农村地区“素质教育执行难”现象的政策学分析，本文主要内容关键词为：素质教育论文,现象论文,农村论文,政策论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以1999年6月中共中央、国务院颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》为标志的素质教育政策体系全面形成后，全国范围推行素质教育的情况呈现出极不平衡的态势。在广大农村地区，实施素质教育的难度比预想的要大，推进素质教育的速度比预期的要慢。
本文在对部分农村地区素质教育执行情况进行调研（注：2003年暑期到2004年底，笔者先后走访了河北、河南和广东、广西4省，深入到所辖的14个市县的教育行政部门和学校，收集了上述地区各级制订的有关素质教育的地方教育政策文本，并对政府主管部门、教育行政机关和学校的领导、教师60余人进行了访谈。下文中引用的内容除特别注明外均为被访谈教育工作者的说法。）的基础上，从教育政策过程的视角分析农村地区“素质教育执行难”现象产生的原因，并提出政策性的建议。
一、农村地区“素质教育执行难”的基本表现
(一)农村中小学素质教育政策落实之难
中小学校是素质教育政策执行的基本单位。由于较长时间的广泛宣传，广大农村教育工作者对素质教育的口号早已到了耳熟能详的境地。但在教育实际中，素质教育政策在农村中小学的有效落实却困难重重，这种困难在农村地区教育工作者身上突出表现为：绝大多数中小学校长认为自己“心有余力不足”。这不仅仅体现在“老生常谈”的农村学校教育经费严重短缺的方面，更重要的是学校到现在为止并没有多大的办学自主权，很大程度上是受制于上级、受制于地方政府、受制于学生家长的强大压力。“没钱、没权、也没合格教师”使得农村中小学校长们在落实素质教育的时候“心有余而力不足”；还有相当一部分农村教育工作者属于“欲干不能，欲罢不忍”的情况。他们已经亲身体会到应试教育带来的种种弊端，对素质教育有着较为强烈的向往之情，但这仅仅停留在“口头上、脑海里”，大家普遍认为要把素质教育真正落实在教育教学行动上时机未到、能力不足。还有一部分人则明显地表现出“事不关己，高高挂起”。在农村中小学校长、教师看来，素质教育只是一种不能实现的美好理想，距离农村教育教学的实际还有相当大的距离。因此，很多人就在屡次尝试失败后，选择了无奈的“超脱”态度，“扎扎实实”地按着经年不变的办学思路原地踏步。
因此，素质教育落实之难首先表现在具体实施素质教育政策的广大农村中小学教育工作者没有真正地参与到素质教育政策实践中来。
(二)地方教育政策制定之难
按照我国现行的教育管理体制，素质教育政策全面落实的第一步应该是地方教育行政部门根据国家和上级政策精神，制定符合本地实际的推进素质教育落实的地方教育政策。但地方教育行政部门(涉及农村地区的主要是县级教育行政部门)实施政策“再制定”过程中面临着很大难处。这种难处主要可概括为“无所适从”。一方面，有关素质教育的政策数量越来越多，地方无所适从。素质教育最初是作为与应试教育相对立的教育思想提出来的，是对“应试教育”的直接反驳；素质教育政策最初也是为破除“应试教育”的弊端而提出的极具针对性的教育政策。但随着时间的推移，素质教育的概念越来越泛化，政策体系越来越庞大。甚至到了每一份上级政策都“必提素质教育”而导致地方根本无法参照执行的地步；另一方面，地方教育行政部门“婆婆多”，面临的问题多，制定政策时往往无力兼顾。以县级教育行政部门为例，落实素质教育政策要研究上级教育政策的精神，更要按照县委县政府的要求行事。在当前上级业务主管部门与县级党政缺乏有效协调的情况下，往往形成不同标准。从理论上讲，二者的政策目标是一致的，但是这并不等于说其中不存在冲突，事实证明这种冲突越来越大。这样教育行政部门就在区域教育政策的制定中遇到了“标准障碍”，在“公说公有理，婆说婆有理”的夹缝中，下级教育行政部门是谁都不敢得罪，否则负作用会几倍于当前的利益损失。而这样做的结果就是地方区域难于制定出有效的落实国家素质教育政策的实施方案。
素质教育落实之难也难在广大的农村地区没能够形成有效地执行素质教育政策的地方政策体系与上级教育政策上下呼应。
