晚清对外交涉体制的演变与影响，本文主要内容关键词为：晚清论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 K252 文献标识码 A 文章编号 1000-2456(2006)03-0069-07
近代中国是一个转型时期，在这一时期，诞生了许多新制度、新机构，以总理各国事务衙门为代表的对外交涉体制就是一例。对总理衙门，在很长的一段时间里，主流学术观点都将其视为半殖民地半封建化的机构；上世纪90年代以后，逐渐放弃这一观点，把总理衙门作为近代化的机构，认为它的成立是中国外交近代化开始的标志。其实，两个看似对立的观点都忽视了一个基本的现象：近代中国是一个过渡的时期，各种新旧因素都是互相制约和影响的。中国传统社会里那些早已形成的制度，会持续地发生影响，制约着人们的认知体系，因而也制约着每一项制度的安排和运作，使其在新与旧的结合点上生长出来。本文从近代交涉体制的演变入手来揭示这一问题。
一
有清以来，清政府的对外交往主要是在“朝贡体制”下进行的。在这一体制下，藩国使臣携带贡物，按指定的时间，在指定的地点入境。接待他们的首先是地方督抚。《大清会典》：“贡使到，由督抚具题奏闻”，“贡使往来，由督抚派委同知或通判一员伴送”，“外国有事陈请，不得擅自经申及陈奏御前，须由督抚转奏”①。地方督抚的职责只是接待使臣。
然而自18世纪以来，西方国家开始了海外扩张的历程，并频频来到中国，但处于“天朝上国”的清政府仍将其视为贡国，延续朝贡体制予以接待。但是，这些西方国家毕竟不同于藩属国，他们不仅提出了一些新要求，而且在沿海地区造成了一些摩擦，加上18世纪末和19世纪初接连发生的马嘎尔尼与阿美士德使团冲突，促使清朝皇帝增长了防范之心，不仅限制口岸开放，而且加强了拒夷人于京城之外的意识。因此，当1808年英国进攻澳门葡萄牙人事件发生后，嘉庆皇帝在重惩广东地方督抚的上谕中称：“各省封疆大吏，守土是其专责，遇有关涉外夷之事，尤当立时亲往斟办，务臻妥协，方为无忝职。”[1](p18)出于防范夷人的目的，授予地方督抚处理交涉争端的权力，包括：(1)订立有关防范外人章程。如嘉庆十四年(1809)，两广总督百龄订立《民夷交易章程》六条[1]（卷28p23）；道光十年十月，英吉利大班违禁携带妇人进入广州住馆并偷运枪炮，两广总督李鸿宾又上奏酌议变通增减防范外夷章程[1]（卷29p20）。(2)处理中外争端。如嘉庆十九年 (1814)“英吉利国护货兵船违例闯入虎门”，两广总督蒋攸铦“示以兵威，派员诘责”，“英人屈服遂扬帆去。”[1]（卷26p23）
第一次鸦片战争时期，清政府派钦差大臣赴沿海“办理海口事宜”，除“防堵”外，他们也负责与英军代表的交涉。由于清政府的主观意识是防夷，所以钦差大臣在处理交涉时，也有“便宜之权”，与英国签定休战条约②。1840年8月，英军抵达南京，璞鼎查提出如以钦差大臣耆英、伊里布授予“全权”和谈，可不攻城；清廷只得急派二人前赴南京，从而使钦差大臣正式成为清政府的外交代表。道光二十三年(1843)八月，美国公使顾盛到澳门，两次照会广东巡抚程矞采，声称要进京呈递国书，并扬言此事只能与钦差大臣商酌。为阻止顾盛进京，清廷不得不于道光二十四年(1844)三月急调曾以钦差大臣名义与英国签定《五口通商税则章程》的耆英为两广总督，不久又加授钦差大臣，办理“各省通商善后事宜”[2]（卷71p18），这样，两广总督开始以钦差大臣的名义代表清政府办理外交。这一点还写进了《望厦条约》：“合众国日后有国书递达中国朝廷者，应由中国办理外国事务之钦差大臣，或两广、闽浙、两江总督等大臣将原书代奏。”[3](p56)这年九月，耆英代表清政府与法国签订贸易章程《中法黄浦条约》，条文中将钦差大臣两广总督称为“总理五口大臣”③，又明确了其管理五口通商的权力。此后，五口通商大臣成为《天津条约》签订前清政府办理对外交涉的最高代表。1844年的中法黄浦条约、中美望厦条约，1847年中英广州进城协定，中瑞挪五口通商章程都是由两广总督钦差五口通商大臣代表清政府签订的。
