教育治理现代化视阈下政府能力陷阱研究，本文主要内容关键词为：陷阱论文,能力论文,政府论文,视阈下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育治理是国家治理的重要组成部分，关涉国家对教育发展的宏观战略布局，教育治理现代化对于国家治理现代化以及国家在教育管理领域的科学化、民主化和法治化，具有不可忽视的价值。教育治理现代化意味着教育治理经由传统向现代的转型与变迁，是教育治理的质变过程，它不可能一蹴而就，而是一个渐进发展的过程，同时也是不同治理主体共同参与的合力的体现。由于我国的特殊国情，政府在教育治理过程中具有强势地位，同时也具备主导教育治理现代化过程的能力，因此政府能力对教育治理现代化具有重要作用，且是教育治理现代化进程中不可忽略的重要主题。 从当前的研究状况来看，大多数学者在探究教育治理现代化的同时，都会或多或少地触及政府能力，并将其作为教育治理现代化的重要变量加以分析。如有的研究在探讨教育治理能力时，主张政府转变职能、简政放权等；[1]还有的研究指出政府职能转变、合理配置权力对教育治理体系现代化的作用等等。[2]这些研究从不同角度指明了政府能力与教育现代化的关系，以及政府职能发挥对教育治理现代化的重要意义。然而，政府能力在某种程度上也是一把双刃剑，我们在试图促使政府施展能力的同时，也往往容易忽视政府制造的“能力陷阱”。本文引入能力陷阱概念，并通过研究教育治理现代化中政府能力陷阱的表现形式、不利影响以及匡扶路径，为进一步推动教育治理现代化进程提供策略与思考方向。 一、政府能力陷阱及其在教育治理中的表现 政府在教育治理中的地位与作用不容忽视，其有效参与是教育治理能力现代化的重要组成部分。然而，由于思维模式的固化或者路径依赖的羁绊，抑或是对传统治理方式的过分自信等，政府往往也会陷入治理能力陷阱，无法有效发挥政府的参与作用，甚至对教育治理现代化造成障碍。 1.何谓能力陷阱 能力陷阱的概念在当前的研究中并不广泛，主要运用于企业的组织行为。有观点认为：“能力陷阱是指企业在变化的环境中，不能抛开过去做事的成功方式去寻求新的方法，因而阻碍变革和创新。”[3]也有观点将能力陷阱理解为组织对过去经验的过分倚重，如果不加以妥善处理，将会对组织能力构成威胁，不利用组织探索和利用有助于建构竞争性优势的知识资源。[4]还有研究显示，“能力陷阱是Levitt和March首先提出的一个概念。能力陷阱概念直指这样一个事实，即核心能力并非总是线性积累的，核心能力积累的过程可能是一个曲线，甚至会进入一个凹陷”。[5]综上所述，能力陷阱可以理解为：由于行为主体过分倚重过去的成功经验或方法，而忽视具体情境的变化，以致无法有效适应新环境、解决新问题，并致使以往所积累的能力遭遇限制、阻碍等情形。能力陷阱一方面意指行为主体对所积累的经验、方法、技能等的过分自信与崇拜，习惯于沿用过往所谓的“成功秘诀”；另一方面涉及行为主体缺乏权变思维，无视环境的变化以及行为的变革。 2.政府能力陷阱及其在教育治理中的表现 在行动惯性的影响下，任何行为主体倘若忽视环境的变迁且缺乏革新观念，很可能导致能力陷阱的产生，作为行为主体之一的政府也不例外。政府能力陷阱是指政府过分依赖、崇拜以往较为成功的经验、技能或方法，随着环境的变迁，其过往积累的经验难以应对新环境、新问题，从而导致政府在能力发挥上陷入困境的情形。尽管政府以往所积累的成功经验对教育治理意义重大，但过分依赖以往的经验和技能，忽视教育治理环境的变迁，必将导致政府对自身的盲目崇拜，从而制造能力陷阱。教育治理过程中的政府能力陷阱主要表现在以下几个方面： 首先，单一行政性教育治理手段的沿袭。计划经济时期，政府管理社会的手段较为单一，其中，行政手段是政府管理教育的主要手段。