(三)上级教育行政部门督导监控之难
任何教育政策都有一定的强制性。下级教育行政部门、各级各类学校不能违背上级政策精神，否则政策问题的解决就是一句空话。正是从这个意义上讲，上级教育行政部门对素质教育政策的督导构成了素质教育政策有效执行的必需环节。但是，就目前的情况看，对下级落实素质教育政策的督导也处于艰难的境地。具体表现在上级教育行政部门与下级教育行政部门往往只是业务指导关系，上级教育行政部门对下级的监控往往是有名无实，对素质教育政策的落实情况很难形成有力的督导；同时，各级教育行政部门对学校素质教育政策落实情况的督导也存在类似的问题。在农村地区办学靠地方，农村中小学“声誉”决定着其生存的命运。就目前而言，学校要维护或提升学校的“声誉”，唯一的路径就是力保考试分数的“生命线”，而不是素质教育的开展情况。所以，教育行政部门对农村中小学校的督察也往往有“鞭长莫及”之难处。在相当多的情况下，教育行政部门上级对下级，教育行政部门对学校往往是要求多，真正意义的督导少，也很难实施有效的督导监控。与此相关联，现在农村地区的教育行政部门(例如县级)、学校是否有效落实素质教育政策或多大程度上落实都还处于一种“随意”的局面。
素质教育政策落实之难也在于上级对于素质教育政策的落实情况难于进行有效的评估督导和监控。
(四)农村地区学生家长认可之难
在农村地区，学生家长的价值取向构成了教育政策落实的重要的政策环境。目前的情况是，素质教育政策的真正落实还很难过学生家长一关。尽管应试教育也给广大的学生家长们不仅造成了巨大的经济损失，也给学生家长们带来了身心的折磨，每一位家长都为子女的未来背负着沉重的心理负担。但素质教育在学生家长眼里普遍被看成是一个“好而无用的理想”，是“属于未来的东西”。因为在目前的选拔机制、用人机制下，素质教育“很难对学生的未来负责”，而在学生家长们看来，跳出农门的唯一路径只能是通过应考。所以，学生家长们对学校以往开展的所谓素质教育的活动大多持否定态度。
素质教育在农村地区落实之难还在于学校遇到来自学生家长的强大而全方位的阻力。
二、“素质教育执行难”原因的政策学分析
(一)政策制定过程中存在的问题引发素质教育执行难
1.素质教育政策的基本体系及独特形成过程的问题
在我国素质教育政策体系形成的过程中，1993年中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》、1997年原国家教委发布了《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》和1999年6月中共中央、国务院颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，三大文件是素质教育政策体系中有着重要意义的典型政策(以下分别简称《纲要》、《意见》、《决定》)。三大文件的出台标志着国家素质教育政策体系的初步成型，我国实施素质教育的政策体系趋于完整。
研究素质教育政策体系的形成轨迹，可明确其不同于其他教育政策出台的独特过程。概括起来说，我国素质教育政策形成过程简要概括成：(民间)自发讨论→自发实验→领导人呼吁与政策介入→区域试验、推广→政策规划→全面推进。其中群众性的自发参与和国家主管部门的领导人的倡导一定程度上能够保证素质教育政策执行具备良好的社会基础并能够形成统一的思想。
但是，在政策全面规划之前，国家层面的教育政策系统并没有进行全面系统的专业调查、理论研究和前瞻性的理论设计，所以即便是在20世纪90年代初，素质教育的提法在农村地区已经相当普遍，大量的争论此起彼伏的时候，国家教育政策决策部门始终未能及时在政策文件中予以正面引述和专门论述。这就导致了很长一段时间全国素质教育实验活动处于一种“试错”状态，造成了教育界对素质教育的概念莫衷一是，众说纷纷，也使得当时的教育改革试验、实践都带有较大的盲动性，许多基层的教育管理人员、教师、家长几乎人人有着不同于其他人的“素质教育”概念，这些都对后来的“政策执行难”埋下了伏笔。