但是，这种交涉体制并不能被列强所接受，一来列强认为广东离京城太远，钦差大臣事事要向皇帝请旨，太不方便；二来在实际中，继耆英之后先后任钦差五口通商大臣的徐广缙、叶名琛在办理交涉方面虚与委蛇，或借故不见外国使臣，使西方国家觉得难以忍受。因此，他们常常绕开五口通商大臣，径往福州与上海，并提出“修约”要求，力图派公使进京。在这种局面下，清廷为阻止外国使臣进京，反复强调五口通商大臣的通商交涉专责。咸丰四年六月，美使美莲赴上海并向两江总督怡良投递照会，提出赴扬子江一带通商，上谕指出：“惟各国通商事宜，向归两广总督专办……即著饬令该酋迅由昆山启程，前往广东，不得恣意逗留。”[4]（卷8p288）咸丰六年二月，美英使臣又赴上海向两江总督怡良提出更改约章之事，上谕强调：“五口通商事宜，悉归广东查办，他省均不得越俎”[4]（卷12p452）。同年，美使要闽浙总督代呈国书，上谕：“王懿德接到此件，自应正言拒绝，告以一切夷务皆广东办理，他省不能入奏。”[4]（卷13p469）
清廷之所以坚持要由两广总督兼五口通商大臣专办交涉，一方面是两广总督有钦差大臣加衔，职权本已加重；另一方面是防夷心理支配的结果。他们担心如不对西方国家的要求加以限制，势必会助长其无厌之心。在这种情况下，清廷对两广兼五口通商大臣和其他东南沿海督抚的交涉职权有不同的要求：“惟防夷之策，各省皆可筹维，而驭夷之权，粤东似有把握”[4]（卷1p24）。这里的“防夷”，指包括军事上布防，处理具体交涉事件，而当时“防夷”的重要目的，是阻止夷人借故进京。而两广总督兼五口通商大臣所握有的“驭夷”之权，则是“相机妥办”、“羁縻笼络”，化解各种交涉事端，处于中外交涉主导的地位。可见虽然这一时期东南沿海督抚均有交涉之权，而真正能代表清政府办理外交的，是两广总督兼五口通商大臣。
1858年，英法联军打到天津，清廷派桂良、花沙纳为钦差大臣赴天津与之谈判。在清政府看来，西方国家提出的其他条件皆可允诺，惟公使驻京一条难以接受，为此，清廷所采用的重要办法，是以地方官为阻挡。咸丰八年五月上谕：至进京一节，“当告以有事进京，既经允许，则遇有大事，尽可来京面诉，何必留人远驻京师？……况各口通商，各有督抚，嗣后若有要事，不拘何处，皆可由本省督抚代为转奏，不必向广东钦差理论，自不至有蒙蔽之处，即与驻京同其便捷。”[4]（卷25p938）
然而清廷的愿望难以实现。咸丰九年，正是《天津条约》换约之际，清政府授两江总督何桂清为钦差大臣，办理各国事务，并令其“羁縻笼络”、“设法办理”英法换约事宜。何桂清以“换约一事，本大臣实系应问”照会英使普鲁斯，邀其在上海换约，但遭拒绝[4]（卷41p1587）。列强拒绝与外省封疆大吏交涉和公使驻京的事实迫使清政府不得不做进一步的变通。同年，在北京办理交涉的恭亲王奕请设各国事务衙门。奕等同时还提出南北口岸分设大臣。理由是，新订条约，北方新增三口岸，南北相去七八千里，如仍由五口钦差大臣办理，“不独呼应不灵，各国亦不愿从”。而天津又紧靠京城，各国在津通商，若无大员驻津商办，尤恐诸多窒碍，所以请于牛庄、天津、登州三口设立办理通商大臣，专管三口事务。[4]（卷71p2676）这样，就有了南北两个通商大臣的设置。
