我国社会林业的若干经济问题，本文主要内容关键词为：林业论文,经济问题论文,我国论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国林业面临的五大转变及存在的问题
当前，我国林业发展面临伟大的历史性转变，国家对林业发展作出了重大战略部署：系统整合六大林业重点工程、实现五大转变，推动林业跨越式发展。（注：六大林业重点工程为天然林保护工程、三北和长江流域等重点防护林体系建设工程、退耕还林还草工程、环北京地区治沙防沙工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业基地建设工程。林业五大转变为由以木材生产为主向以生态建设为主转变，由以采伐天然林为主向以采伐人工林为主转变，由毁林开荒向退耕还林转变，由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益转变，由部门办林业向社会办林业转变。）六大林业重点工程范围覆盖全国97％以上的县，到2010年，规划造林面积7600万hm2，每年投资近500亿元，初步建成林业生态体系和林业产业体系两大体系框架。根据《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（2003年6月25日，中发9号文件，以下简称《决定》），到2010年我国森林覆盖率将达到19％以上，2020年达到23％以上，2050年稳定在26％以上，届时，基本实现山川秀美，生态状况步入良性循环，林产品供需矛盾得到缓解，建成比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系。
五大转变是从林业发展全局作出的重大概括，是新时期我国林业发展的重要特征。如果从经济学角度来观察，我国新时期林业的发展，可以概括为如下五大特征：（1）从部门林业向社会林业转变；（2）从结构单一、封闭经营的传统林业向结构多元、林工贸一体化经营的现代林业转变；（3）从经济主导型林业向生态主导型林业转变；4）从粗放经营型林业向集约经营型林业转变；（5）从重采轻造的采伐式林业向以营林为基础的可持续发展林业转变。
要实现这五个转变，还面临许多矛盾和问题，主要有：（1）森林资源总量不足，分布不均，与改善生态环境、减少自然灾害、保障可持续发展不相适应。我国森林面积为1.59亿hm2，森林蓄积量为112.66亿m3，分别占世界第五位和第七位，总量并不算少，但从相对量来考察，我国森林覆盖率只有16.5％，人均森林面积只有0.128hm2，只相当于世界平均水平的五分之一。人均森林蓄积量为9.048m3，为世界平均水平的八分之一。在森林布局上极不均匀，南方十省森林覆盖率为38％，西北五省为3.34％，而两河之源的青海省只有0.43％。这都与对森林的生态环境建设的要求极不相称；（2）林分质量低，结构不合理，经营水平差，生产力和效益水平低，与促进区域发展，满足有效供给的要求不相适应。我国林分蓄积量只有78.06m3/hm2，平均郁闭度为0.54，林分平均生长量只有3.36m3/hm2，仅为发达国家的一半，成过熟林少，中幼林占人工林面积的84.4％，过量采伐和侵占林地严重，近年来年均超限额采伐8600万m3，林地年均减少56.29万hm2。森林资源有效供给不足，与社会经济发展对其提出的需求处于极大的矛盾状态；（3）林业体制转轨缓慢，经营机制不灵，管理手段落后，与社会主义市场经济的要求不相适应。这主要表现在，由于资源不足，长期供给短缺，长期采取限额采伐，林业部门独家组织采运的行政管理办法。林业的生产要素市场和林产品市场发育不足，林产品供求失衡，市场机制作用畸形化，短期利益驱动，刺激过量采伐，同时宏观调控和社会保障体系又没有建立起来，无法在市场调节的基础上，有效行使政府对林业生产的调节。
要解决这些矛盾，实现上述五大转变，有待于正确解决以下几个问题。