行政手段往往表现为“命令式”、“动员式”与“即时性”，这种方法在国家处于低度发展且教育亟需提升的时期，能够带来命令执行上的高效率，政府管理的效果也较为显著，从短时期来看有利于达成政府的既定发展目标。这种手段在计划经济阶段可以视为政府的“锦囊妙计”，确实也在一定程度上推动了教育的发展。但随着社会环境的变迁，若政府仍然按照管理行政机构的模式来管理学校，用命令、指令等指挥学校的发展，将使政府的教育治理缺乏科学性，违背教育治理的规律，这种单一的行政手段在现代化的教育治理中最终显得乏力。现代教育治理更崇尚多手段的综合应用，诸如法律、法规、政策等等，在现代化过程中，制度性、稳定性以及持续性才是教育治理追求的目标。 其次，教育决策集权性治理方式的倚重。在计划经济时期，政府的教育决策权高度集中有利于政府对教育部门、学校及其相关教育组织的直接管理和控制，行动迅速、步调一致、效率较高是该时期的主要特征。同时，在教育落后且教育任务相对简单的时期，政府掌握教育决策权并接管学校办教育，往往有利于将教育水平提升至一个新台阶，教育决策权高度集中的优势一目了然。然而，在现代化的教育治理情境中，教育公共事务日趋复杂，学校及相关的社会组织迅速成长，加之政府难以避免教育治理参与中的有限理性，使教育决策权的高度集中难以适应教育治理环境的变化，因此，诸如学校办学自主权问题、社会组织如何分享教育决策权问题等逐渐受到学界的争议。有关决策权的调整是构建教育治理体系的关键，更多教育治理主体的参与，意味着在相关事务上更高程度决策权的分享。[6]在教育治理现代化进程中，政府不可能也不能够完全、绝对垄断教育决策权，因为作为微观教育治理主体的学校、社会组织更清楚自身的发展，在如何应对教育公共事务上也更具话语权。因而，政府在保留必要的宏观决策权的前提下，推进一部分决策权在不同教育治理主体间的共享，让学校和相关社会组织在法律允许的范围，围绕教育发展的相关问题自我决策、自我管理，既是教育决策科学化、民主化的必要条件，也是教育治理现代化的重要保障。 再次，教育公共服务参与的单中心倾向。在传统管理模式下，政府近乎是教育公共服务的唯一主体，由于受特殊发展阶段的影响，政府在教育公共服务参与中的一元主导，在一定程度上保证了教育公共服务的数量与质量，使教育计划的执行环节与教育决策内容相一致，保障了国家教育战略在预定的轨道上运行。在特殊的历史时期，政府理应有能力承担教育公共服务供给的重任，但在市场经济条件下，我国的教育环境已经发生了质变，而政府在教育公共服务参与中的单中心倾向依然未减，挤占了社会力量对教育公共服务的介入。以2009年为例，“我国民办高校在校学生446万人，仅占全部高校在校学生2979万人的15％，民办中等教育在校学生981万人，仅占全部中等教育学生10130万人的9.7％，民办初等教育在校学生502.8万人，仅占全部初等教育在校学生10282万人的4.9％；同时，在教育公共服务中，社会资本平等准入遭遇门槛；官办与民办在财税政策上区别对待等”。[7]教育治理现代化是教育治理主体的现代化，它要求多元治理主体的共同参与；而政府当前在教育公共服务上的强势参与行为，无疑打上了“单中心”倾向的烙印。传统的教育管理思维尽管取得过暂时的成功，但在变化的环境中，也会为教育治理制造能力陷阱。 最后，教育治理风格上管理与服务关系的失衡。管理与服务既是政府的治理风格，也是政府教育治理能力的体现。管理思维与模式在推动我国教育发展方面，尤其是在社会力量弱小且教育问题突出的时段，政府的管理能力不仅有助于改善教育现状，还能为教育的进一步发展奠定基础。在教育治理过程中，尽管政府的管理不可或缺，但管理风格已经不再适用于微观的教育公共事务，为教育提供优质高效的服务已成为教育治理的关键之一。然而，政府在教育方面的管理风格和力度却依然未减。相关教育治理的调查研究显示，“不少政府机关和公务员在角色定位上仅注重其作为权力者的身份，而忽视其权力来源和权力行使的根本宗旨，背离了政府存在的基本价值，依然是管制型而非服务型的政府治理风格”[8]。