纵观国家教育政策文本，其共同特点就是对素质教育倾向于宏观的描述，许多具体的具有可操作性的配套措施并没有随之完成。尤其缺乏对农村地区成功实施素质教育所需要的必备条件缺乏具体的分析，对已出台的政策措施及其效果既未及进行适时的总结和方法论证，也未能充分考虑农村地区实施的特殊性。这就使得素质教育政策(理论)所需的良好的理论条件不尽充分，不利于政策在农村地区的真正落实。
2.素质教育神圣化——素质教育政策问题的动态扩大化
从最早涉及素质教育的政策《纲要》的内容分析，素质教育政策最初解决的是基础教育领域“应试教育”弊端的问题。但是，1999年《决定》明确指出，“实施素质教育就是全面贯彻党的教育方针”。一方面，政策问题的范围从“基础教育”扩展到“幼儿教育、中小学教育、职业教育、成人教育、高等教育等各级各类教育”，并进而要求贯穿在“学校教育、家庭教育和社会教育”中。另一方面，素质教育重点针对的问题也从当初的解决“应试教育带来的弊端”进而扩展到“造就‘有理想、有道德、有文化、有纪律’的德智体美等全面发展的社会主义事业建设者和接班人”。尽管二者在本质上并没有多少不同，但涉及问题的范围显然有所不同。后者涵盖范围大大超出了前者，要解决的问题扩大化趋势明显。这种政策问题范围、性质的极大的跨越性，带来了广大教育工作者正确理解素质教育方面的难度。素质教育要解决问题的理想化，也引发了在具体政策执行中对素质教育理解的泛化。同时政策问题的动态变化也一定程度上造成了素质教育目标的不明确。在农村地区教育界，不同的人对相关素质教育政策要达到的目标有不同的理解和解释，导致了素质教育已经成为万能的、神圣化的标签，实验、尝试、口号甚至农村中小学的日常活动等都可贴上这个标签，与素质教育发生关系。
3.政策措施尚未完全配套——素质教育政策体系亟待细化完善
素质教育政策措施尚未配套表现在三个方面：其一，教育内部有关教育政策尚未配套。《决定》指出，在全国幼儿教育、中小学教育、成人教育、职业教育全面实施素质教育，但迄今为止，各级素质教育的政策仍有以基础教育为主要的取向，其他类型的各级教育如何开展素质教育的专门政策文件并不多见，农村地区实施素质教育的分类推进政策也未出台；其二，社会系统对于素质教育政策实施的保障制度尚未配套。农村地区教育资源的普通匮乏，是导致素质教育不能正常深入实施的重要原因，但正如“应试教育”的问题不仅仅是学校教育的问题一样，实施素质教育是一项社会系统工程，这就决定了在政策层面上，在各个环节都须制定有利于素质教育的政策，形成一种合理的配套政策体系，才能形成合力促进素质教育的深入。其三，宏观、中观与微观的素质教育政策尚未配套。一方面，在制定宏观层面上的政策时，对各地经济社会文化上的差异兼顾不够，政策措施仍有“一刀切”之嫌，对农村地区素质教育的开展，未能做出有效的分类指导；另一方面，地方政策还未建立起与国家层面的教育政策相呼应的错落有致的体系，位于中观层面省市县各级教育行政部门也未能明确针对农村地区教育，制定有利于学校自主办学、自主发展的有关地方性政策。微观层面上的政策，更是缺乏针对农村地区学生个体的差异和教师教育教学技能的实际情况，制定的有关有利于教师和学生主动发展的政策。
素质教育政策在其形成过程中受到了多种因素的不利影响，素质教育政策本身要解决的问题性质、目标在农村地区也存在着其固有的特殊性，“一刀切”的政策在一定程度上影响到政策本身的品质，从而影响到素质教育政策在农村地区的有效执行。
(二)政策执行过程中存在的问题引发素质教育政策执行难
1.农村地区素质教育政策中的机械执行行为
有的地区在对素质教育政策的实质精神一知半解的情况下，不考虑本地开展素质教育的客观条件，生搬硬套国家素质教育政策，使素质教育政策的执行失去针对性，降低了执行的效力。
有的地区盲目照搬其他地区的“经验”，盲目仿效城区的“做法”，很少甚至没有考虑到本地区教育的实际情况和特点，教育评价体系只是形式变化，内在本质并无多少变化；课程在量上有所增加，质上并无多少提高；教学方法花样翻新，实际影响效果不大。机械的照搬必然带来“水土不服”。
有的地区在执行政策时，对素质教育政策动态发展性准备不足，对政策不断调整后出现的新情况、新问题、新特点知之甚少，仍然固守原有的政策。也有的地方，一味坐等上级的决策而丧失解决问题的最佳时机。相当地区都有素质教育政策执行的“延缓”现象，或者高喊“素质教育”的口号，素质教育政策却没有得到真正落实。
