基于过程的政府数据开放风险识别与防控策略研究 *
代佳欣
(西南交通大学公共管理与政法学院 成都 610031)
摘 要 [目的/意义] 政府数据开放是国家大数据战略背景下的重要议题。学界和实务界积极开展政府数据开放研究与实践，却忽略政府数据开放风险的深度探析和前瞻预判。国内外关于政府数据开放风险的既有研究零散，未从政府数据开放过程的视角对风险要素作系统诊断。[方法/过程] 政府数据开放的本质是政府为满足公共数据需求主动开放数据的行政行为，通过将该行政行为解构为筹备、实施和完善等三个阶段及具体环节，可构建一个政府数据开放的“过程”分析框架，识别政府数据开放的风险要素。[结果/结论] 研究发现政府数据开放筹备阶段存在数据需求公共性式微、开放标准不清、数据协同难和平台构建“逆向选择”风险；实施阶段潜藏政策执行脱序、行政成本、政企利益型合作、财政低效、公共数据安全、公众参与乏力和认同度弱等风险要素；完善阶段的风险集中于数据档案保存无序化、人力资源数据胜任力不足和监督评估机制不健全。对此，研究制定了系统的风险防控策略，为政府预防和化解数据开放风险提供有益参考。
关键词 政府数据开放 风险识别 过程解构 防控策略
1问题提出
1996年起，美国克林顿政府颁布了《信息自由法》，掀起了一场以“政府数据开放”为核心的治理改革。纽约、波士顿等城市通过建设地方网站，将市政府的财政预算、选举投票、行政罚款、公共项目招投标等数据向社会开放。此后，加拿大、英国、日本等发达资本主义国家借鉴美国经验，对政府数据开放进行了积极探索。
我国政府数据开放的起步较晚。2015年8月，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》，提出“制定公共机构数据开放计划，落实数据开放和维护责任，推进公共机构数据资源统一汇聚和集中向社会开放”的总体构想，优先推动“信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安检、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监督等”民生领域的数据公开。在此背景下，各级地方政府迅速展开数据开放的实践。浙江省政务服务网“数据开放”网站上线，开放的数据涵盖“工商、税务、司法、交通、医疗、教育等”350多项数据类目。广东省建立“开放广东”平台，对外公开“资源环境、经济建设、教育科技、道路交通、社会发展、公共安全”等12个领域的政府数据。江苏省政府官网设置了“数据开放”功能模块，公开了“资源环境、经济建设、税收收入、对外贸易、工业运行和公共财政”等政府数据。可见，我国各级地方政府正大力推进地方政府数据开放，以期提升地方数字治理绩效、政府数据利用效益和民生服务信息的透明程度。
然而，各地大力投入公共资源的同时，对政府数据开放风险的关注却明显滞后，这可能造成地方政府在数字治理实践中的低效和非理性。Hans J. Morgenthau(汉斯.摩根索)从现实主义的角度，指出现代信息技术对国家政权的双面效应：“信息技术手段在给国家政权带来各种优势的同时，也给国家安全带来了巨大风险和挑战”[1]。基于目前地方政府在数据开放中“重投入，轻风险”的现实悖论，本文通过解析政府数据开放的过程，对政府数据开放风险作系统探讨，并提出风险防控策略。
在E-Navigation战略的支持下，人类的航海活动将从有限岸基支持下的单船行为转变为岸基、它船海量信息支持的船船协同行为，GMDSS现代化将是这一变化中最有力的技术支撑。GMDSS现代化与E-Navigation战略协调发展是大势所向。发展GMDSS现代化就需要经历3个阶段：初级阶段的现代化是应对当今海上局势并进一步发展海上通信现代化的重要基础；准现代化将为E-Navigation战略发展提供真正意义的通信支撑；终级现代化则是完全融合现代通信技术的海上通信现代化的终极目标。
2文献评述
国内外关于政府数据开放风险研究的既有文献主要从数据、主体、政企关系等视角展开论析。
那时，我已经从心里将与我生活了一周的孩子看作是自己的亲生儿子！我只想和他们朝夕相处的时间长一些再长一些。