二、我国林业的分类经营模式
林业的类型和经营模式的划分可以有多种标准。从经济类型分，可以有国有林业、集体林业、私有林业和混合林业等；从林业的功能划分，可以有经济林业、防护林业、水土保持林业等；从地域分布划分，可以有山区林业、平原林业、城市林业等；从经营方式划分，可以有粗放式经营林业、集约式经营林业等；从来源划分，可以有天然林业、人工林业等。我们课题组的类型划分是以地域划分为主，兼用功能标准和经济类型标准的划分方法。这是为了实施社会林业工程的方便，因为，社会林业工程的实施，必须以地域为单元进行。
但从我国的国情来看，以林业分工论为基础的，以经营体制为划分标准的分类经营模式更具战略意义，这里我们对这种划分模式进行一些考察。
关于林业分工论。根据经济学的一般原理，分工是优化资源配置，提高生产要素使用效率的重要手段。对林业来说，也是如此。
森林是个复合生态系统，具有经济、生态和社会多种功能。森林的经济功能是指森林生产林木产品，提供经济收入的功能；森林的生态功能是指森林改善生态环境，提高环境质量的功能；森林的社会功能是指森林提供社会效益增进社会福利的功能。
由此，林业可同时提供两种产品：一是无形的公益性产品（生态公益和社会公益）；二是有形的经济产品（林木产品、服务）。耗费在公益产品中的劳动，没有具体的产品载体，或者说其效用与其原生载体——森林相分离，经营者对它没有控制能力和手段，其效益不经过交换过程，就让渡给了消费者，消费者无需支付，就获得了它的使用价值，可见，公益产品不能通过交换取得补偿。市场运行中的等价交换、公平竞争、优胜劣汰等机制对它是无效的。经济产品（林木产品和服务）则具有有形的产品载体，或具有可控形态，经营者对它拥有占有和控制手段。这类产品通过市场进行交换，根据等价交换的原则进行让渡，让渡其使用价值的同时，就获得了它的等价物——价值或价格。耗费在这类产品中的劳动，就得到了补偿。这类产品的生产和流通，受价值规律和市场机制的支配。
由此可见，公益性产品林业，不能进入市场，属事业性林业；而经济性产品林业，进入市场，按市场规律和规则运作，属商业性或产业性林业。二者在管理体制、投资渠道、组织形式、政策措施等方面都是不同的。
关于分类经营。森林的经济、生态、社会功能是一种矛盾统一体。它们的共同载体是森林，但它们又是矛盾和对立的。只有在森林的经济、生态和社会需求总和低于森林可供量总和的时候，它们才可兼顾，处于协调状态。但由于森林资源的稀缺性，这往往是不可能的。在这种情况下，传统的做法：一是牺牲森林的生态效益和社会效益，保证其经济效益；二是牺牲经济效益，保证其生态效益和社会效益；三是二者兼顾，求得低水平的协同效益，然而在实践中往往会顾此失彼，不可得兼，最终被前两种利用方式所取代。
怎样解决森林资源的有限性，和三大效益难以兼顾的矛盾呢？一个可行的思路就是：从社会对森林的经济效益和生态、社会效益的需求出发，按照对森林的多种功能主导利用方式的不同，让一部分林业主要生产商品和服务，按市场机制运作，求得经济效益；而另一部分林业则主要用于发挥生态和社会效益，提供公益性产品，承担社会公益功能。在总体上，通过适当分工、规划和布局，把它们协调起来。这就是“局部上分而治之，总体上合二为一”的思想。在这个基础上，把《森林法》划定的用材林、防护林、经济林、薪炭林、特种用途林加以归并划分。把用材林、经济林和薪炭林划入商品林类，把防护林和特种用途林划为公益林类，而把兼能提供两种功能，两类产品的林业，划为两用林，或曰兼融林。公益林产品不进入市场，属事业性林业；商品林产品进入市场，属产业性林业。两者在经营管理体制、运行机制、投资渠道、组织形式、政策措施方面都是不同的。
《决定》指出：“按照主要用途的不同，将全国林业区分为公益林和商品林两大类，分别采取不同的管理体系、经营机制和政策措施。”