农村地区在落实素质教育中的种种机械执行行为减弱了政策执行的效力，一定程度上促成了“素质教育政策执行难”被动局面的形成。
2.农村地区素质教育政策的落实仍然是“行政命令”为主
素质教育的执行应该是多种手段并行。但是在各地的政策落实过程中普遍存在“以行政手段打天下”的做法。教育决策者以行政手段，自上而下强力推行素质教育，体现为“理解要执行，不理解也要执行”的极端倾向。对农村地区教育负有管理责任的地方教育行政部门往往过多地干预学校具体的教育行为。政策压力大，而实践中又缺少现实基础，这就导致了现实中政策上的高要求与农村地区政策执行中的低效应强烈反差的普遍出现。于是就形成了广大的农村中小学校长和教师们“不理解”，也“在执行素质教育”的特殊局面，如此看来，农村基层教师们执行素质教育政策只是行政命令的强大压力下不得已呼应“上级的精神”而已，素质教育政策落实之难、落实效果不佳应在情理之中。
3.农村地区素质教育政策“执行中断”现象严重
在农村地区，素质教育政策在被执行的过程中往往流于形式，或未被执行，或没有被全面执行，从而出现素质教育政策的“架空”状态。相当一部分地区存在着一部分政策内容的执行取代整个素质教育政策执行，而不符合自己当前利益的政策内容就置之不理的情况。农村地区目前仍普遍存在素质教育政策执行演化为培养部分学生“特长”的活动，或是以素质教育的名义简单更换传统的教育措施的行为等。另外，对素质教育政策曲解、扭曲现象普遍存在，尤其是地方教育行政部门对素质教育政策的实质与精神视而不见，仅仅根据本身的需要，将本地教育的利益化成各种贴有“素质教育”标签的“土政策”，在实践中贯彻执行。与此同时，素质教育政策的“局部执行”的做法也在大行其道。在有些地区，素质教育的落实并未普及到整个地区的教育活动中，而只是集全县(镇)之力，以最好的设备、最好的教师重点“武装”数量有限的“实验校”、“先行校”。还有的地方，在升学考试的课程实施“应试教育”的模式，其他课程实施“素质教育”；课堂内用“应试教育”，课外活动实施“素质教育”。
4.素质教育执行中的“扩大化”倾向
“素质教育”的概念已被越来越频繁、广泛地使用，农村地区教育系统近年来已经形成言必称素质教育的情况。这种不分场合的使用很难避免素质教育政策执行的扩大化，使得素质教育政策的落实失去严肃性。“素质教育是个筐，一切都往里面装”就是这种情况的真实写照。这种情况不仅造成了人们对素质教育内涵理解的混乱，更是将政策执行误入歧途，打乱了素质教育执行的应有顺序和秩序，实际造成政策不能够有效执行。如在很多地方，为了实现“全面发展”，又增设了许多课程，为了体现全面重视，就把所有的课程按应试的标准进行考试，于是“全面发展”的素质教育就又走向了“全面考试”的应试教育。素质教育变成一个“标签”，实际成了一些人走应试道路的通行证。
农村地区素质教育政策执行中的种种问题，使得素质教育政策弱化、变形，政策执行从一定程度上偏离了素质教育的既定目标和基本内容，必然造成素质教育政策的失真现象的出现。
综上分析，素质教育政策中的问题，主要涉及到：由于素质教育政策问题提出的特殊性、政策决策流程的特殊性，导致了素质教育政策体系本身的种种缺陷，而这些缺陷和影响素质教育政策执行的诸种因素共同作用，就导致了目前“素质教育执行难”的局面。因此，归根到底，素质教育政策中的主要问题出现在素质教育政策运行的各个环节上，但最终反映在政策执行的层面上，体现在“难执行”的焦点问题上。
笔者认为从政策过程的角度思考解决农村地区素质教育政策执行难的问题，除了应尽快对农村地区落实素质教育的现状实施专项评估，从而实现针对农村实际对现行的素质教育政策进行有效调整外，重点还应该加强对素质教育的理论研究以及对不同地区的政策试验，探索在国家素质教育政策统筹下各地“分区(类)推进”的模式，争取找到一条能满足目前大多数农村地区学校现状的、切实可行的素质教育之路。同时要加强对素质教育政策在基层落实的监控机制的建设，建立素质教育政策落实的责任追究制度，并形成有政策可依、有政策必依的良好政策执行环境，保证素质教育政策在农村地区真正得到有效落实。