了《参议员道德手册》，以较为具体的行为准则和要求，指导参议员在面对复杂多样的情况时，做出正确的道德选择。
手中握有实权的政府部门公务员行政伦理状况，是美国行政伦理监督的重点。美国联邦政府1979年7月成立了“政府伦理办公室”，最初隶属于人事管理局。它的职责有6个方面：（1）针对法案所列出的重要领域，以及行政系统的整个利益冲突和道德领域，制定有关的规章条例。（2）与具体单位的道德官员一起审查经参议院认可的被提名出任公职的候选人的财务公开报告。（3）为政府各单位培训道德官员，对政府雇员进行有关行为准则和利益冲突方面的教育。（4）解释性的建议和指导，帮助有关当事人认识并避免不道德的行为，促进对道德法和道德条例的统一解释。（5）通过全面的、定期的检查对政府部门的道德计划进行监督。（6）对道德法和道德条例进行评价，并建议采取适当的立法行动。1989年10月，美国“政府伦理办公室”进行了机构改革，升格为一个具有独立性的政府机构，直接向总统、国会和国务院负责。办公室负责的工作包括美国总统及3000名最高级公务员的财产收入的申报，参加高级公务员的行政伦理和廉政问题的听证会等等。
为了加强对公务员行为的伦理监督，美国不仅在国会和联邦政府设有“道德委员会”和“伦理办公室”等专门机构，而且许多州、市、地方的议会和政府也设有伦理办公室或伦理委员会。例如，德克萨斯州伦理委员会成立于1992年，由8名委员组成，其中4人由州长委派，4人由州议会委派。伦理委员会下设办公室，有主任1人，30名工作人员，办公室经费由州议会拨款。其主要职能有：（1）收集并保存州政府官员和法律规定的有关人员的财务申报材料；（2）将申报材料输入电脑，以便公众查阅；（3）培训政府官员的行政道德，解答有关法律与行政道德的具体问题；（4）起草州政府关于行政伦理方面的法律和规定，解释有关法律内容；（5）听取公众对涉及政府官员违反法律和道德的检举，并进行调查，其中情节严重的问题移交检察机关。又如，洛杉矶市伦理委员会成立于1990年，因为广大民众需要“强有力的伦理委员会，对政府进行监督”。该委员会奉行的宗旨是“公正、廉洁、不分党派”。参加委员会的成员首先都是志愿者，一旦当选，在5年任期内不能随意离开。该委员会保持对政府行为监督的独立性，对处理问题有相当大的决策权。
在美国，一些非营利民间组织对政府的监督调查机构，在反映民众意志，加强对公务员行政伦理行为的监督方面发挥着重要作用。例如，芝加哥的“改进政府工作协会”，华盛顿的“公仆廉政中心”，丹佛的“卡门考草根游说组织”等，活动经常由商界、慈善组织及民众自愿捐助，以调查和揭露政府官员的贪污、腐败和不公正行为，维护公共利益为职责，在唤起民众对政府官员行为的监督意识，提高公务员行政道德水平方面具有独特重要的职能。
值得注意的是，近年来，随着国际互联网的迅速发展和网络用户的普及，美国政府有关部门专门开设了“政府伦理网”，直接通过快捷而便利的网络方式，为政府官员和公务人员提供行政伦理准则、行政道德情况通报和道德咨询，同时为广大民众评价政府官员和公务员的职业道德履行状况，加强道德民主监督，提供了良好的互动平台。
三、吸取美国行政伦理建设中的有益经验，构建有中国特色的行政伦理规范体系
胡锦涛同志指出，发展社会主义民主，加快政府管理体制改革，建设服务型政府，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权互相制约又互相协调的权力结构和运行机制”。积极吸取发达国家行政伦理建设的有益经验，建设合理的行政伦理机制是加快我国政府管理体制改革的重要方面。美国公共行政伦理建设已有50年历史，其发展进程中所形成的基本价值理念、具体伦理规范和道德实践方式，对我国当前的社会主义行政伦理建设具有一定的批判借鉴意义。