b.数据开放标准不清。在政府识别公共数据环节，由谁研判符合何种标准的数据可以或禁止开放是不可回避的管理问题。目前，国家层面尚未形成一个具有指导意义和普遍适用性的政府数据开放标准，地方政府数据开放是以国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》规定准予开放的数据类型为蓝本，依据《国家秘密法实施条例》对政府数据进行筛选。责任部门识别数据缺乏统一标准和刚性约束。数据识别标准不清的风险进一步为责任部门利用信息不对称，选择性公开部门数据的行为创造空间，责任部门最大程度地保护部门利益而对公众不利，造成政府数据开放筹备阶段的“道德风险”(Moral hazard)[21]。由于缺乏对数据涉密性的科学识别，数据识别标准模糊又为政府数据开放实施阶段埋下数据安全隐患。
从数据开放主体的视角看，作为数据开放的责任主体，“政府的人力资源、内部管理、技术能力、外部压力等因素直接决定了政府数据开放政策的最终执行绩效”[5]，而现阶段地方政府在数据开放实践中仍然面临“数据权属不清、法律法规政策界定不明、收益机制未理顺、数据治理水平参差不齐、人力物力财力资源不足、数据安全”等风险要素[6]，政府的数据开放能力总体欠缺，“风险意识薄弱、风险管理体制不健全又构成政府数据开放的新的风险增长点。”[7]各职能部门的数据开放行为也可能引发“诉讼、赔偿、问责、舆情和政治等多项行政责任风险”[8]。于是，完善政府数据开放的“政策与战略、合法化基础、组织管理技术和公众支持及参与意识”将是政府数据开放纵深发展中无法回避的挑战[9]。
从政企关系的视角看，政府数据开放带来的政企联动效应立足于企业管理者及时建立数据转化和开发机制，即企业管理者充分利用政府数据创造利润[10]。这也就是说，企业从政府数据开放中挖掘价值的前提是企业家洞察力而非政府开放数据本身[11]。学者夏义堃一针见血地指出：“没有强有力的迹象表明开放数据能够在发展中国家创造出巨大的企业价值”[12]。
综观之，政府数据开放风险的既有研究形成了一些可资借鉴的论证逻辑、方法和观点，但仍然存在一些薄弱之处，主要体现在：其一，缺乏理论分析框架。目前关于政府数据开放风险研究的文献欠缺对理论分析框架的构建与运用，限制了政府数据开放风险研究的理论深度。其二，分析方法静态化。现有文献主要运用静态分析方法，鲜有从政府数据开放的动态过程出发，对政府数据开放的风险要素作系统剖析。其三，观点零散的弊端凸显。既有关于政府数据开放风险的研究观点还较碎片化，导致观点的系统性和解释力不足。其四，风险防控对策研究薄弱。既有研究侧重论述政府数据开放的风险要素，相对忽略风险防控的对策研究，导致研究欠缺现实价值。鉴于此，本文试图构建一个基于政府数据开放过程的分析框架，依据这一“过程”分析框架，系统探析政府数据开放不同阶段的风险要素，以期为国内政府数据开放风险研究提供一个新的理论解释框架，并为政府实务部门提供数据开放风险防控的对策建议。
3政府数据开放的风险要素——基于过程的分析框架
3.1政府数据开放过程 政府数据开放，是政府及责任部门为了满足公众对公共数据的需求而主动开放数据的公共行政行为。从行政行为的角度出发，政府数据开放则是由一连串有关联、连续的行政行为构成的动态过程，是政府及责任部门等行政主体运用公权力开放政府数据回应公共数据需求的过程，该过程可被抽象解构为筹备、实施、完善等三个阶段，这三个阶段又包含不同具体环节(见图1)，其共同构成政府数据开放过程的一个理想型分析框架。
图 1政府数据开放过程分析框架
政府数据开放筹备阶段即政府及责任部门针对公众、企业和社会组织等主体的公共数据需求，并依据国家定密标准，识别可公开的政府数据类别和项目，对符合公开标准的数据加以整合，最终通过公共网络平台公开政府数据。可见，数据开放筹备阶段涵括需求分析、数据识别、数据聚集和创建平台等行政行为。从现代民主国家推进政府数据开放的国际经验看，在政府数据开放“初创期”，政府要经历一段“公众媒体倒逼式的被动阶段”[13]，政府开放数据回应公众、企业、媒体和研究机构等社会多主体对公共数据的利益诉求，化解信息技术革命释放出的快速增长的公共信息需求。因此，政府数据开放的首要环节是对社会多主体的公共数据需求进行整体分析，掌握需求特征和结构，以确保开放的政府数据与需求适配。政府和公共部门管理社会事务和提供公共服务会产生海量数据，但非所有数据都符合非涉密、安全、结构化、可机读、已授权等公开标准，政府则要依据公开标准对数据进行分类、筛查和复核，也就是数据识别。在条块分割体制下，政府数据往往散落在不同职能部门中。“在我国已建立的46个地方政府数据开放平台中，近2/3的平台存在数据粒度过大的数据集”[14]，极大限制了政府数据的再利用价值，这就要求政府在数据开放筹备期作数据的跨部门聚集与整合。此外，数据开放必然以网络平台为载体。“英国政府建立Data.gov.uk向公众开放官方数据，美国政府通过Data.gov对1 279个政府部门、236个民间组织和103个移动网络媒介开放数据资源”[15]。构建公共数据资源的专门平台，也是政府数据开放筹备阶段的重要环节。