关于公益林。（1）经营管理体制：通过重新整合、改组各地的林业局，转变其职能，组建营林管理局，以营林为其主要任务，搞好规划、协调、监督和服务，建立目标管理责任制；对林区实行行政监督和资源培育，同时组织社会力量，对森林进行培育、管护，扩大森林资源；（2）林政资源管理：封山育林，严格管护，严格禁止和限制公益林的砍伐，确保森林资源的更新。对不同类型的公益林实行分级保护管理。一级保护区（大江大河源头、主干流两岸、大型水库、湖泊周围、自然保护核心区）列为禁伐区，严禁任何形式的采伐。一般保护区（生态条件相对脆弱，但恢复能力较强的地区），列为限伐区，以保护为主，允许抚育性间伐利用；（3）资金管理：公益林属于社会公益事业，其经营管护经费应列入政府事业性经费之中，由各级政府根据事权划分，从财政预算中列支拨款管理。并根据其是否有经营收入，分别采取全额拨款或差额拨款的形式。此外，还可向社会进行集资、捐助作为补充财源；（4）建立生态效益补偿基金，列入专户收支进行管理，专门用于森林生态功能的恢复和再生产，形成生态循环的自我补偿机制；（5）发展林冠下多种经营。禁伐、限伐不是排斥任何利用。在严格保护的前提下，应充分利用森林资源条件，发展林冠下多种经营，如森林采集、森林种植、森林养殖、林产品加工和森林旅游、森林疗养等事业，增加林业收入，提高其自我发展能力。
关于商品林。（1）经营管理体制：商品林业属于基础产业，应纳入企业管理体制，根据《企业法》、《公司法》进行规范，实行企业化管理。商品林企业自主经营，自负盈亏，面向市场进行生产和经营，按市场规律运作；（2）商品林业的组织形式应当多元化，因地制宜，分别采取股份合作林场、联营林场、企业办基地、承包、租赁、私营、外资等多种形式；（3）商品林业应创造条件，逐步走上规模化、集约化、林工商一体化的经营道路。以市场为导向，以社会化服务体系为依托，形成融资源培育、生产、加工、销售一条龙的林工商集团公司；（4）商品林业应实行森林资源的资产化管理和林政管理。森林不仅是资源，也是资产，要进行价值化管理。要对森林进行调查统计，评估建帐，对森林资产的经营，林地、林木的流转，林产品的交易，建立有效的经营管理机制。对林地林木的产权保护、林木的采运、交易要建立一套可行的林政管理办法。
三、林业市场体系和市场机制
林业市场体系是由林业生产要素市场和林产品市场构成的有机整体，林业的主要的、特征性的生产要素是林地，因此林业生产要素市场主要是林地市场；林产品市场主要是林木产品、多种经营产品和服务市场。
我国商品林业的发展，需要有一个良好的市场环境，其必要性在于：（1）为林业企业成为真正合格的市场主体提供必要的环境条件。林业企业要成为真正合格的市场主体，必须内有发展动力，外有外在压力。内在动力是利润，外在压力是市场竞争，而利润的实现和竞争的展开，都是在市场上实现的；（2）为林业的资源配置提供最佳手段。林业资源配置效益低下，一直是传统林业的最大弊病之一。其原因就在于用行政手段配置资源。只有引入市场机制，发挥市场对林业资源配置的基础调节功能，才能提高资源配置效益，提高生产要素的生产力；（3）为商品林业的宏观调控提供必要的支点。市场并非万能。不但在某些领域市场作用失灵，而且其作用往往带有盲目性、自发性。因此，在发挥市场机制的基础调节作用的同时，还要宏观调控的引导作用。宏观调控不是直接干涉企业的经济活动，而是以市场为支点进行引导，采取国家调控市场，市场引导企事业的方式。
关于林业生产要素市场。林业生产要素包括劳动、资本和土地。但在林业中最主要、最具有特征性的生产要素是土地，土地是林业的基本劳动手段。因此这里只讨论林地市场问题。林地作为林业的基本生产要素有几个特点：（1）林地面积有限，且不可通过资本创造出来；（2）地力和位置的差别性；（3）地域的固定性；（4）合理使用条件下地力可增进性。由于这些原因，我们必须倍加珍惜土地，建立科学合理的制度，促进其合理流转，提高林地资源的配置效益。
林地流转是指林地使用权的流转，是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下，林地使用权按一定程序，以有偿方式由一方让渡给另一方的行为。
