农业农村优先发展视域下乡村治理路径研究
——以后脱贫时期的岳西县为例
孙 蕾
（中共岳西县委党校，安徽 岳西 246600）
［摘 要］ 党的十九大提出坚持农业农村优先发展、实施乡村振兴战略，乡村治理是关键环节，探索乡村善治之路，实现乡风文明、治理有效是实现农业农村优先发展的重要基础和保障。同时，坚持农业农村优先发展又为乡村治理提供了政策契机。本文在了解后脱贫时期安徽省岳西县乡村治理概况的基础上，试图从以自治共治共享、以法治定分止争、以德治春风化雨3个层面来探索农业农村优先发展视域下乡村治理的路径。
［关键词］ 后脱贫时期；乡村治理；自治；法治；德治
自党的十九大报告提出到2019年中央一号文件，将“坚持农业农村优先发展”进一步明确为“三农”工作的总方针，使全党上下、社会各方解决“三农”问题的思路更加清晰。坚持农业农村优先发展，必须以实施乡村振兴战略为总抓手，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，突出抓好“三农”领域的各项硬任务。乡村振兴总要求中“乡风文明、治理有效”离不开科学有效的乡村治理。同时，2019年中央一号文件明确提出：“落实完善乡村治理机制，保持农村社会和谐稳定。”［1］后脱贫时期的乡村治理情况怎样，如何把握机遇，在农业农村优先发展视域下实现乡村善治，是值得探讨的课题。
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1 农业农村优先发展与乡村治理的关系
坚持农业农村优先发展是党中央基于新时代我国社会主要矛盾转化做出的重要战略选择，习近平在党的十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾［2］。当前我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农业农村发展不充分。为了更好地满足人民对美好生活的需要，解决城乡之间这一最大的不平衡、农业农村发展这一最大的不充分，我国必须把农业农村工作摆在优先的位置，实施乡村振兴战略。乡风文明、治理有效是乡村振兴的重要内容，也是实现农业农村优先发展和国家长治久安的重要基础和保障。同时，农业农村优先发展又为构建科学有效的现代乡村治理体系、实现乡村善治提供了政策导向和契机。
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1.1 农业农村优先发展为乡村治理提供了政策契机
2.2.2 村民法治意识淡薄，法治短板突出。调研发现，村民的法治意识淡薄，法治思维缺乏，依法办事观念不强，产生矛盾纠纷、遇到问题时习惯于找关系说人情，而不是诉诸法律来解决。有些村民感情用事、情绪激动甚至出现报复、伤害、闹事等非理性行为和过激举动，给乡村法治和乡村治安管理带来严重威胁。还有一些村法治宣传工作落实不到位，有些村民做了看起来合情合理但实际违法的事而不自知。另外，乡村执法人员法治观念不强，法律信仰不坚定，尤其是年龄偏大的工作者，自身文化水平不高、法律知识储备不足，又不愿意学习，建设法治乡村的态度不积极，尚未形成依法办事的习惯，这些都是乡村治理中的法治短板所在。
1.2 乡村治理是实现农业农村优先发展的重要基础和保障
在实地调研中发现，岳西县在乡村治理方面有2个明显亮点。一是村干部和群众的精神面貌较好，参与乡村治理工作劲头较足。调研组在与村干部座谈时，村干部都能详实地介绍村基本情况、产业发展状况、村民面貌、乡风文明等情况，积极回答调研组的问题，有些能结合实际谈认识、提建议，充分展现出一种积极向上、务实认真的工作态度。村里的老党员能充分发挥他们在化解群众矛盾、调节邻里关系等方面的重要作用。二是乡村面貌有较大改善，乡风文明不断提升。一些村通过开展文明家庭、文明户、品牌农民、卫生家庭（响肠镇新浒村）和“洁净农家”（姚河乡）评选活动，菖蒲镇水畈村以抓好农村环境面貌提升和改善人们生活品质为核心，打造一批村村宜居宜业、户户文明和谐、人人共建共享的农民幸福生活美好家园，这些举措较大提高了村民的环保意识，激发了村民文明创建的热情，村庄的环境卫生状况有较大改善。通过建立“娇子榜”树典型，广泛宣传好婆婆、好媳妇等先进事迹，引导群众逐步形成积极向上的乡风民风。
2 后脱贫时期岳西县乡村治理概况
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2.1 岳西县乡村治理的亮点
