课题项目：环太湖发展研究中心2019年度研究课题，《‘三治结合’乡村治理体系创新研究”》
摘要：“三治结合”乡村治理体系是近年来浙江基层治理创新的典型代表，从2013年启动试点到2017年10月写入十九大报告，标志着“三治结合”从“地方性经验”上升到“国家治村方略”，其产生到扩散，有着阶段性和创新性。从政策创新扩散角度看，“三治结合”经过初步经验总结、区域推广扩散、成熟定型三个阶段，研究扩散阶段，更有利于掌握政策创新的动力、影响因素、运行机制，有利于制度创新的应用于推广。
关键词：“三治结合”；乡村治理；创新；扩散
中国图书分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：
自党的十九大报告正式提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，自治、法治、德治相结合的乡村治理模式（简称“三治结合”）由桐乡“地方性经验”上升到“国家治村方略”，也逐渐成为学界关注的热点，但学界对其产生机理、创新扩散等方面研究涉猎不多，仍有探索空间与研究意义。尽管学界对自治、法治、德治乡村治理体系表述不一（如“三治融合”“三治合一”“三治结合”等），虽然有其话语表达形式的特殊性与一般性之分，但都是对其理论诠释与意义探讨。
一、问题的提出
发源于桐乡的“三治结合”乡村治理体系，是对“枫桥经验”的继承与发展。党的十八以来，乡村治理环境出现结构性变迁，以往的治理理念和方式已经不适应新时代乡村发展的要求，特别是东部沿海发达地区的乡村现代化程度高，经济发展水平高，利益冲突机会多，不同主体间存在多重利益关系，有效治理难度较大。东部发达地区乡村村民参与乡村治理的积极性也较高，特别是一些经商致仕成功人士、德高望重的典型人物、热心公益事业人士参与乡村事务素质较高，但是缺乏有效的参与渠道和平台，无法发挥自治作用。浙江桐乡市在2013年就遇到这样困扰，解决乡村治理“一头热”问题，亟需整合乡村社会治理资源，不仅要在激发村民自治方面下功夫，还要使用“软硬手段”，包括法治和德治，于是“三治结合”乡村治理体系逐渐被创造出来。作为地方乡村治理的经验，“三治结合”乡村治理体系已经展示出强大的治理优势和治理效能，具有可复制、可推广、可操作的积极意义，但是“三治结合”乡村治理体系又如何从地方经验上升到国家治村方略，其产生机理和扩散方式如何？从政策创新产生与扩散角度探析其中的脉络，更有利于政策推广与应用。
二、“三治结合”乡村治理体系的产生机理
中国乡村治理体制有着内在发展脉络与变迁逻辑，“三治结合”乡村治理体系不是突然产生及扩散，而是是基于传统乡村治理模式与乡村现代化之间碰撞与调适发生的，有着内在延续性和创新性。
（一）乡村治理结构变迁：从传统到现代
从历史维度看，中国乡村治理有条清晰的发展脉络：“官政自治”—“政社合一”—“政社分设”—村民自治，最后又演进至“三治结合”乡村治理体系，呈现出四次大转型：
1.从“官政自治”到“政社合一”（传统乡土社会—1978）。中国传统农业时代即“乡土社会”[1]是“官政自治”模式，“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。”[2]其治理结构是“官—绅 (族长)—民”的“双轨模式”。直到新中国成立后，中国乡村进入党领导下的治理模式，从土地改革到互助组、初级合作社、高级合作社，到人民公社的“政社合一”模式，具体表现是“一大二公”，出现高度集权化、政治化，“人民公社时期的集大成纵然强化了国家政对乡村的垂直管理，却肢解了社会的横向关联”[3]
2.从“政社合一”到“政社分设”( 1978—1982)。1978年12月党的十一届三中全会召开，确定了农村经济体制层面的改革，以家庭联产承包责任制的确立和推行为标志，人民公社“政社合一”体制逐渐瓦解，但这预示着国家治权从乡村撤离。嵌入乡村的治权撤离后，“党政经”一体化不复存在，“政社”开始沿着不同方向分离，乡村集体经济体系开始瓦解，乡村医疗卫生、教育、养老等公务服务凋敝，这为21世纪乡村公共服务问题集中爆发埋下了伏笔。