我国修改后的《森林法》（1998年7月1日起实施）第一次作出了有关森林、林木、林地使用权依法流转的规定。此后，森林、林木和林地使用权作为生产要素进入市场流转在全国普遍展开。森林、林木、和林地使用权的流转，一般采取拍卖、招标、协议等方式进行。在实践中有以下几种具体形式：（1）林地、宜林地使用权的拍卖。拍卖期限有30年、50年、70年不等；（2）林木（活立木）的转让，林木转让有两种形式，一是以培育经营为目的的林木折价转让，二是林木采伐权的转让；（3）林地使用权的租赁经营；（4）林地使用权、林木折价入股；（5）经济林收成的转让；（6）是与外商合资、合作，林地使用权作价入股。
林地使用权和林木所有权的转让，对商品林业的发展有重要作用，主要表现在：（1）盘活了林业资产，使林地资产变现。林地使用由死变活，使用效益由低变高，提高了林地生产率；（2）扩宽了社会办林业的门路，为广泛吸引社会资金、劳力进入林业，实现全社会办林业创造了条件；（3）开辟了社会资金、技术流入渠道，为林业多元化经营、集约化经营创造了条件；（4）拓宽了就业门路，为吸收社会富裕劳动力，为社会稳定作出了贡献。
但是，由于我国林业生产要素市场还处于初期发展阶段，所以存在的问题也不少，主要有：（1）有的林地权属不清、纠纷不断。由于历史和政策多变等原因，林权归属界限不清，纠纷不断，造成林地使用权转让中的矛盾；（2）林地价格评估不规范、差异性大，低价、甚至无偿转让，造成林地资产的流失；（3）法制建设滞后，执法不力，违规征占林地现象严重，造成林地资源的浪费。
针对以上存在的问题，应采取以下对策：（1）明确林地产权关系。划清山林“四至”，明确林地权属，核发山林权属证书，并解决历史遗留的林地权属纠纷问题；（2）制订林地评估规范，为林地公平转让创造条件。首先要对林地进行准确勘测，然后在此结果上进行评估，以评估价格作为转让协商价的基础。为此还要建立、健全林地资产评估机构，制定科学、合理的评估办法；（3）明确林地所有者、使用者之间的权、责、利关系，严格执法，监督其执行，制止对林地占而不用，或改为非林业用途的行为；（4）加强法制建设，制定并完善关于林地流转的法律、法规、条例或办法。
关于林产品市场。当前我国商品林区的林产品市场模式，是坚持木材由林业部门独家收购的前提下，逐步以县为单位推行产销分离，建立一级木材采运批发市场，放开二级木材流通市场。这是在总结历次木材流通体制改革的经验教训的基础上，提出的较为符合我国商品林区特点的一种模式。在这里，市场机制的初步形成是在二级市场（主要是在销区市场），而一级市场（采运、收购环节）仍然处于垄断状态。如木材凭证采伐、限额采伐，木材运输实行木竹运输管理制度。所以这仍是一个半开放的市场。但它是比较符合我国国情和林情的。森林在我国长期以来是短缺产品，目前还不能通过开放市场、放开价格、刺激有效供给的增加。价格提高，在短期利益的刺激下，只能刺激乱砍乱伐，加速森林资源的破坏，形成越砍越穷、越穷越砍的恶性循环。因此，我国的林产品市场是一个采运收购实行严格管制、二级市场的流通采取市场调节的市场。（注：林业一家进山的收购政策，限制了林农与市场的产销见面，既背离了市场规律，也损害了林木所有者与经营者保护和发展森林资源的积极性。随着形势发展，必须有所改变。为此，《决定》规定：“对农民生产的木材允许产销直接见面，拓宽农民进入市场的渠道，增强林业产业发展活力。”为今后林产品市场的发展指明了道路。）
林产品市场供求。由于林木资源短缺，我国木材市场是一个长期供给不足的卖方市场。存在巨大的供给缺口。据国家林业局《2003年中国林业发展报告》提供的材料，2002年我国商品材产量仍停留在4400多万m3的较低供给水平上，2002年国内木材供给缺口仍在7000万——8000万m3以上，供求矛盾仍十分突出。在林木资源短缺，林木采伐严格管制的条件下，单靠市场机制调节供求是不能增加木材供给量的。解决的办法是：加快速生丰产林建设，加快中幼林抚育分伐；提高森林资源利用率和木材综合利用率；加快以人工林“三剩余”物和“次、小、薪”材为原料的林产工业建设；适度开发海外森林资源，增加进口替代产品等。通过以上措施，到2010年木材供需矛盾将逐步得到缓解，基本实现供求平衡。