我们应当清楚地看到，美国所倡导和实践的行政伦理具有明显的政治、经济和文化条件的制约性。从根本上说，它是为资本主义政治、经济制度服务的，决不可以照抄照搬。但与此同时，我们又应当看到，美国行政伦理作为一种职业道德形式，又或多或少地反映着全人类在道德方面的文明进步，包含着一些道德共同性的因素，值得我们在行政伦理建设中参考和借鉴。我国的社会主义政治文明建设需要包括公共行政伦理在内的道德文明的支持。加强我国的行政伦理建设，构建有中国特色的社会主义行政伦理规范体系，有利于坚持社会公平与正义，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、廉洁高效的行政管理体制。
1.应当高度重视在公共行政管理领域的伦理立法和伦理规范建设，加强对公务员职能行为的“外部道德控制”。马克思指出，道德是一种以“精神——实践”的方式把握世界的方法。道德是借助外部规约和内部自主的机制来对人们的行为发生影响的。当代美国行政伦理建设的经验表明，在公共行政管理领域，道德法规对公务人员行为的调节是法律规范不可取代的。面对行政职业伦理出现的新的利益冲突和道德困境，美国最典型的反应是采取新的立法、制定新的规范或颁布新的制度。美国对公务人员行政伦理行为的外部控制是通过政府和国会的“伦理立法”以及政府和公共行政组织制定的“伦理规范”来实施的。伦理立法为公共行政人员面临和解决道德冲突和伦理困境设定了一般性限制，提出了社会道德对公务员行为的最低道德要求，明示了在利益冲突面前“应该怎么做”。它为公务员的行为划出了“警戒线”，对违法乱纪行为实行法律制裁或行政处罚，告诫人们“接受公务员职务就是要为公共利益服务”。行政伦理规范则比行政伦理立法更生动地表现出公共管理职业团体的道德理想、道德准则和道德义务，以激励性的语言表达了高尚的职业价值观，它比伦理立法更加具体、实用，便于公务人员参照执行。公正廉洁、维护公共利益是一般行政伦理的核心。就个人利益与公共利益可能发生的冲突而言，美国行政伦理规范直接是对公务员可能发生的接受贿赂、权力寻租、信息兜售、金钱交易、馈赠消遣、组织外就业、为跳槽准备、裙带关系等以权谋私行为的外部道德控制。
当前，积极推动全国和地方性的行政伦理立法和行政伦理规范建设势在必行。反映了社会公共管理活动中利益冲突的一般特点和调节公务人员行为的基本道德要求，是衡量和判断公务人员行为是非善恶的基本尺度。我国改革开放30年来，国家公务人员中的一些人利用现行法律与道德监控的漏洞，假公济私、以权谋私、买官卖官、贪污受贿，严重损害社会公共利益和广大人民群众的根本利益。也有不少公务员由于缺乏合理的行政伦理规范指导而是非难辨，行为失范，在思想和行动上步入道德误区。种种事实表明，当前我们要“建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”，急需在深化行政管理体制的进程中推进公共行政管理中的“伦理立法”，构建与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律相协调的行政伦理规范体系，以使广大国家干部和公务员了解社会公共管理活动中利益冲突的一般特点、公务人员行为的基本道德要求和判断公务人员行为是非善恶的基本尺度。