南北通商大臣的设置既是延续了原有的五口通商大臣制度，又是适应了南北方开埠通商的需要，但两个大臣都曾与地方官脱钩。早在咸丰八年五口通商大臣移驻上海时，两江总督何桂清就曾提出钦差为专员，驻扎上海，不由两江总督兼任，理由是从前两广总督兼五口通商大臣，其实只顾广州一口，其余四口督抚咨商广东事件，或置之不覆，或于数月之后始行咨覆，以致各办各事，钦差大臣竟成虚设[4]（卷35p1310）。当时清廷没有同意，理由是：“总督为地方大吏，足资弹压，若另设钦差，以京中大员任之，恐遇事呼应不灵。”[4]（卷35p1313）“总理衙门成立时，由江苏巡抚薛焕兼任南方各口通商大臣。同治元年 (1862)二月，清廷曾一度免去薛焕江苏巡抚的本职，使其成为专职办理通商事务大臣。但是是年五月薛焕就上折要求“不必专员办理”，认为若专设大臣办理，“统辖江楚苏浙闽粤六省口岸，分为十余处地方，远隔数千里，殊有鞭长莫及之虞，而事势亦多格碍”，而“各疆臣身膺重寄，事权专一，呼应自灵，而就近指挥，亦易臻周密也”，故而请求裁撤通商大臣缺，归并地方，由督抚兼理[5]（卷6p24）。十二月，江苏巡抚李鸿章兼任通商大臣。同治四年(1865)五月，清廷命李鸿章署理两江总督，这样，五口通商大臣成了两江总督的兼职。此后数年间，也间有江苏巡抚兼任的时期，但自同治十二年(1873)以后，一直由两江总督兼任，遂成为定制。
三口通商大臣开始设立时就是专职，并没有钦差大臣加衔。直到同治九年(1870)八月，署理三口通商大臣毛昶熙上了一道奏折，认为“该大臣（指三口通商大臣）有绥靖地方之责，无统辖文武之权，倘或各存意见，不听指麾，必须函商督臣于数百里之外”，以致“缓不济急，贻误必多”。而五口专归两江督臣总办，十年以来已卓有成效，所以应请照办。[5]（卷77p20-22）总理衙门覆议表示同意。因而上谕令裁撤三口通商大臣一缺，“所有洋务、海防各事宜，著归直隶总督经管”[5]（卷78p28）。这样，三口通商大臣成为直隶总督的兼职，并有了钦差大臣关防。
从上述过程可以看出，鸦片战争后，清政府的交涉体制经历了从钦差大臣到五口通商大臣、再到总理衙门及南北洋通商大臣的演变。清政府设置五口通商大臣的目的是“以为交涉事件在外商办之计”。总理衙门成立后，奕奏设南北两个通商大臣，也是从便于交涉“就近商办”的角度考虑，其深层用意，则是希望中外交涉在外办理，驻京公使将无事可为，日久或白行退去[6](p189)。由地方大吏任通商大臣，原因就在使他们同时负有地方之责，遇事可就近处理，真正做到事权归一，负起地方绥靖之责。而“交涉在外”、“就地办理”的背后，则是“御夷”、“防夷”观念。所以，清政府设立总理衙门，对交涉体制进行改造的第一步，虽然是适应新的外交局面的产物，又是在旧的制度和观念基础上进行变通的结果，这决定他们的制度安排不可避免地会保留旧的东西。
二
总理衙门成立，清政府有了专管对外交涉的机构，并逐步承担起一系列外交职能，但它还很难以一个独立的外交部门行使职权，原因就在它的运作和职能发挥要受到皇权体制和对外交涉的实际情况的制约。
就清朝的皇权体制而言，皇帝和军机处是最高决策层。皇帝通过奏折制度了解情况，作出决策，并控制各部院大臣和地方督抚。中央各个机关都没有直接向地方督抚下达命令的权力，必须通过“廷寄谕旨”；中央和地方官员必须通过“请旨”方能获得事权。这种权力结构势必会牵制总理衙门的职权。
从晚清的对外交涉内容来看，实际包括外交与通商两个方面。外交不仅包括国与国之间的交涉，而且还包括一切与洋人打交道的事务。这种把外交、通商、洋务混为一谈的状况，使总理衙门的功能不能专门化，成为“洋务衙门”。与此同时，由于洋务不仅包括交涉，而且包括海防，而这些事务不得不依靠地方实行，从而导致总理衙门行使职权时不得不依赖地方的局面。
