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一、铁路在国民经济中的地位和面临的困难
铁路是国民经济的战略设施和基础产业，在国民经济建设中具有重要的地位和作用。改革开放以来，国家不断改革对铁路的管理体制，在一定程度上促进了铁路的发展，但与国民经济深化改革、加快发展的形势相比，仍然很不适应。尤其是在计划经济向市场经济过渡过程中，强调通过市场配置资源，铁路的经营与发展都需要有新的政策支持。因而，改进与完善铁路与国家的关系是我们面临的紧迫课题。
“七五”期间，铁路实行全行业承包，这是铁路与国家关系的一次重大突破。经济承包责任制改变了以往铁路收入全部上缴国家，运营支出和建设资金统由国家下拨的状况，在一定程度上扩大了铁路的经营自主权，开始形成效益与活力、积累与发展相结合的新机制。但是由于经济承包责任制没能解决关键的运价管理体制等问题，铁路的经营与发展仍然受到很大制约。“八五”期间，经济承包时确定的国家给予铁路的支持政策大部分延续下来，并且自1991年起建立了铁路建设基金，专门用于铁路建设。随着“八五”计划的即将结束，铁路与国家的关系应当作出进一步的调整，才能适应铁路改革与发展的需要。这种调整的基本点是：政企职能分开，宏观调控增强，政府行为法制化，企业行为规范化，使铁路与国家的经济关系建立在稳定的基础之上。
目前，铁路面临的问题是：计划与市场调节共存，处于以计划经济低运价对市场经济的高支出的困难局面，导致经营状况日趋恶化；运价形成机制不合理、不规范，使企业难以面向市场；运输企业主体不明晰，企业法人财产权重叠，不能实现“四自”运作；政企不分，政府行为与企业行为交错，政府行为企业化，企业行为政府化，难以做到有效的宏观调控和真正的自主经营。在国民经济发展五年计划中，铁路投资占全国基本建设投资的比重在“一五”时期达到10.7%，“二五”时期为9%，“三五”为12.3%，“四五”10.5%，但从“五五”以来，这个比重下降到6%左右。“七五”实行全行业投入产出承包，“八五”实行建设基金制，由于仍然以中央政府投资为主，铁路投资占全国基本建设投资的比重未见上升，其中“七五”为5.9%，1991年为6.1%。用于铁路建设的实际投资与铁路建设发展需求有很大差距。同时，由于铁路运价长期偏低，虽经几次调整，但次数少，幅度小，运价的提高不足以弥补由于物价上涨而带来的成本上升的支出。1993年机车牵引用煤、柴油、电以及钢轨价格分别比1990年增长98%、125%、70%和165%，运输总支出比1990年上升79.8%，每换算吨公里单位支出从2.12分增加到3.36分，超过了货运每吨公里2.65分的运价收入。
影响中国铁路经营与发展的深层次原因在于仍然作用于铁路的计划经济体制与正在建立发展的社会主义市场经济体制之间的冲突与摩擦。当前，整个国家正在转向社会主义市场经济，绝大部分工农业产品已经放开价格，放开经营，而铁路仍然以“计划价格的低收入”对“市场经济的高支出”；以计划配置运力为主的管理方式面对市场配置资源的需求；以中央政府投资为主要方式去满足迫切需要加快发展的铁路建设需求。其核心问题，仍然是铁路与政府的关系尚未理解，铁路运输企业始终没有成为独立的法人实体和市场竞争主体，还没有建立起与市场经济相适应的铁路新体制和运行机制。中国铁路是国民经中突出的薄弱环节。铁路无论从数量上和质量上都远远落后于其他产业部门，运输能力严重不足，成为制约国民经济发展的“瓶颈”。
二、借鉴国外铁路经营的经验，改革铁路与政府的关系