在当前的教育治理环境下，政府应该把重点放在宏观教育管理上，突出政府在教育行政职能上的服务性，为其他教育治理主体的参与腾出空间并提供帮助，这才有助于教育治理体系的完善。否则，传统的管理风格难以与变化的教育治理环境相适应。 二、政府能力陷阱对教育治理现代化的影响 关于教育治理现代化的内涵，不同学者的认识和理解莫衷一是。有学者认为，“教育治理现代化的改革，是一个教育治理价值导向调整优先于教育治理技术革新的过程”。[9]也有观点认为，教育治理现代化的内涵在于教育治理的科学化、民主化、教育化与法治化。[10]还有观点认为，教育治理现代化是优秀教育家的培养过程，从而将教育治理现代化与人才培养紧密联系。[11]本文认为，教育治理现代化是教育治理制度、理念、主体、方式、技术等由传统向现代的发展进程。一方面，教育治理现代化意味着教育治理正在经历由传统向现代的发展过程，该过程是进行时，即教育治理现代化尚未完成；另一方面，教育治理现代化体现为教育治理不是局部发展，而是整体性变迁，即教育治理的相关要素互相推进，共同发展。 教育治理现代化离不开政府的助推作用，但政府能力陷阱却与教育治理现代化的方向相背离，严重制约着教育治理现代化的进程，并对教育治理体系、教育治理创新以及教育行政职能转变产生着重要影响。 第一，教育治理体系的“碎片化”。教育治理体系是多元治理主体构成的整体或合力，并按照一定规律或模式的有机结合。而政府在教育领域的全能模式与管理主义倾向，必然导致政府在教育治理过程中的主导地位，表面上呈现出政府参与教育治理的绝对优势，但实际上却逐步侵蚀教育治理体系的完整性。同时，使学校、社会组织等教育治理主体的能量萎缩，其主体地位难以彰显，以致政府、学校以及社会组织之间不能实现平等的教育治理地位，从而致使教育治理的协同性、合作性、相互依存性等具有粘合价值的特性无法实现。现代化的教育治理体系要求不同教育治理主体的共同参与，并发挥教育治理的合力作用。然而，政府的能力陷阱却导致教育治理主体力量分散，难以整合教育治理力量。在这种状态下，教育治理体系犹如破裂的碎片，最终导致不同治理主体的相互割裂与分散。 第二，教育治理创新动力的萎缩性。在现代化的教育治理过程中，平等的参与地位、协商、沟通、共识等都是推动教育治理创新的重要因素。然而，政府对过去教育管理上成功经验的过度依赖，往往导致教育治理创新面临强大阻力。在教育治理上，政府教育治理创新动力严重不足，创新能量也呈萎缩状态。一方面，政府保守的思维模式不仅不利于政府在教育治理中的观念创新，并且由于当前政府在社会中的核心地位，还在一定程度上束缚了学校和社会组织的思维和观念。另一方面，过于依赖传统的教育治理经验，还容易导致政府在教育治理手段、方式、方法上的路径依赖，即使面临新的教育公共问题，政府仍然偏好惯用的套路，难以引起教育治理手段、方式、方法等的革新。在教育治理现代化中，政府仍以旧方法应对新问题，既弱化了政府在变革环境中的灵敏度，又延缓了政府教育治理能力提升的进程。这一政府在教育治理创新上的动力萎缩，无法为相关治理主体提供示范效应，而且在以政府为核心的教育治理格局下，教育治理创新机制也难以健全并有效发挥作用。 第三，教育行政职能转变的迟滞性。政府能力陷阱本质上是政府能力在环境变化过程中的一种扭曲状态，是政府以往的能力不再与环境完全适应的情形。对政府而言，教育治理现代化意味着政府教育行政职能的适时变迁。如果忽略政府的能力陷阱，或对政府能力陷阱没有清晰的认识，必然形成政府对管控型教育行政职能的路径依赖，使管理和控制模式占据政府教育行政职能的主要地位，即教育行政职能的转变并未与教育环境的改变同步进行，而是表现出严重的迟滞性。政府教育行政职能转变迟滞，一方面妨碍了政府在教育治理过程中的正确角色扮演，模糊了政府参与教育治理的行动边界；另一方面，容易导致政府在教育治理过程中的缺位与越位，牵制了社会力量对教育治理的参与，不利于现代化教育行政职能的发挥与教育公共问题的解决。