上述状况必然影响一系列的制度安排和交涉权力的运作。从两个通商大臣和总理衙门的关系来看，清廷确定南洋大臣“凡交涉之事，则督所司理之，待其上以裁决，疑难者则咨总理衙门，大事则奏闻”；北洋大臣“凡交涉之务，则责成于关道而总其大纲，以咨决于总署”，“凡大事则奏陈请旨”[7]（卷100p67、68）。这就是说，二位通商大臣可独立处理交涉事务，可就所办交涉事务直接向皇帝奏陈请旨。总理衙门的作用，只是在两位通商大臣遇有疑难之事时予以咨商，或者咨商后由总理衙门请旨。从这个意义上看，南北洋通商大臣在执行交涉权力时可以不受总理衙门的制约。
就总理衙门与其他各省督抚的关系看，奕等最初提出的设想是：以总理衙门作为各省交涉的总汇，各省交涉先咨报两位通商大臣，再由通商大臣咨照总理衙门。然而交涉涉及机密颇多，所以奕又提出：“其事宜机密者，即令各该大臣将军督抚府尹一面具奏，一面径咨总理衙门。”[4]（卷72p2708）这是将总理衙门摆在与军机处等同的地位。然而咸丰的批谕则是：“各省机密事件，应照例奏而不咨，如事关总理衙门者，即由军机处随时录送知照，亦甚便捷，著无庸由各口先行咨报总理衙门，以归划一。”[4]（卷72p2721）而一般事件，则由各省将军督抚一面奏报军机处，一面咨呈礼部转咨总理衙门。咸丰实是把总理衙门摆在军机处之下与六部等同的地位。这样，在总理衙门与各省督抚的交涉权限方面，也不存在直接的隶属关系。总理衙门由于对地方情况不能完全洞悉，不得不常常以“不可尽诿之总署”而要求地方“相机处理”。这样，就形成了中外交涉“其纲领虽在内，其实事仍在外”[5]（卷50p27），即南北洋大臣和地方督抚都可以插手外交的局面，形成了总理衙门——南北洋通商大臣——地方督抚的交涉体制。这就不可避免地带来交涉权力分散化的局面。
以驻外公使的派遣而言，奏设驻外使馆领事、奏派驻外使馆人员，拟订出使章程，这是总理衙门分内之事，但地方大吏常常也插手此事。光绪十二年二月，两广总督张之洞会同出使大臣张荫桓具奏外洋各埠捐船护商情形，还奏派二人前往考察，并根据考察情况奏请在南洋设领事[8]（卷74p22）。
以勘界而言，一般情况下，由总理衙门奏请派员会勘，但常常由地方督抚具体主持办理。光绪三年，总理衙门奏请俄约界务商务请饬左宗棠统筹。上谕表示同意，并令左宗棠：“除商务各各详加筹划外，其界务如何办理始臻周妥之处，分别详细密陈”[8]（卷16p30）。中法战争开始后，清廷派周德润邓承修前往云南广西广东会勘边界，并命云南界务由周德润会商云贵总督岑毓英办理，粤东粤西界务由邓承修与两广总督张之洞、广东巡抚李秉衡会同商办[9]（卷346p10889）。
就照会制度来看，中英南京条约规定；“英国往中国之总管大员，与中国大臣无论京内京外者，有文书来往，用照会字样。”这是第一次确定照会制度，但也有含混之处。因为地方督抚也有交涉权，所以光绪六年十月，总理衙门与英国公使威妥玛拟订各国官员与中国外省官员会晤行文仪式，进一步确定督抚、道员与外国领事之间均可用照会往来：“寻常交涉公务，领事照会道员，由道员转申督抚，即可札行道员，由道员照会领事，此系彼此径行文件；若事关紧要，彼此无论品级大小，概用照会往来。”[8](p21)