世界铁路改革实践值得借鉴。在世界铁路发展史上，许多国家都曾积极推行过铁路“国有化”，对铁路实行国家垄断经营的方式；但到本世纪的60年代以后，传统的铁路管理体制面临严重危机，铁路经营亏损严重，成为政府的负担。因此，不少国家铁路在政府领导下，纷纷调整各自的铁路发展政策，对铁路的运营管理体制进行重大改革。英国铁路将其自身分成五个行业组织，分别向最高管理部门承担财务责任。1973年，美国制订《地区铁路重组法》，允许破产的铁路公司重新组合；1980年颁布《斯塔格斯法》，放松对铁路货运价格的管制。1985年法国国营铁路公司与政府签订第一个计划合同。1987年日本国铁分割，实行商业化经营。1988年，瑞典铁路实行“上下分离”的经营体制。西班牙铁路将其自身划分为“功能业务单位”和“市场业务单位”，分别计算其成本及收益，引起世界铁路界广泛兴趣。改革成为世界各国铁路发展的共同趋势。
国外铁路改革的背景、政策、方法各不相同，但在改革中表现出某些共同趋势和特点，值得中国铁路借鉴。
1、放宽运价管制，明确铁路实行商业化经营。美国铁路自本世纪初以来，对铁路运价实行严格控制，致使1/4铁路陷入破产境地。1980年制订《斯塔格斯法》，对铁路货运运价进行了带有根本性的改革：一是对运价的控制只限于铁路处于控制市场的情况下，即缺乏有效竞争的领域；二是允许铁路与货主签订合同，不再限定必须按公布的运价水平提供服务；三是州际商务委员会可以在符合法律目的前提下，免除对某项运输价格水平的限制。运价的放松，使美国铁路出现新的气象：与1980年相比，1993年运价水平降低28%以上，其中谷物的降低42%，煤的降低19%；合同运价被广泛接受，铁路企业股票市场稳定，投资回报率回升，规模经营发展。加拿大、日本、法国等一些国家都先后放开对铁路运价的管制，使铁路得以按商业化原则，在市场竞争中取得发展。
2、支持铁路企业组织改革，使企业真正成为市场经营主体和独立法人实体。铁路经营严重亏损的主要原因之一，就是铁路企业主体地位不明确，政府控制过死，企业缺乏活力。为此，重组铁路企业是铁路改革的重要一步。1970年，美国制订《铁路客运服务法》，成立了全国性的铁路客运公司，把严重亏损的客运从货运中分离出来，客运生产的亏损由政府补贴，解决了铁路公司长期以来用货运盈利弥补客运亏损的局面，使之有了比较稳定的经营环境。1973年，美国制订了《地区铁路重组法》，把东北部破产的铁路重组起来，成立了联合铁路公司。经过15年的努力，逐步扭亏为盈，于1987年改造为股份公司，股票上市一次成功。日本国铁改组以《铁道事业法》和《国铁改革法》为依据，赋予新组建的铁路公司以独立的经营自主权，使之面对市场自主经营，自负盈亏，增强了铁路公司的经营责任和经营活力，促进了企业发展，取得了良好的经济效益。
3、加大政府政策支持力度。政府在财政、税收、土地、人员安置等方面给予铁路具体支持，帮助铁路尽快进入市场。美国铁路客运公司成立时，60%的经营支出由国家补贴，到1993年，国家仍给予20%的补贴。美国联合铁路公司组建时，国家投资30亿美元给予支持，并通过加强社会保障等措施，分流企业职工，减少企业压力，使联合铁路公司由亏损逐步走向赢利。日本政府为支持铁路改革，专门成立了国铁清算事业团，为国铁承担80%的债务，并实行低税或者免税的政策，如：铁路地价税全免；铁路固定资产税，第一个五年（指1987～1992年）全免，第二个五年缴2/3等等。改造新干线的建设费用，日本政府负担50%，其余的50%由日本铁路各公司负担。美、日政府采取的这些措施，使铁路卸下包袱，轻装上阵，对推动铁路走向市场，起到了积极作用。