政府数据开放实施阶段即政府及责任部门根据公共需求，将识别和聚集的数据通过网络平台向公众开放，是政府数据开放的进行时。这一阶段包含责任主体的政策执行、资源配置、网络平台运维和公众参与等环节。从政策执行来看，我国当前的政府数据开放呈现一种“中央倡导、地方试点”的实践形态，浙江、武汉、无锡等地方政府均是在国务院《促进大数据发展行动纲要》的总体要求下，通过建立地方政府数据开放的制度框架，执行国家制定的政府数据开放政策。从资源配置来看，政府数据开放要以人力、财政、行政和公共服务等资源的配置作为基础前提，这意味着政府数据开放的责任主体要保障各类公共资源的可持续投入。政府数据开放以网络平台为载体，而网络平台运行又不可避免地产生数据更新、功能迭代、端口界面优化升级等的平台维护问题，政府数据开放的责任部门还面临对公共数据资源平台的定期维护。值得注意的是，政府因欠缺数据管理和网络平台管理的专业能力，通常采用服务外包或购买服务的方式，与企业、信息技术机构签订合同，将技术性职能委托给专业机构执行。在此阶段，公众、企业和研究机构等相关需求者通过网络平台获取各类政府数据，与政府数据开放的责任主体形成线上和线下互动，包括需求表达、参与听证、开展合作等。正是通过社会多元主体的参与和互动，才能实现政府数据交付以需求为导向。
政府数据开放这一动态过程中，数据开放后期还涉及数据归档和保存、人力资源培训和监督评估等环节。政府数据是现代国家的重要战略资源，为延长数据寿命、发挥数据的再次开发和利用价值，“政府数据开放的责任主体要组织数据备份、归档和保存”[16]。同时，为确保政府数据开放平台的有效运转和管理，政府还需投入大量信息技术人力资源，从事数据挖掘、网络平台管理、程序开发、线上服务、端口和协议设计等。政府数据开放的责任主体要维持数据开放中人力资源的长期投入，则要培养政府行政系统内部的信息技术人才，或采用服务外包和购买服务的方式，利用私人企业和第三部门的专业信息技术人才，确保政府数据开放有充分的人力资源投入。除此之外，在政府数据开放完善阶段，上级政府或上级行政机构通过绩效考核和评价机制，对地方政府数据开放的运行形成外部监督，矫正地方政府数据开放行为，激励地方政府提高政府数据开放绩效。
c.监督评价机制不健全。监督评价是上级政府对下级政府数据开放的控制和绩效评判。政府数据开放的监督评价体系是由三个核心子要素构成，即监督评价主体(由谁监督评价？)、监督评价方法(依据和标准为何？)和监督评价流程(核心环节为何？)。现阶段，我国中央政府在数据开放监督评价方面的制度建设才刚起步，监督评价主体、操作方法和流程等尚未形成统一定则。在此情况下，地方政府数据开放的主体容易趋向于单维化，第三方机构、社会组织和公众等其他利益相关者在政府数据开放的监督评价中缺位。由于监督评价的方法和流程不清，上级政府也难准确考察地方政府数据开放的用户需求回应能力、组织协调、安全防控等的真实效益。总括而言，监督评价的主体单一及过程模糊化等监督评价机制不健全弊端构成该环节的主要风险要素(见表1)。
政府数据开放是由一连串前后关联、接续的行政行为构成的动态过程，是政府及责任部门等行政主体运用公权力开放政府数据以回应公共需求的过程，而非某个单一事件或片段。依循这一逻辑，政府数据开放风险隐藏在数据开放的整个过程中。本文已尝试将政府数据开放过程解构为：筹备、实施和完善三个核心阶段，下文将据此探讨政府数据开放三阶段面临的具体风险要素。
3.2.1 筹备阶段的风险要素 a.数据需求公共性式微。在数据需求分析环节，责任部门搜集社会多主体对政府数据开放需求的途径、范畴和工具，将直接影响需求分析结果的利益代表性。“现阶段国内一些企业对数据开放的参与度比较高，尤其是互联网行业，但公众参与不足”[20]。在企业对政府数据开放的参与度远超过公众参与度时，数据需求分析结果则必然在客观上更多代表了市场利益，公众一旦认为政府数据开放的初衷是为企业利用政府数据盈利，而非为老百姓提供透明优质的公共信息服务，政府数据开放则面临数据需求公共性式微的风险。