就与外国议定条约而言，南北洋通商大臣和地方督抚也可直接奉旨参与议约，特别是北洋通商大臣，直接参与了19世纪后半期一系列重要条约的拟定。如同治十年，清廷命直隶总督李鸿章为全权大臣，办理日本国通商条约事务。总理衙门认为：“既派李鸿章为全权大臣，一切事宜，自应全归该大臣督办”，总理衙门不便给日本照会回覆，以免日使“复来京向臣衙门哓渎，转多窒碍”[5]（卷81p25）。同治十三年，秘鲁派使臣来华，称通商大臣只有办理通商事务之权，并无议订条约之权，必须专奉上谕。总理衙门则援引李鸿章办理日本通商条约事务之例，奏派李鸿章为全权大臣，“与秘鲁使臣会商妥办，以专责成”[5]（卷93p32）。从19世纪70年代开始，西方列强竞相插足朝鲜，日本则制造江华岛事件，诱使朝鲜与之立约通商，企图吞并朝鲜。总理衙门奏请：“嗣后遇有朝鲜关系洋务紧要文件，由北洋大臣及出使日本大臣与该国通递文函，相机开导，仍将随时商办情形知照臣衙门”[8]（卷25p25）。即赋予北洋大臣督办朝鲜之责。上述情况表明，在清政府的对外交涉体制中，南北洋通商大臣常常受总理衙门所奏派，作为其外交代表主持有关外交活动。
对其他督抚而言，也会受特别之指派办理有关外交。如同治二年，清政府以三口通商大臣崇厚为全权大臣与荷兰议定通商条约。第二年派广东巡抚郭嵩焘在上海办理荷兰国换约事宜[5]（卷27p25）。同治五年，护理江苏巡抚江苏布政市使郭柏荫遵旨与比利时互换条约[5]（卷45p7）。同治十三年，总理衙门请旨派直隶总督北洋通商大臣李鸿章为全权大臣，与秘鲁使臣会商妥办通商条约。而李鸿章则推荐江苏巡抚丁日昌在上海“就近互换商办。”[8]（卷1p32）
在通商方面，实际负责的是两位通商大臣和地方督抚。奕在请设总理衙门的奏折中说：“所有新立口岸，应派管理官员，由通商大臣会同各省督抚妥商具奏；各新旧口岸税银、进出口船只数目各情形，按月呈报管辖之通商大臣、钦差大臣稽查；所有各口起解部饷、川资运脚以及稽查关税书吏辛工纸张一切费用，拟请敕令天津通商大臣、上海通商大臣，会同各该地方督抚，酌议章程，奏请遵行”[4]（卷71p2678）。这就是说，两位通商大臣各自具有管理南北各口通商事务之权，具体职责包括有权拣调新立口岸管理官员，稽查口岸关税的收数和起解等项。其中稽查关税是其最重要的职权。
督抚也有监管口岸通商的职责。即督抚有权会同通商大臣奏明派遣新设口岸关员，有权稽察税务。同治元年五月上谕确定：“关税事务，则由管关之监督道员，会同各国领事官经理，仍由该省将军督抚稽察，以足以资控驭”[5]（卷6p27）。然而中国海关有一特殊之点，这就是总税务司制度确立后，清朝海关行政实为外人所掌握，作为中国官员的海关监督只能就税银收入进行查收。这方面的具体情况为：“因监收关税者并非北京专派之官，系由该省大员兼办。至税务司并不收税，仅稽核税之已付未付，是其职耳。税项往往付之官银号，发付之后，始由税务司发给关单，准其开行，即监督海关之员亦非迳直造报北京，但具报于该管之督抚，再由督抚咨报户部，亦与咨报寻常之款无异”[10]（卷6p5）。所以督抚稽察税务，主要是查核各关税收数额及其征收解交事宜。实际上，自南北洋大臣设立后，各通商口岸由南洋与北洋大臣分管，所以有关督抚的职责，主要是将上述查核事项按月呈报管辖之通商大臣，只有闽浙粤三省督抚须一面奏报，一面咨会通商大臣。
在上述通商事务中，总理衙门的职责是对南北洋通商大臣呈报的海关税收情况进行审核，拟订各口税务章程，咨会通商大臣和关务，并对通商大臣和督抚请旨事件进行复议。