2.应当重视政府官员和国家公务员的行政职业伦理教育和行政职业伦理意识的培养，加强对公务员职能行为的“内部道德控制”。在行政职业伦理实践中，真正对政府官员和公务员行为发生决定性影响的是自身的“内在道德信念”或“良知”。当代美国行政伦理建设经验表明，公务人员负责任的行为不仅需要伦理立法和伦理规范等“外部道德控制”，即道德上的“他律”，而且更需要公务人员具有内在合理的道德信仰和价值观念的“内部道德控制”，即道德上的“自律”。在错综复杂、情势多变的行政管理事务中，公务人员的内在道德信念是自我道德行为最重要的监督器。倘若没有公务员基本道德信念的保障，任何外在伦理法规的监控常常会在实践中失效，成为一纸空文。美国行政伦理建设中比较重视对公务员和准公务员的行政伦理培训，用“行政道德工作室”、伦理讲座、专题讨论、楷模示范、发放行政伦理手册等多种方式，促进合理职业价值观念和职业道德准则的内化，鼓励“个体道德自主”，有利于个体产生抵制权力腐败、维护公共利益的良知。
正如特里·库珀所指出的：“内化在行政人员心中的价值观总是能在决策过程中起作用。即使上级不在场、纪律松弛或发生腐败现象，行政人员的内心控制仍然在起作用。甚至当某行为缺乏相应的法律规定指导时，行政人员仍可以求助于内心的伦理指导准则。”当前我国行政伦理建设的基本着眼点在于，通过从中央到地方的各级党校、行政学院等各种教育途径，帮助广大党政干部和国家公务人员带头建设和实践社会主义核心价值体系，在任何情况下，能恪守一个国家公务员应当遵守的基本行政道德信念和伦理准则，达到内在的“道德自觉”。在国家干部和公务员选拔和培养中，应当高度关注其道德人格和职业价值取向，摈弃用空洞口号代替基本道德信念培育的有害倾向，全面提高我国公务人员的个体道德内在素质。
3.设立官方与民间的行政伦理专门管理、研究与监督机构，保证和促进行政伦理规范的贯彻落实。行政伦理规范一旦形成，关键是借助一定的道德管理机制加以践行并在实践中不断完善。美国的行政道德管理通过“官方”与“民间”两种方式进行。在官方道德管理系统中，“政府伦理办公室”和国会“伦理委员会”居于最高层次。“行政伦理办公室”作为一个监督公务员贯彻行政伦理的独立机构，在负责执行法规，为修改伦理立法、伦理规范和伦理政策提供建议，在推动各州行政伦理立法，处理日常伦理事务，提高公务员道德意识方面，发挥着重要作用。它负责“对被指控的不道德行为进行独立调查来保持和提高公众对政府官员清正廉洁的信心”。在民间道德管理系统中，美国公共行政学会（ASPA）等由政府公务员和研究人员参加的行业专业学会，以“行业道德自律”精神，积极开展行政伦理问题研究，分析道德困境，制定伦理规范，传授伦理决策技巧，激励公务人员的道德自主、自律意识，鼓励公务员在复杂的道德环境中具有道德想像力，按合理的价值尺度行事，在提升广大公务员的个人德性方面发挥着不可取代的重要作用。
4.行政伦理规范的制定应当重视把握“道德分寸”，维护政府官员和公务员的正当权益，充分调动政府官员和广大民众的“两个积极性”。美国行政伦理的基本价值理念和职业伦理规范的制定，不仅把国家官员和公务员当作是“监督对象”，更重要的是把他们当作“依靠对象”，凸显官员和公务员在行政伦理建设中的道德主体地位。对他们的正当利益从道德上加以维护，对其不正当利益则从道德上加以反对。目前，在我国全社会的职业道德建设中，行政职业伦理建设居于举足轻重的重要地位。需要强调的是，行政伦理的实践主体——政府官员和国家公务人员，一方面他们在职业活动中掌握着重要的社会资源，另一方面他们在职业活动中又有着自己的利益诉求。制定行政伦理规范应当恰当地把握“道德分寸”，不是要求越高越好，而是越切合实际越好。要保证和维护政府官员和国家公务员正当的、合理的权益，禁止和反对他们获得非法的、不道德的利益。我们加强行政伦理建设应当始终重视“自律”与“他律”的统一，发扬道德民主，重视道德监督，在提高行政职业伦理道德认知的基础上，充分调动广大干部、公务员和民众的道德进取心。
收稿日期：2008-11-20
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