从数据特性的视角出发，政府数据的异质性阻碍了数据检索、分析和整合，导致通过政府数据开放增进政府透明度的目标难以实现[2]。此外，政府开放数据的可及性和质量不高。目前中国(大陆)省级政府层面公开的数据集中在统计年鉴、贷款记录、财政预算与支出，数据质量与可获取性等方面与台湾省和香港地区政府数据开放的差距仍然明显[3]。从数据生产、使用、处理、存储和共享的整个生命周期来看，政府数据开放还存在隐私、泄密、监控管理等风险[3]。就数据使用环节而言，发布不恰当数据、形成数据偏好、数据不透明与失真、个人隐私数据泄露、数据错用等风险愈发凸显[4]。
c.数据协同困难。政府识别数据后需将分散在不同职能部门的数据聚集起来，形成包括“事实、数据、信息、知识、智慧在内的完整数据链”，以保障需求主体对数据的加工和再利用[22]。然而，我国地方政府权力结构的一个基本特征是“条块分割”，从“条”上看，地方职能部门在行政上隶属于上级职能部门，其政治权力、人事任命、资源配置和考核等均受到上级职能部门的垂直管理和指挥；从“块”上看，地方职能部门又要服从地方行政当局对某一区域全部行政行为的统筹管理[23]。在条块分割体制下，地方政府难以实现跨部门的数据整合和协同，特别在面临税务、工商等垂直管理部门时，地方政府推动数据分权更显困难。
d.平台构建的“逆向选择”。识别和聚集后的政府数据应以网络信息平台为载体输入、存储、公开、交互、提取、更新等。而事实上，政府内部信息部门欠缺直接构建数据公开网络信息平台的专业能力，替代性方案是政府与第三方机构(私人企业、科研机构等)签订服务外包合同，将数据开放平台搭建委托给专业机构。科层官僚制理论指出理想型行政官僚制的基本特性是部门与人员分工专业化[24]。随着现代政府职能的扩张，官僚体制的专业化出现边界，在20世纪70年代后，以英国为首的西方国家开始尝试将政府职能外包给市场，并大刀阔斧地推进公共部门“民营化”[25]。从“委托-代理”的视角看，政府与市场的内在合法性存在冲突，政府的合法性来源是传统、法律和公民认同，而市场组织的合法性是追求经济利润以保证其续存与运转。政府购买市场服务，存在私营部门利用专业信息不对称进行“逆向选择”的风险，如在数据开放平台设计中人为留置技术难题，以达到对平台后期管理和维护的垄断目的，或造成部门间数据开放平台的协议和端口设计各自为阵，最终形成一批政府数据开放孤岛，限制了政府数据开放的价值。
b.人力资源数据胜任力不足。基层政府及职能部门技术官僚的数据胜任力和政府数据开放对人力资源数据能力的要求还存在较大张力，这为政府数据开放地方实践的深入开展埋下了数据胜任力不足的现实风险。我国政府信息公开滞后的历史因素，政府部门人力资源的数据信息能力整体水平不乐观，尤其是基层行政人员面对随数据开放而来的行政任务和工作情景的变化，易产生对自身能力难以胜任数字化办公要求的不适和疑惧，及常规工作与政府数据开放责任的冲突感[33]。从行政人才选拔与培训制度的视角看，信息技术能力在政府人才选拔的科目、标准和流程等方面都非硬性约束，进入政府系统的人才本身可能并不擅长信息和数据技术。地方政府人才培训更多集中于职业道德、公共服务动机、公文写作、人文素养等方面，针对数据挖掘、网络平台管理、程序开发、端口和协议设计等专业能力的培训还很缺乏。因而，政府数据开放后期会面临人力资源数据胜任力的短板。
b.行政成本与政企利益型合作。在资源配置环节，政府数据开放的责任部门要调动财政、人力资源和公共服务保障数据开放的实施，这意味着政府数据开放必然产生行政成本。高远飞认为“数据公开成本在政府信息公开平台建设中已支付，理论上不需要支付任何额外成本就可以通过数据开放实现社会总收益大幅增长”[29]。但该观点与地方政府数据开放的现实相去甚远，目前已建成的大多地方政府数据公开平台(如浙江省和江苏省)并非在原有的政府信息公开平台上进行功能填补，而是重新建立新的网络信息平台进行多类数据的管理与开放，产生了额外行政费用。此外，为了形成有数据再利用和挖掘价值的数据链，不同部门要将部门数据整理汇总到统一的数据开放平台，部门间以数据为载体的交互更加频繁，相应产生了大量行政交易成本。依据本文对政府数据开放过程的解析，在资源配置环节，由于政府欠缺数据平台搭建和管理的专业能力，则不得不通过购买服务和外包的方式，将这类专业性职能委托给有资质和承接能力的企业代为执行，而这类企业数目繁多、水平参差不齐，难以避免地方行政长官和职能部门“一把手”在项目招投标中将财政资源投向有利益关联的企业，一旦地方政府与地方企业达成默契的利益型合作，则容易滋生“地方政府法团主义”(Local state corporatism)和微腐败风险[30]。