农业农村优先发展是党中央从党和国家事业发展全局出发，着力解决城乡发展不平衡、乡村发展不充分的矛盾提出来的，是必须长期坚持的重大方针。农业农村优先发展不仅要求乡村的经济、社会和文化繁荣，同时强调生态文明进步和治理体系创新。乡村治理是乡村振兴的关键环节，关系农村社会稳定、关系农民的幸福感、安全感，也关系党在农村的执政基础。因此，没有乡村的有效治理，就没有乡村的全面振兴。建设乡风文明、治理有效的乡村，必须要建立完善、科学、有效的乡村治理体系，为农业农村现代化发展奠定重要基础和保障。乡风文明不仅反映农民对美好生活的需要，也是构建和谐社会和实现强国梦的重要条件［5］。作为最基本的社会治理单元，乡村治理做到治理有效、乡风文明，将为广大农村“产业兴旺”“生态宜居”“生活富裕”提供坚实的支撑与保障。
2.2 岳西县乡村治理面临的严峻挑战
2.2.3 乡村传统伦理道德面临危机，德治功能削弱。我国传统的乡村是熟人社会、人情社会，主要靠传统伦理道德、乡土人情、宗法礼治等来维持秩序。正如梁漱溟所言，乡村是伦理本位下的关系社会，乡村社会关系构成的核心理念是儒家伦理道德，乡村社会利益关系从属于伦理道德［6］。但在经济社会快速发展的当代，随着文化的多样化及广泛传播，农民的思想意识及精神风貌都发生了极大的变化，乡村传统的伦理道德却面临着危机和挑战，造成了乡村德治功能削减。一方面，随着城乡发展差距日趋明显，村民对于城市生活的向往使得其对乡土文化的认同感逐渐淡化。在走访中发现，“过时了，没必要推崇”是部分村民对乡土文化的共识，他们的这种认识导致许多历史文化村镇和传统古村落消失和拆毁，有些村镇埋没了优秀的传统乡村文化，他们很难也不可能对乡土文化进行创新，发挥其德治功能。另一方面，随着乡村社会结构的变化、利益诉求多元格局的形成，村民的思想道德观念、人生观和价值观发生了变化，庸俗肤浅的价值追求日益冲蚀乡村传统的伦理道德。
2.2.1 乡村社会结构发生深刻变化，村民自治“三难”。传统意义上的乡村是熟人社会，随着经济社会的发展，尤其近几年农民合作社、家庭农场等新型组织的快速发展，传统村庄的封闭性和稳定性被打破，既有大量乡村人口向城镇迁移，也有少量外来人口涌入乡村。由此乡村已由过去的“熟人社会”变成了“半熟人社会”，乡村社会阶层结构发生变化，既有农业劳动者、农民工，也有个体工商户、私营企业主。另外，乡村家庭结构也发生了变化，由核心家庭、主干家庭逐渐演化为隔代家庭、分离的核心家庭、漂泊家庭，这种内聚共生的家庭结构具有小型化、原子化、分散化的特点。这些深刻变化都给村民自治带来了“三难”困境，即“人难选、钱难筹、事难办”。村民外出务工或在县城打工、带孩子读书等导致乡村人口大量外流，而流进来的人群利益诉求差异较大，农村社会的人员构成日益复杂，一些村在组建村民自治小组的时候发现人难选，即使找到人管事，也存在“有人管事”的能力不强、“有钱办事”的水平不高等问题。
安徽省岳西县是大别山区唯一集革命老区、贫困地区、纯山区、生态示范区和生态功能区“五区”于一体的县份，辖24个乡镇、182个行政村、6个社居委，总人口40万，是2018年脱贫摘帽的国家级贫困县。目前，岳西县正处于后脱贫时期，面临加强脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，实现农业农村优先发展的艰巨任务。笔者选取岳西县12个乡镇的86个行政村进行了实地调研，结果发现随着经济社会的发展以及脱贫攻坚、美丽乡村建设的持续开展，岳西县的乡村治理水平、治安状况、文明程度及干部群众的精神面貌较过去有很大提升，为贯彻落实农业农村优先发展总方针奠定了良好基础，同时也面临着严峻的挑战。
乡村是国家政权的基础，“国家的基因自然天成于乡村”［3］，乡村治理是整个社会治理的基石和关键，乡村治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，关系着党和国家大政方针的落地生根、开花结果，直接影响整个社会的稳定和广大人民群众的幸福生活，是事关全面建成小康社会和实现社会主义现代化强国目标的大问题。乡村治理得好，乡村社会才能和谐发展，农民才有更强的获得感和幸福感。乡村治理是指行为主体通过对各种资源进行合理配置和生产，促进乡村经济、政治、文化、社会和生态等各方面共同发展的过程。中国的乡村治理是一种多元治理的模式，源于其“既有政府的统治，又有村民的自治；既有法定的制度，又有村规民约；既有国家的介入，又有民间的参与”［4］。进入新时代，我国农业农村发生了深刻变化，乡村治理面临着新形势、新任务、新要求。党的十九大提出要坚持农业农村优先发展，2019年中央一号文件进一步强调坚持农业农村优先发展总方针，为乡村治理提供了鲜明的政策导向和发展契机。农业农村优先发展要求“三农”干部配备上优先考虑、“三农”发展要素配置上优先满足、“三农”资金投入上优先保障、农村公共服务上优先安排，均为乡村治理提供了有利条件。
在调研中发现，处于后脱贫时期的岳西县乡村治理面临3个方面的严峻挑战。
3 农业农村优先发展视域下岳西县乡村治理路径