政府教育行政职能转变的迟滞性，凸显出教育治理缺乏强而有力的支撑以及对环境的适应能力，并在一定程度上减缓了教育治理现代化的进程。 三、教育治理现代化中政府能力陷阱的匡扶路径 政府能力陷阱的匡扶路径在于政府对权变型教育治理思维、有限型教育治理能力、学习型教育治理模式、创新型教育治理方法的理解与应用。 首先，权变型教育治理思维是攻破政府能力陷阱的必要条件。伴随教育治理环境的改变，政府依旧贪恋传统教育治理的成功经验与方法，而不审视具体的教育治理情境，这是政府缺乏权变型教育治理思维的重要表现。“权变理论来源于系统理论，认为组织要受制于环境变化，不存在一成不变、普遍适用的最好的管理理论和方法，强调在管理中要根据组织所处的内外部环境随机应变，针对不同的条件寻求最合适的管理模式和方法。”[12]现代化教育治理与传统教育治理之间的重要差别就在于教育治理环境的变迁，这意味着政府不得不思考当下具体的教育治理情境，转变教育治理思维。一方面，权变型教育治理思维要求政府在分析教育问题时，必须关注教育治理环境的变化，将教育治理思维与教育治理环境紧密联系，并随环境的改变而发生变化。另一方面，权变型教育治理思维要求政府在教育治理实践中具体问题具体分析，针对不同性质、不同类型的教育问题采用不同的应对方法，实现教育治理思维的敏捷灵活与随机应变。教育治理思维是一种主观活动，但对政府的教育治理实践具有不可或缺的导向作用，是攻破政府能力陷阱的必要条件。 其次，有限型教育治理能力是攻破政府能力陷阱的重要前提。政府对自身所积累的教育治理经验与能力的过分依赖与盲目自信，在很大程度上源于对全能型政府的膜拜与幻想。如政府以全知全能为行动前提，必然导致对教育公共事务的包揽，而事实上，随着教育公共事务范围的扩大与复杂化程度的加深，政府所谓的教育治理实践往往会陷入困境。而有限型教育治理能力，就是对政府参与教育治理有限理性的承认。 第三，学习型教育治理模式是攻破政府能力陷阱的重要保障。学习型教育治理模式是有限型教育治理能力的拓展与延伸，既是对全能型政府的否定与批判，又是对有限型政府的承认与补充。它一方面要求政府快速适应变化的教育治理环境，通过学习与认识使自身与教育治理环境相融合，从而提升政府对环境的适应能力，另一方面要求政府学习现代化的教育治理经验，尤其是发达国家在教育治理现代化过程中具有普适性的技能与方法，以对我国教育治理提供借鉴。不仅如此，学习型教育治理模式还要求政府在教育实践中学习，即通过不断的实验和试错，发现教育治理的规律以及自身在教育治理过程中的不足，从而为政府学习奠定基础。与此同时，学习型教育治理模式还强调对教育治理愿景的设想与规划，在教育治理愿景的规划设计下，通过学习将教育治理行动与教育治理愿景联系起来，缩小教育治理现实与理想的差距。学习型教育治理模式还有助于使政府始终处于教育治理的学习与实践探索之中，它既是适应环境的重要途径，也是攻破政府能力陷阱的重要保障。 第四，创新型教育治理方法是攻破政府能力陷阱的主要途径。创新型教育治理方法着眼于政府的教育治理创新，这既是政府解决新问题的主要手段，又是政府拓展教育治理能力的必要途径。创新型教育治理方法意味着政府在教育治理实践中不能因循守旧，而要敢于创新。一是观念创新，即政府要打破观念的局限，不要受传统保守观念的束缚，而要以一种开放的观念、新颖的视角看待问题，通过创新观念指导创新行动。二是行为创新，当教育治理环境发生改变，且教育治理问题复杂棘手时，必须通过教育治理行为创新，即应用新的教育治理方式、方法、手段等，应对教育治理中出现的新问题。创新型教育治理方法有利于防止政府陷入保守治理方法的“囹圄”，使政府在观念与行动上处于活跃状态，从而成为教育治理现代化的“源头活水”，这也是破除政府能力陷阱的一剂良药。