3.2.2 实施阶段的风险要素 a.公共政策执行脱序。政策执行是政府数据开放实施阶段的首要环节。我国现阶段的政府数据开放实践主要集中在各级地方政府，总体上呈现“中央倡导、地方试点”的模式。在“威权型体制”下[26]，中央政府通过发布《促进大数据发展行动纲要》等关于政府数据开放的纲领性政策，形成对地方政府开展数据开放实践的有效政治动员。为在横向竞争中具有显示度，和在制度环境的缝隙间寻找创造政绩的空间，地方政府则容易过度执行政府数据开放的政策，甚至是在一定时期内“狂热执行”(Enthusiastic policy implementation)[27]。欠缺国家层面的制度顶层设计和政策体系，地方政府过度投入到数据开放的制度建构、平台开发和财政支出等具体事务中，则易产生基层政府在执行政策过程中的“脱序”风险[28]。
c.财政低效与公共数据安全。政府数据开放平台的运行维护要求地方财政的持续投入。从“互联网+政府采购”的角度看，与政府签订采购合同的企业有责任对政府数据开放平台的后期运行和维护提供“售后服务”[31]，而这一系列售后服务并非免费的，平台运行维护便构成了一项地方性长期财政预算支出。然而，数据开放平台维护的诸多项目是细碎且具有弹性的，其支出必要性主要由责任部门界定，公共财政容易出现使用低效化甚至浪费的风险。同时，数据开放平台是一个公共性数据载体，囊括了地方多个公共部门的数据，政府赋予第三方机构聚集和管理多部门公共数据的权力，将平台运维的技术性职能委托给私人企业，容易诱发公共数据泄露、误用和修改等安全问题，政府也难以对海量公共数据的安全性实施及时保护和监控。
政府数据开放风险产生于政府数据开放筹备、实施和完善等阶段。针对政府数据开放不同阶段存在的风险要素，本文提出了如下风险防控策略，以期能够为实务部门完善政府数据开放全过程的风险防范与监控机制提供对策建议。
3.2.3 完善阶段的风险要素 a.数据管理无序。政府及职能部门将有价值、重要的政府数据纳入档案管理，对数据进行规范化保存，“不仅能够提高数据安全等级，也可促使数据间搭配组合形成新的信息，发挥数据开放的倍增效应”[32]。然而，我国大多数地方政府在数据开放政策中未明确规范政府数据保存的具体责任主体、流程、方法、载体和路径。随着政府数据开放量的扩大化，缺乏科学的数据归档和保存，数据流失和数据管理无序化的风险则无疑增加。疏于分类整合和归档保存，导致本身有价值的数据再次提取使用、和与其他数据组合产生新信息的可能性降低，甚至累积出现数据杂糅、无序、堆砌等一系列数据管理无序化的问题。
因此，在南海问题上中国对美外交应重在说明：中国无意借南海问题追求区域霸权，更遑论成为全球性霸权。具体可以归纳为以下两个方面：
3.2基于过程的政府数据开放风险要素识别 风险是指失去某种价值的可能性。Ortwin.Renn(奥特温·伦内)认为风险概念有两种取向，一种是“技术”取向，认为风险是一种概率(possibility)，是行为主体通过理性预期和历史经验对事件/行为负面可能性作出的主观推断；另一种是“经济-社会-文化”取向，将风险视作一种社会后果，是在事件发生后行为主体对客观结果的衡量或测度。基于对风险概念的不同解读[17]。Frank Hyneman.Knight(弗兰克·奈特)主张从“过程”入手识别风险，用连续、动态、关联的眼光挖掘风险要素[18]。Uriel.Rosenthal(乌里尔·罗森塔尔)在公共危机的研究中指出风险是以“事件”而非“过程”的形式爆发，风险识别要采用“事件”方法[19]。风险识别在方法论上存在“过程”和“事件”之争。
“海神”核鱼雷不会取代潜射弹道导弹，可作为一种多元化的核威慑，而非能力上的完全转换。弹道导弹核潜艇仍然是核威慑的支柱。已有两艘潜艇准备搭载该型武器，即09852型“别尔哥罗德”号和按照特定目的建造的09851型“哈巴罗夫斯克”号。“红宝石”设计局正在开发的至今仍未命名的09853型潜艇，也有可能做进一步部署。
表 1政府数据开放全过程的风险要素
4政府数据开放风险防控策略