3.从“政社分设”到村民自治(1982—2017)。“政社分设”后，乡村出现大量真空，乡村如何治理，各地不断探索。1980年广西宜州市屏南乡合寨村自发探索村民自治，提供了一个有效路径。1982年宪法确立基层群众自治制度，把“政社分设”制度化。1988 年6试行的《村民委员会组织法(试行)》、1998年11月试行《村民委员会组织法》，村民自治制度更加完善、定型。
4.村民自治到“三治结合”(2017年至今)。村民自治在宪法和法律制度层面得以确立，但现实中乡镇对乡村控制仍然存在。原本乡镇政府与村委会之间是“指导—协助”关系[4]，然而实际上是一种“授权自治”，村民自治活力仍没有完全释放。因此，2015年、2016年中央一号文件都提到，要进一步重视“自治”，又要发挥“法治”和“德治”作用。因此，在顶层设计牵引下和地方社会现实倒逼下，2017年“三治结合”乡村治理体系逐渐产生。
（二）现实治理问题倒逼：从压抑到活力
经济越发达的地方，往往社会治理问题突出。浙江是县域或镇域块状经济较为发达地区，例如义乌的小商品、嘉善的木材、海宁的皮革、绍兴的轻纺、嵊州领带、桐乡濮院镇羊毛衫、吴兴区织里镇童装等。块状产业的发展，使得人口集聚在县级以下的行政区域，同时大量外来人口不断涌入，社会治理问题较为突出。桐乡就是一个典型缩影，城乡人口集聚、经济活动较多、社会管理复杂，政府的资源和力量有限，紧紧靠政府“大包大揽”，肯定“管不过来”，出现了“事情越管越多”现象。然而桐乡出现这种现象同时，也意识到基层“自治”功能的发挥不足，基层社会呈现“自治压抑”的状态。2013年，时任桐乡市委书记卢跃东开始思考研究一种新的社会治理模式，既让能基层能发挥自我管理作用，又能把多种治理资源整合起来，正是基于这种思考，“德治、法治、自治“三治”合一的模式就此产生。“三治结合”乡村治理体系一开始设想是“德治、法治、自治”的“三治融合”，首先发挥德治和法治在乡村社会的“软治理”和“硬约束”相结合作用，再充分发挥村民自治活力。到2014年10月，党的十八届四中全会提出全面依法治国这一基本的治国方略，桐乡市委市政府调整了“三治合一”的顺序，把“法治”作为首位，出现了“法治、德治、自治”“三治融合”这样的表述。随着浙江省相关部门和理论界呼吁，起源于桐乡的“三治融合”写入了党的十九大报告，突显“自治”在乡村治理中的主体位置，将进一步释放“自治”活力。
（三）创新治理发展方向：从缺台到搭台
基层治理难，难在基层政府与群众之间缺乏沟通和解决问题的中间工具。桐乡“三治结合”的乡村治理体系，主要优势就是构建了群众参与社会治理的中间平台或载体，使群众合法、有序参与到治理活动中来。“百姓参政团”：通过建立群众参与协商的组织，让群众在乡村发展的重大事务上拥有知情权、参与权、建议权。“百姓参政团”包括固定成员和非固定成员，固定成员由“两代表一委员”、企业家代表等组成；非固定成员由涉及到协商议题的相关组织或村民。当面临拆迁、征地、基层设施建设等重大决策事项时，由固定成语和非固定成员协商后，方可进入决策程序。“道德评判团”：通过建立道德评判组织，对法治框架内无法解决或达成共识的议题，在伦理道德层面评判。“道德评判团”主要是依靠乡村声望较高的老人、企业家、乡贤等力量，形成“软治理”效应。“百事服务团”：整合乡村各种服务队伍，建立服务民生的联系网络，针对平安建设、法律服务、矛盾调解、水电安装等日常需求，开展具体服务，满足群众多元化需求。“三治结合”乡村治理体系具体运行如下图：纵向看，在基层政府与群众之间搭建起了“百姓参政团”、“道德评判团”、“百事服务团”三个人民群众参与的平台，充分发挥了人民群众的主体作用；横向看，通过自治、法治、德治三个不同层次解决问题，实现了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”目标。
（图表来自：胡洪彬.乡镇社会治理中的“混合模式”:突破与局限——来自浙江桐乡的“三治合一”案例[J].浙江社会科学,2017(12)）
自党的十九大提法后，嘉兴2018年9月30日起实施《自治、法治、德治“三治融合”建设规范》地方标准（见下图）。这种运行结构突显了“三治融合”内在逻辑：（1）坚持以党建引领“三治融合”治理工作。（2）明确自治、法治、德治体系的建设要求，提出了“一约两会三团”等典型工作载体。（3）明确了“三治”的关系：在党委、政府主导下，基层以法治、德治为手段，提升自治水平。以自治推进法治、践行德治，以法治规范自治、保障德治，以德治引领自治、促进法治，实现民意、法律和道德相辅相成。