党的十九大报告不仅提出坚持农业农村优先发展，还提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，既为农业农村优先发展提供了基础和保障，又为乡村治理走出困境、实现乡村善治指明了方向。岳西县应以农业农村优先发展为导向，着力构建以自治共治共享、以法治定分止争、以德治春风化雨“三治”结合的乡村社会治理格局，增强农民群众的获得感、幸福感和安全感。
3.1 以自治共治共享
在我国，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，其威信仅次于党支部。近年来，除了村民委员会，还成立了红白理事会、乡贤理事会、村务监督委员会等自治组织，其在管理村级公共事务、调解民间纠纷、维护乡村治安、反映民意等方面发挥着重要作用。另外，村民自治组织承担上级政府委派的一些职能，需投入充足的精力和经费。在农业农村优先发展政策导向下，应在乡村自治上优先满足人才的配备和经费的支持。首先，着力解决人和钱的问题。乡村自治，“人”是关键。乡村要能吸引和留住人，就要增加投资，以特色产业为支撑，增加工作岗位，提供优质的生活、工作环境，以优厚的待遇，让回乡人员找到归属感和自豪感，让他们愿意留在家乡参与乡村管理。其次，着力培养和激发村民的主体性，充分发挥其积极性、主动性和创造性，使其踊跃参与乡村治理，为乡村自治出谋划策，带动村民共同致富。最后，着力完善村民自治的规章制度，明确村民参与自治的权利和义务，确保乡村主体能发挥自治和自主性，让乡村自治做到有章可循、按章理事，形成以自治共治共享的良好局面。
3.2 以法治定分止争
法乃国之重器，管子曰：“律者，所以定分止争也。”［7］依法治国是国家的基本方略，而乡村作为国家治理的最基本单元，法治是乡村治理的保障，是自上而下的“硬治理”。在农业农村优先发展视域下应着力完善乡村法治，以法治定分止争。目前，村民法治意识淡薄，乡村法治短板突出，说到底是因为法律信仰缺失。党的十八届四中全会提出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”因此，要树立法律权威，坚定法治信仰。在推进乡村法治进程中，首先要加大普法力度，通过村民喜闻乐见的方式如文艺演出、讲座、现场答疑等进行法治宣传教育，尤其要加强对涉及村民切身利益的如土地征收、承包地流转、生态保护、社会救助以及劳动和社会保障等方面法律法规的宣传教育，不断增强村民的法治观念，让村民将学法、尊法、守法、用法的意识外化为一种行为自觉，在遇到问题和矛盾纠纷时自觉依靠法律来解决，维护自身利益，而不是诉诸人情托人找关系，真正营造一种守法尚法用法的氛围。其次，要着力培养一批以村干部、人民调解员为重点的“法治带头人”，丰富和完善他们的法律知识，提升他们的法治素养，补齐乡村法治短板，在乡村治理中充分发挥法治定分止争的功能。最后，坚持学用结合、普治并举，善于运用激励机制，广泛推进“民主法治示范村（社区）”创建活动，推进法治乡村建设。
3.3 以德治春风化雨
德治是一种“软治理”，能提升村民自治水平，弥补法治的不足。因此，要在农业农村优先发展视域下将德治贯穿乡村治理的全过程，发挥其春风化雨的功能，以德治滋养法治、涵养自治。为此要做到以下四点，一是重引导。利用道德讲堂、百姓议事庭、农民文化乐园等引导人们讲道德、尊道德、守道德。二是推行互评议制度。广泛开展道德评议活动，建立道德激励约束机制，引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。三是注重推典型。深入宣传道德模范、身边好人的典型事迹，如通过开展好媳妇、好儿女、好公婆、最美乡村教师、医生、村干部和家庭等评选表彰活动，发挥典型模范带动示范作用，引导让村民向好向善。四是树新风。建设新乡贤文化，设立村规民约，以乡情为纽带，以优秀基层干部、道德模范、身边好人的嘉言懿行涵育文明乡风。
参考文献
［1］中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见［N］.人民日报，2019-02-20（1）.
［2］决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利［M］.北京：人民出版社，2017.
［3］徐勇.乡村治理与中国政治［M］.北京：中国社会科学出版社，2003.
［4］俞可平，徐秀丽.中国农村治理的历史与现状：以定县、邹平和江宁为例的比较分析［J］.经济社会体制比较，2004（3）：22-42.
［5］朱启臻.乡风文明是乡村振兴的灵魂所在［J］.农村工作通讯，2017（24）：33-34.
［6］李文钰.新时代乡村德治建设的若干思考［J］.党政论坛，2019（1）：19-22.
［7］李山.管子［M］.北京：中华书局，2016.
［中图分类号］ D422.6
［文献标识码］ A
［文章编号］ 1674-7909（2019）31-16-3
基金项目： 安徽全省党校（行政学院）系统2019年度重点课题“后脱贫时期农业农村优先发展路径探索”（QS2019150）。