四、林业的综合效益及其补偿问题
林业的综合效益是指森林的复合经济——生态系统为社会所提供的经济效益、生态效益和社会效益的总和。
林业的经济效益，是指人类对森林生态系统进行经营活动时产生的可以进入市场交换并能以货币计量的直接经济收益，包括林木产品收入，林木加工收入和服务收入。（注：林业生产周期长，产业周转慢，属弱质产业，其经济效益较工业低得多。据《2003年林业发展报告》数据，2002年林业的总资产贡献率为4％，成本费用利润率3％，全员劳动生产率11805元/人年，综合经济效益指数69.02％，而在工业中相应数字为9.45％，5.62％，59766元/人年，及130.04％，两相比较差距很大。）
林业的生态效益是指森林生态系统对改善生态环境，提高环境质量方面所提供的效益总和。生态效益包括保持水土、涵养水源、调节气候、净化空气、改良土壤、保持物种多样性、降低噪音和吸纳浮尘等，其范围十分广泛。
林业的社会效益是指林业经营系统为人类社会福利的增进提供的效益的总和。它包括增进社会福利，改善社会生活环境，促进社会精神文明和人类身心健康等方面的效益。
三大效益是有机整体。生态效益是林业的自然基础，经济效益是经营的直接目的，社会效益是最终归宿。
但是要维持林业三大效益的均衡和持续发挥，就要使森林能够正常的再生产。而再生产的必要条件，就是两个补偿问题。马克思指出：“再生产的循环不仅是价值补偿，而且是物质补偿。”（注：马克思恩格斯全集（第24卷）[ M] .人民出版社，437-438.）对林业来说，要使林业再生产能正常进行，就要使森林资源的消耗能不断地、均衡地从物质方面和价值方面得到补偿。其中，价值补偿又是物质补偿的基础和先决条件。因此，价值补偿是矛盾的主要方面。如果价值补偿不能实现，正常经营失去资金来源，物质补偿也就无从谈起。
森林是生态——经济的复合系统。林业产出除具有经济价值之外，还有生态价值和社会价值。我们以马克思的公式c+v+m表示林业产出的经济价值，以∑Xi表示森林的生态价值和社会价值，则总价值W=C+v+m+∑Xi。
在我国，森林资源的再生产难以实现正常的价值补偿，其原因有两个：一是森林资源经营的非资产化。森林只是当作资源，而不是当作资产来经营，认为资源没有价值，可以免费使用，不计成本，致使其资源成本被计入经营者利润被分掉，或通过不等价交换流入其他部门，使森林资源连简单再生产都难以维持。尤其是天然林的经营更是如此。二是森林的生态效益和社会效益不能进入流通，无法通过等价交换得到补偿。这是因为森林和其他商品不同，它有如下特点：（1）它的生态效益和社会效益与其物质载体分离，经营者无法对它进行控制，其占有和享用不具有排他性；（2）其效益边界无法界定，享用这种效益的范围无法划清；（3）其效益的价值难以量化，计算复杂，尤其是其社会效益的价值更是如此。由于这些原因，森林的生态效益和社会效益成了一种人人都可以享用的公益效益，成了免费的午餐。公益效益价值不能补偿，森林就不能正常进行积累和扩大再生产。
针对以上问题，必须采取以下对策：一是对森林资源实行资产化管理；二是建立森林公益效益补偿基金。
森林资源的资产化管理。森林不仅是资源，而且是资产，应实行资产化管理，即价值化管理。人工林当然是有价值和价格的。问题是天然林的价值和价格如何计算。学术界对此曾用机会成本、影子价格、收入还原法等方法进行计量。但我认为，用马克思的劳动价值论，并不难解决天然林的价值和价格问题。虽然天然林的形成上可能没有劳动投入，但如果天然林消失了，重建它就要花费劳动和生产资料。根据马克思的论述：“商品的价值不是由原来生产商品所耗费的劳动时间决定，而是由再生产商品所耗费的劳动时间决定的。”（注：马克思恩格斯全集（第25卷）[ M] .人民出版社，448.）由此，天然林的价值和价格，就可以由现在正常生产条件下再生产这些天然林所必需的社会劳动时间决定。在实践上采用“重置价格法”，就可以大致求出天然林的价值和价格。