总理衙门—南北洋大臣—地方督抚这一交涉体制与西方近代外交制度是大相径庭的。在19世纪60至70年代，一方面一系列不平等条约的签定，确立了中外关系的新准则，列强的经济、传教势力深入中国的内地；另一方面，负有交涉职责的地方官僚仍然昏庸无知，因而中外冲突不断。列强公使常常径直找总理衙门交涉，而总理衙门却常常以“事须查清”交地方督抚查办，致使许多案件拖延日久。翻检这一时期的交涉史料，常常可以看到列强公使的抗议照会。如同治四年十月的白齐文案④发生后，总理衙门照会英美使臣，并咨行上海通商大臣李鸿章办理。而英国将此视为对他们的轻慢，覆照云：“李抚台系奉钦差总理上海等口通商事务，本大臣前文曾云专办此任，原无不可……问各外国以为谁掌其权，向谓权在贵亲王，不属之别人。嗣后如使各国改此意见，致视贵署或未能全悉条约，或为非系总理各国事务，势同分司，殊于和谊大有妨碍”[5]（卷39p12）。同治五年(1866)，法国公使也以各省大吏办理交涉延搁和“自作主张”为由，向总理衙门呈递照会，对清政府交涉在外办理表示强烈不满。称：“外国中国相安与否，都在贵亲王掌握……如总理衙门限于权柄，当即请旨加权，肩任黜陟，法国无不竭力相助。”[5]（卷43p37）
列强所不满之处，是总理衙门虽然成立，却不能作为独立的外交部门发挥作用。而在其背后，则可以看到两种不同的外交体制的冲突。这些冲突造成了一个个外交上的僵局，而总理衙门却无力打破这种僵局，原因就是，在晚清的交涉体制中，总理衙门虽然处于居中指挥的地位，但各项政策的确定，必须“请旨”而行；且多数具体交涉都是交南北洋大臣和地方督抚去办理的，这使它很难迅速作出反应。而具体经办交涉的通商大臣却可以独当一面，可以直接通过请旨而取得事权，因而在办理交涉时更具有灵活性，再加上这时担任通商大臣的官僚比总理衙门的大臣们更通达时务。这样，并不是总理衙门而是北洋通商大臣打开了外交上的僵局。
其转机就是1875年的马嘉理案。马嘉理案发生后，英国公使威妥玛称：“中国朝廷设立总理衙门，所有与中国立和约的各国办外洋事务权柄均归该衙门，我们本国不能不以总理衙门所说的话，所做的事为凭。”[8]（卷3p9）屡次到总理衙门交涉，总理衙门则以事需查实，从容商办为辞加以推托。威妥玛则一面攻击总理衙门与英国体制不符，办事拖延，提出“节略”，以绝交相威胁，另一方面自赴天津找李鸿章会谈。李鸿章通过与威的交涉，恐事决裂，于是致函恭亲王：“中外交涉，先论事理之曲直。此案其曲在我”，认为对威的要求应“酌量允行”[11]（卷3p46）。这一态度，使威感到李“是中国第一等能办事的大臣”[8]（卷3p9），于是通过赫德指名要李赴烟台与其谈判，称“别位大臣往烟台，不如李中堂亲自一行”[8]（卷6p21）。光绪二年六月初，清廷派李鸿章为全权大臣。七月二十六日，李鸿章代表清政府与威妥玛签订《中英烟台条约》。这一事件的结案，抬高了李鸿章在中外交涉中的地位，使清廷在中外交涉中更加倚重李鸿章。而西方国家通过这一事件也认识到：与独掌一面专办交涉事务的南北洋通商大臣交涉，要比有众多兼职大臣共掌交涉的总理衙门交涉有效率得多，他们逐渐开始认可了这一体制。
总之，虽然清政府于19世纪60年代成立了总理衙门，但由藩属体制演变而来的地方官员办交涉的局面并没有改变，正是这种新旧制度的结合诞生了总理衙门——南北洋通商大臣——各省督抚的对外交涉格局。交涉权力的分散，也使地方官员个人能在其中发挥重要影响，这又成为晚清北洋通商大臣在外交中发挥重要作用的制度成因。
三
自总理衙门成立后，随着对外交涉的扩大，形成了一个从中央到地方的双重交涉体系。在这个体系中，由于外交、商务、洋务混为一体，所以在相当程度上制约了总理衙门外交职能的发挥；相反，却使南北洋通商大臣和地方督抚的交涉职权具有了弹性，尤其是随着洋务运动的扩展，他们的职权扩展到海防、练兵、洋务企业等方面，并依据这些实力，扩大了对晚清内政外交的影响力，以致在19世纪末20世纪初出现了一个“督抚外交”的局面，其中最突出的是“东南互保”。