d.公众参与乏力和认同度弱。在政府数据开放的社会参与活跃度上，企业较之于公众更具内在动力。“现阶段国内一些企业对数据开放的参与度比较高，尤其是互联网行业，百度公司利用其近万亿的网页数据不仅提高了网页内容的匹配度，同时其大数据引擎为政府和其他企业提供了信息资源。广州市交通委员会与联通公司合作的‘行讯通’项目，为公众提供交通数据服务”[20]。社会参与乏力极大限制了政府数据开放的公共价值。目前我国地方政府开放数据的可读性、易获取性和质量都有极大提升空间[3]，加之普通公众的数据认知意识、数据解读及应用能力不足，导致公众无法充分利用政府数据、获得数据红利，进而影响政府数据开放的公众认可度。
1、内部牵制阶段。该阶段产生于新中国成立后不久，在20世纪70年代左右，我国主要以国有制经济为主，内部控制处于萌芽阶段。
4.1政府数据开放筹备阶段的风险防控策略
【你们】我的青春里，遇见了这样一群人：温柔又蠢蠢的阿银，爽朗洒脱的笨蛋兰儿，呆萌的浩浩，欠揍的豪哥，死宅的大明，肥肥的渴望爱情的友人，最喜欢的小叶子。我一直非常感谢那年夏天的相遇，如果不是你们，我也许没有勇气坚持下去。让我如何感谢你们呢？当我走近你们时，我原想收获一缕春风，你们却给了我整个春天。（175****3922）
a.拓宽公共数据需求搜集渠道，强化公共数据需求的多元利益代表性。政府数据开放的责任部门可综合利用市民面访、电话访问、网络问卷、官方微信微博平台等多种渠道，广泛搜集不同阶层与群体对政府数据的需求，预防数据需求搜集与分析中的利益代表性窄化和公共性式微的风险。b.完善数据保密制度体系，借鉴数据保密标准设计的国际经验。国家层面应加快出台关于公共数据保密的法律法规，地方立法机构可制定公共数据开放的地方性法规和条例，同时广泛借鉴美国、英国、新加坡等国家在数据保密标准设计上的成熟做法和先进经验，弱化数据开放标准不清的风险。c.激励横向合作，加强协同型组织的赋权。数据协同困难的本质是职能部门不愿分权，地方政府可增加激励职能部门开展横向合作的制度设计，通过部门绩效、官员考评、行政奖励等方式调动部门间横向合作的积极性，赋予地方政务服务中心正式行政权力，强化政务服务中心整合部门业务、聚集部门公共数据的职能，以降低数据协同困难带来的风险。d.建立代理机构资质审查和淘汰机制。地方政府在购买技术型服务前，形成对服务承接机构资质的具体审查规则，增设对其社会责任、社会服务史、社会评价等的考察，根据政府数据开放平台的管理效率和成本，建立合同中止、过程淘汰和“黑名单”制度，防止网络平台构建中服务承接机构的“逆向选择”。
4.2政府数据开放实施阶段的风险防控策略
两个人都在气头上，父母也不好多劝，过了两天，等田朵的一股怨气、小宁的半腔怒火都消了消之后，双方父母才话里话外地劝合。小宁看这两天田朵忙前忙后的，也就不再提离婚这茬了。其实，回头想想，他们之间并不存在不可调和的矛盾，说到底，就是挤牙膏、吃醋那点破事，和漫长的、珍贵的婚姻之路相比，这些小瑕疵，根本不值一提。
其三，依照建构主义的思路，我们可将中国与中南半岛国家间的文化外交理解为国家间通过互动交往形成共同知识的过程。虽然建构主义并不认为文化必然意味着合作，但在解释施动者与结构的关系方面却具有自我循环的色彩。如温特认为：“施动者通过从事某些实践活动造就和再造了社会结构，社会结构又建构并规范这些实践活动以及与之有关的身份。”而关于施动者(如国家)起初为何会以特定的文化方式开展实践行为，温特则假定施动者“带着关于自我身份的预设观念开始第一次相遇，这种预设观念使他们具有暂时的角色，并成为他们互动的起点”。 [10]但上述假设并没有解释“预设观念”的形成原理，这也正是本研究需面对的问题。
a.形成地方政府数据开放的准入条件和责任清单。中央政府和省级政府根据基层政府形成的公共数据需求调查报告，出台基层政府开展数据开放的准入条件和责任清单，规避基层政府盲目执行政策的风险。b.利用政府信息公开的既有资源，建立购买服务的问责办法。实施政府数据开放的责任部门遵循精简原则，充分利用信息公开中投资建成的网络平台和多类资源，控制政府数据开放的行政成本。同时，通过建立购买服务的终身追责机制，完善购买服务的行政、政治、经济等责任体系，压缩政企间利益型合作的可能空间。c.打包平台运维责任，严格监管公共数据安全。服务外包合同签订中将网络平台运行维护责任打包进合同，增强服务承接机构责任的延续性，提高公共财政绩效。成立政府网络安监部门，加强对公共数据安全的监控，在服务外包与购买中聘用企业内部党员技术骨干成为合同负责人，预防公共数据泄露、错用、贩卖等安全性风险。d.开发便民数据查询系统，以社区为载体开展数据知识普惠与培训活动。政府数据开放的责任部门可开发便于普通民众操作的公共数据查询软件，实现民生数据的快捷查询和实时推送，社区街道办和群团服务中心可增设数据知识宣传展板，开展多种形式的数据知识普及和培训活动，逐步提升政府数据开放的公众获得感及认同性。