在这个基础上就可以实行学术界建议的林价制度以代替现行的育林基金。现行的育林基金，实际上只是育林成本，并不是真正的林价，不足以维持林业的正常再生产。而实行林价制度，才能使森林资源价值得到全部补偿，使森林资产得以保值增值。在理论上这个问题得到解决以后，建议制定《森林资产管理条例》，对森林资产的产权界定、价值评估和管理、经营、收益、处分、权利、义务和监督管理等作出明确规定，以保障其实施。
森林的公益效益补偿机制。森林的公益效益包括其生态效益和社会效益。根据生态效益优先的原则，并且因其社会效益的确定和计量更为复杂、更缺少研究，所以这里着重谈森林的生态效益补偿问题。（注：有的文章认为，森林的社会效益包括环境美化效益、疗养保健效益、增加就业人数效益、优化产业结构效益、提高劳动生产率效益、社会文明进步效益等，并设计了相应计量模型和公式，但均属于讨论阶段，并未获得广泛认同。）
建立森林的生态效益补偿机制应采取以下对策：（1）针对森林的生态效益外部化和其作为公共物品的特点，建立生态效益的社会补偿机制。按照经济学原理，当某种经济活动产生的一部分效益不能自己占有和享用，而流入外部时，这部分效益被定义为外部效益，如果外部效益不能从经营中得到补偿，就难以使人们从事这种事业。社会就必须承担起这种事业，由国家财政投资，把它当作公益事业来经营。或者采取必要的补偿措施，给经营者以必要的补偿，使外部效益内部化，鼓励人们从事这种事业，这就要建立社会的补偿机制；（2）针对森林的外部生态效益的界限难以界定，享用范围难以划清的特点，可建立生态效益补偿基金，采取两种不同方式征收：凡受益者对象明确，且有固定经济来源的，可按其经营收入的一定比例，缴纳生态效益补偿基金；凡受益者对象广泛，受益界限难以划清的，可采取设立生态税的办法征收，由国家财政集中，专项列收列支，用于公益林的建设和补助；（3）针对森林生态效益价值难以量化的特点，要进一步研究收益价值量化的理论，建立量化方法和模型，评价森林生态效益的价值。首先要确定生态效益和种类。其次是计算这些效益的数量。再次是把这些效益货币化。最后是进行经济评价和分析。其中生态效益价值货币化是最困难的工作，不少学者做了大量工作，提出了不少好的方法。我认为，其中的等效物替代法和收入还原法是比较容易理解和可行的方法。等效物替代法是指，在某种资源有限的条件下，人们可以用另一种资源代替这种资源，二者的效益具有等同性。这时另一种资源的价值，就可反映前一种资源的价值（如森林涵养水分的价值可用建造同样容积的水库的费用代替等等）。还原价值法是以森林的再生产费用即重置费用为依据的一种计算方法。这种方法是一种最合理的方法，获得了广泛的运用；（4）补偿标准的确定。森林生态效益的补偿，不是对其价值的补偿，而只是对其生产费用的补偿。一般是按森林的面积及其所需的资金投入量来计算的。因此只是补助性的，而非补偿性的。实际上，社会也不能对森林的生态效益价值进行全额补偿。否则那会是一个异常庞大的数字；（注：如北京市林业用地面积为82.91万hm2，北京市林业局用等效物替代法对其森林的生态效益价值进行了测算，得出其生态效益价值为2119.88亿元。而北京市当年的国内生产总值（ GDP） 为2174.46亿元，只够支付这笔生态价值。）（5）生态效益补偿基金的用途。我国修改后的《森林法》规定：“国家设立生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”对这项资金必须列为专项费用，实行统一管理。
解决了以上问题，将会为林业的可持续发展铺平道路。
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