“东南互保”为什么会发生？以往思考的角度多是当事双方的主观动机，而忽略形成中外外交史上这一特例的客观条件，因为如果没有这些条件，地方大吏脱离朝廷自办外交就无从谈起。从这个角度衡量，晚清以来所形成的双重交涉体制是促成“东南互保”能够发生的制度因素。
在晚清对外交涉体制中，南北洋大臣无疑处于重要地位。总理衙门成立时，在奕的设计中，两个大臣分别主管南北通商口岸，以稽核税收为主。但是，由于通商大臣分别由直隶总督和两江总督兼领，负有地方之责，又由于晚清的交涉包括洋务的一切方面，所以，随着洋务活动的发展，他们的职权也一步步扩大，地位日益突出。南北洋大臣的独特地位，使不愿意中外交涉过多在京办理的清廷常常把一些重要交涉委诸于南北洋通商大臣。而自第二次鸦片战争以后，清政府担任南北洋大臣的官员大多主张对外修好和妥协，这自然引起了各国的注意。为了达到某些外交目的，他们把交涉的重点聚焦到南北洋通商大臣身上。
其他地方督抚也是如此。他们的交涉地位和交涉活动的多少是成正比的，而交涉活动又包含在洋务活动之内，所以，那些举办洋务活动越多的封疆大吏，其交涉地位就越突出。
不平等条约是制约晚清对外交涉的重要因素，这些不平等条约规定了地方督抚的交涉和维护地方之责。咸丰八年(1858)签订的《中美天津条约》规定：各国领事官与道台、知府地位平行，“如地方官及领事等官有侮慢欺藐各等情，准其彼此将委曲情由申诉本国各大宪秉公查办”；“倘若地方官通盗沾染，一经证明，行文大宪奏明，严行治罪”[3](p92)。同治四年(1865)签订的中英《上海海关扣留案件条款》中也规定：外国商船在通商口岸被海关扣留，由监督、领事询问，最后“由大宪定断”[3](p229)。这些条约，确定了地方督抚在通商口岸的有关交涉中具有一定的决断权。而“秉公查办”、“严行治罪”、“定断”之类的基本精神，则是赋予督抚维护通商口岸地方安定的职责。
此外，在不平等条约制度下，各国领事在华也取得了重要地位，他们不仅可以通过关道与地方督抚以“照会”形式进行文件来往，而且职责也早已超出了对本国商民实施司法管辖和商务管辖的范围，屡屡干预中国内政和外交。1900年，在北京义和团包围各国使馆之际，各国以苏浙一带之事专责驻上海的总领事馆办理，使之有相当便宜行事之权⑤，也即具有了代表各国政府开展外交活动的权力。
正是上述晚清交涉体制中的种种制度因素，成为“东南互保”发生的条件与可能。当然，制度只是一种条件和基础，而将地方自主外交转化为现实的内在动因，则是东南地方督抚维护地方利益的需要。光绪二十六年(1900)五月清廷宣布对外宣战后，两江总督刘坤一致函湖广总督张之洞说：“力任保护，稳住各国，实委曲求全保东南之计。”[12]（卷1p19）而在东南互保中起重要作用的盛宣怀在致刘坤一、张之洞的电报中更明白地表示，与各国领事订约，目的是“以保全商民人命财产为至要”，否则“不仅东南同毁，挽回全国亦难”[12]（卷35p5），他们把东南地方利益作为保全全国利益的基础。从后果看，东南互保阻止了西方国家军事势力以“拳变”为借口向中国南部地区的扩展，在一定程度上使南部中国免遭兵燹之灾。与此同时，“互保”加强了地方督抚的联系，并由此开创了通过彼此的“联衔”和“会奏”以影响清廷决策的局面。此后，他们在“惩办祸首”、“阻止签定俄约”等问题上直接干预清廷对外政策，形成了一个“督抚外交”的局面。
20世纪初，在列强的压力下，清廷不得不于光绪二十七年(1901)六月发布上谕，改总理各国事务衙门为外务部，“特设员缺，以专责成”，成为专设的外交机构。外务部成立后，地方督抚的总理各国事务大臣兼衔也随之取消⑥。但上谕同时强调：“交涉一切关系綦重，皆地方大吏分内应办之事，该将军督抚等仍当加意讲求，持平尚办，用副委任。”[8]（卷147p3）这就是说，外务部的成立，并没有改变地方督抚的交涉权力，相反，在20世纪初新的历史条件下，一些新起的有实力的地方督抚直接干预外务部事务、参与商约谈判，并参与了大量的矿务和铁路交涉。“督抚外交”现象有增无减。