4、实施必要的宏观管理。美国、日本政府在建立公平竞争的运输市场基础上，通过制订和监督执行有关铁路的法律法规。进行必要的宏观管理。美国联邦铁路局不管一寸铁路，但依据铁路安全法对全国铁路的安全进行检查，对违反安全之行为，可处以罚款。美国州际商务委员会根据法律确定的公平、合理、收益与成本之比不超过180%的三条原则，对铁路企业运价的合理性进行检查，对确实过高的，有权要求铁路企业予以纠正。日本运输省铁道局的基本职能之一，就是负责铁路法规的实施，对违法行为有处理权。同时，政府通过制订中长期铁路发展规划，对铁路进行宏观管理。日本新干线的建设，完全是由政府进行规划和选线。
三、改革铁路与政府关系的几点建议
铁路改革的目标是在国家宏观调控下，充分发挥市场对铁路建设和铁路运力等资源配置的基础性作用，建立适应社会主义市场经济的铁路管理体制和运行机制，加快铁路建设，扩大运输能力，改善经营管理，提高经济效益，更好地为国民经济和社会发展服务。
“九五”期间，处理铁路与政府关系可供选择的具体方案有以下三种意见：一是通过完善的法律体系，明确规范铁路与政府的关系，确定政府宏观调控、社会保障职能的范围以及在铁路建设、运输服务、安全保护等方面的义务，使铁路运输企业成为市场的主体，参与运输市场的竞争，把铁路运输企业推向市场。二是实行计划合同制，走法国国铁与政府关系的路子。通过计划合同，明确铁路与国家之间的权利义务关系，确定经营目标，使企业实现自我积累、自我发展。三是通过政策措施调整铁路与国家的关系，运用政策的灵活性，制订“九五”期间有关铁路的若干政策性规定，逐步把铁路与国家的关系改造成为符合现代企业制度要求的新型关系。
可行的选择是通过政策调整逐步过渡的方案。因为法律调整铁路与政府关系，需要外部法律环境的完善。计划合同制也同样需要外部经济环境的配合。因此，在“九五”期间，宜采取逐步过渡的办法，利用政策的灵活性，局部突破，整体推进。具体说，有以下几个方面：
1、在运价方面，要建立科学而合理的运价形成机制，这种机制要求铁路运价与物价指数挂勾，能上能下，合理适度。具体设想：一是对国家指定的运输，要按照保本微利的原则确定运价确保运输。二是对已经放开价格的大宗物资运输，由铁路企业在公开、公正、公平的原则指导下，通过与货主签订合同，执行协议运价。三是在各种交通工具竞争比较充分的地区，免除对铁路运价的控制，只根据成本利润率规定最高限价。四是经过铁路主管部门批准，实行新路新价、优质优价、季节性浮动价、热线运价、水陆分流运价、区域运价等灵活的定价方式。建设基金本质上属于运价的范围，建议纳入运价关系。要区分开发性铁路建设与经营性铁路建设的不同，分清两者的关系，界定国家与铁路的责任，是市场经济条件下铁路发展的一个很重要的问题。属于开发性投资，可由国家建设，或者采取其他补偿性措施建设（政策优惠）；属于经营性建设，则由企业自己解决投资问题。
2、解决铁路运能不足，需要多渠道筹集资金。国家要制订政策，鼓励外国资本投入铁路建设。引进先进经验，改进铁路管理，不仅可以加快扩大运能的步伐、缓解运能不足的矛盾，而且也有利于培育运输市场，推动市场竞争。
3、要明确国有资产授权经营办法。由于铁路国有资产数额巨大，而且资产管理有其特殊性，因此应当明确铁路国有资产的授权主体为铁道部，由铁道部按国家规定进行授权经营活动。铁路运输企业要按照现代企业制度的要求，逐步改造成为产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的新型企业。
4、在融资渠道方面：一是要成立铁路金融机构，把铁路资金搞活，同时可以到国际资本市场融资。通过多渠道筹集资金，加快铁路建设的速度。二是争取国家贷款优惠。三是可以通过发行债券，进行融资。