4.3政府数据开放完善阶段的风险防控策略
a.增强数据档案管理意识，选聘数据档案管理专业人才。政府数据开放后期，上级部门负责公共数据归档和保存情况调查，提高政府数据开放责任部门的数据科学管理意识，亦可选聘数据档案管理的专业人才，防止数据归档保存无序的风险。b.优化技术型官僚的选拔任用制度，加大政府行政人员数据能力的培训。在公务员选拔任用制度中，引导大数据、人工智能、网络信息工程等专业人才进入公共行政系统。同时，地方政府组织的业务培训可增设数据认知、操作、沟通和管理等课程，降低政府人力资源数据胜任力不足的潜在风险。c.吸纳多主体参与，构建政府数据开放监督评价的实现机制。鼓励社会多元主体参与政府数据开放的评价和监督，政府可进行数据开放后期的社会影响、公众满意度和企业评价调查，并在数据开放平台上设计服务打分、投诉建议和监督等板块。进一步地，政府还须构建包括目标、主体、范畴、标准、方法及操作细则等内容的数据开放监督评价实现机制。
和其他创伤急救类似，医务人员在使用损伤控制外科手术对腹部严重创伤患者进行治疗过程中，必须仔细检查患者的创伤部位[7]，结合以往手术治疗经验初步急救措施。如果患者内脏脱出，医务人员一定不能轻易就放回到原来位置，必须使用急救包覆盖患者内脏，避免内脏受压，然后应该仔细清洗内脏[8-9]，避免出现交叉感染[10-11]。损伤控制手术比较复杂，一般可以分为止血治疗、复苏治疗以及确定性手术治疗三个阶段，手术目的主要是控制术后并发症的发生率，降低凝血酶恢复时间，减少住院时间和手术治疗时间，最终缩短患者身体康复进程。
5结 语
政府数据开放是当代政府治理创新的重要议题。在这场政府治理创新改革中，“风险”和“价值”是政府数据开放的一体两面。风险并非对价值的否定，也只有强化风险预判和防控，才能充分发挥政府数据开放的价值。随着地方政府数据开放实践的扩大和深入，如何通过规避政府数据开放风险利用政府数据开放的多重价值，将成为下一阶段学界和政府实务部门应予重视的课题。本文尝试从解构政府数据开放全过程的角度，对政府数据开放筹备、实施和完善等三个核心阶段蕴藏的风险要素作了详细探析，形成了一个基于过程的政府数据开放风险分析框架，并提出了风险防范策略。当然，这只是对政府数据开放风险的一项探索性研究，后续研究可着力于政府数据开放风险的实证分析，以提高我国政府数据开放风险研究的整体水平和深度。
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Analytical Framework of the Identification and Prevention of Potential Risks in Open Government Data :A Process -Based Research
Dai Jiaxin
(School of Public Affairs and Law,Southwest Jiaotong University, Chengdu 610031)
Abstract [Purpose /Significance ]Government data openness (OGD) is an important issue under the background of National Big Data Strategy. Academics and practitioners have been actively investing in government data openness, while prediction of the risks of OGD was neglected, and there lacks a systematical diagnosis from the perspective of the process of government data opening in the existing studies.