晚清交涉体制真正有所改变是在预备立宪时期。一方面，随着中央官制改革的进行，清政府中央行政各部的职能得到分化，原来统归外务部的一部分职能分割了出去，如矿务、机器制造等归入农工商部，而铁路、邮政等归入邮传部，外务部的外交职能得以强化。另一方面，清政府力图通过改革加强中央集权，从督抚手中收回部分权力。以上两方面都要求对交涉体制进行调整。宣统二年，外务部奏请设置统一的交涉使司。嗣后会议政务处颁布各省交涉使章程，虽仍规定交涉使为督抚属员，但受外务部随时考查，外务部有权奏请撤换；交涉使缺出，由外务部拣选；还规定地方交涉如遇重要事件，要一面禀报督抚，一面报外务部[8]（卷133p8925）。在这一体制下，由于各省交涉使受外务部直接领导，所以督抚的交涉权力被大大削弱。与此同时，外务部奏请设立了直隶、广东、江苏、湖北、福建交涉使。这样，在各省交涉机构走向统一的同时，地方交涉权力开始向中央集中。
结语
晚清对外交涉体制是在清政府被纳入世界体系以后发生改变的，是清政府适应国际体系要求而对原有藩属体制加以调整的产物。导致清政府把交涉权力下放的原因，就是“天朝上国”和“交涉在外”的思想。正是这一思想，使他们在被迫接受国与国之间对等外交的同时，保留了藩属体制下地方官员的交涉职权和折冲作用，并使之发展和制度化。从 1861年总理衙门成立到1901年外务部成立，从南北洋大臣的设置到交涉使司的建立，经过了漫长的四五十年的历程，清政府才在西方国家的压力下正式成立了专门的中央外交机构，才确立了外务部对地方交涉的直接领导。这充分说明，正是受到旧的观念和体制的拖累，使清政府外交体制的变革不能不表现为一个在旧有制度基础上不断调整的历程，一个逐渐“蜕皮”的渐进过程⑦。正是由于这一过程的缓慢，使最高统治者在很长的一段时间内难以真正消除“天朝上国”的心态，它不仅制约了晚清中央政府职能的发挥，而且延缓了推进现代化的步伐。
收稿日期 2005-04-01
注释：
①接待贡使的规定是：琉球由闽浙总督具题，越南由两广总督广西巡抚具题，南掌缅甸由云贵总督云南巡抚具题，暹罗由两广总督广东巡抚具题，苏禄由福建巡抚具题。见《钦定大清会典》（嘉庆朝）卷31，《近代中国史料丛刊三编》第64辑，台湾文海出版社2001年版，第5页。
②如道光二十年钦差大臣伊里布与英签定定海休战条约，奕山与英订广东休战条约。见王先谦《十朝东华录》 （道光朝）卷43，光绪甲午上海积山书局印，第1～4页。
③原约称：“倘有不平之事，该领事等官径赴总理五口大臣处控诉，如无总理五口大臣，即申诉省垣大宪……”见王铁崖编《中外旧约章汇编》第1辑，生活·读书·新知三联书店1957年版，第58页。
④白齐文系美国人，原为常胜军军官，同治元年十一月带洋枪队闯入杨坊寓中，将杨殴打（因饷银未发），被解去兵柄。白遂密投李秀成，为其代购军火，还招募外国人投入太平军。被清军抓获，在解赴途中因舟覆没溺毙。
⑤原话为：“谨悉各国现以长江苏浙一带之事专责总领事办理”。见《寄江鄂刘张两帅》，盛宣怀《愚斋存稿》卷36，《近代中国史料丛刊续编》第19辑，台湾文海出版社 1982年版，第36页。
⑥光绪二十四年十一月，清廷曾命各省将军督抚兼总理各国事务大臣。
⑦中国现代化是一个“蜕皮”过程，是日本学者沟口雄三提出的，我认为，这个比喻是比较恰当的。
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