[Method /Process ]This research proposes that the essence of OGD is the government's initiatives to respond to the public demand for public data by opening government data. The administrative process of OGD could be abstractly deconstructed into three stages: Preparation, Implementation and Improvement, and several interrelated specific procedures are involved in the process. This research constructs a "Process Analytical Framework" to identify risks of OGD.[Result /Conclusion ]The research finds out that there are many risk factors in the Preparatory stage of OGD, including diminishing data demand publicity, unclear open standards, data collaboration and the "adverse selection" risk in the network platform construction. In the Implementation stage of OGD, policy implementation disorder, interest-based cooperation between government and enterprises, financial inefficiency, public data security, low social participation and public identity consist of the risk factors. In the Improvement stage of OGD, disorder of data management, inadequate data competence of human resources, single subject and process fuzzification in supervision and evaluation would be the potential risks. Finally, the research points out the risk prevention strategies that would provide references to local government.
Key words open government data risk identification process deconstruction risk prevention strategies
收稿日期： 2019-03-07 修回日期：2019-04-22
基金项目： 教育部人文社会科学研究规划项目“农民工基本医疗卫生服务可及性的影响因素与改进机制研究”(编号： 19YJC810002)研究成果之一。
作者简介： 代佳欣 (ORCID：0000-0001-6822-1991)，女，1991年，博士，讲师，研究方向：电子政务、城市治理与基本公共服务。
中图分类号 G203
文献标识码 A
文章编号 1002-1965( 2019) 06-0145-07
引用格式 代佳欣.基于过程的政府数据开放风险识别与防控策略研究[J].情报杂志，2019，38(6)：145-151.
DOI 10.3969/j.issn.1002-1965.2019.06.022
(责编：贺小利；校对：王平军)
标签：政府数据开放论文; 风险识别论文; 过程解构论文; 防控策略论文; 西南交通大学公共管理与政法学院论文;