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（图片来自于网络）
“一约两会三团”即村规民约（社区公约）、百姓议事会和乡贤参事会，以及百事服务团、法律服务团、道德评判团等社会治理新载体，增强了居民自治，依法办事的意识和能力，弘扬了社会正气，有效维护了社会和谐稳定。
三、“三治结合”乡村治理体系的创新与扩散
“三治结合”乡村治理体系从桐乡试点到浙江省级层面关注，再到向全国推广，用时6年之久，其中历经不同的扩散阶段，逐渐成为成熟、完整的体系。
1.初步探索阶段
时任桐乡市委书记卢跃东思考的“三治结合”乡村治理体系雏形，在2013年5月迎来了良好的推进时机，时任浙江省委副书记王辉忠到桐乡调研，卢跃东同志主动向王辉忠提出“三治结合”的初步设想，王辉忠同志当即表示：“可大胆进行尝试、探索。”这种情况下，“三治结合”在桐乡试点，刚开始由于经验不足把“三治”分别放在三个乡镇（街道）试点，结果不够理想，最终确定把“三治”放在在高桥街道试点，取得良好成效。经过媒体关注和上下级部门间交流，“三治结合”被省级层面关注。2014年，时任省委书记夏宝龙在浙江省政法工作会议上强调，“进一步健全法治德治自治相结合的基层治理机制”[5]，至此桐乡“三治结合”的基层社会治理机制经验推向全省。
2.全面推广阶段
“三治结合”乡村治理体系成为浙江省基层治理创新的典型，也引起了中央高层的注意。2017年6月中旬，中共中央、国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，其中提到：“弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合”，桐乡“三治结合”乡村治理写入中央关于社区治理制度之中。2017年10月，党的十九大报告提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这也标志着“三治结合”成为了我国乡村治理的战略设计。在2018年1月，中央政法工作会议又一次明确提出，“坚持自治、法治、德治”相结合，是新时代“枫桥经验”的精髓，也是新时代基层社会治理创新的发展方向。同时，2018年中央农村工作会议强调，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，“三治结合”进一步向全国扩散和推广。
3.完善定型阶段
2018年9月20日，在嘉兴举办了第二届推进自治法治德治融合建设创新基层社会治理高峰论坛，在论坛上嘉兴发布了《自治、法治、德治“三治融合”建设规范》，把“三治结合”乡村治理经验上升到地方标准。其中标准里，增加了“在党委、政府主导下”这样的表述。到2019年中央农村工作会议，提出“建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制”，突出党组织领导的核心地位。2019年1月中共中央印发新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》、2019年9月1日中共中央印发《中国共产党农村工作条例》、2019年11月党的十九届四中全会“决定”中一致表述“党组织的领导下的‘三治结合’”。综上所述，“三治结合”的乡村治理体系是中国特色的乡村治理之道，其根本主体和核心保障就是党的领导。
四、结论与讨论
自2013年试点到后期推广至全国，“三治结合”乡村治理体系实现了三个阶段的飞跃，这是地方治理创新的成功，也是尊重基层群众主体作用的表现。“三治结合”乡村治理体系，从产生到扩散，一方面离不开地方政府解决问题的决心，通过创新治理理念和治理方式，把有效的治理资源投入乡村社会之中，进一步推进乡村善治；另一方面离不开乡村治理主体的支持，乡村社会主要治理主体是农民群众，让群众参与乡村事务，提高群众参政议政能力与水平，成为“三治结合”乡村治理体系的闪光点。
参考文献
[1]费孝通.乡土中国［M］．北京:人民出版社，2008:3～6．
[2]秦晖.传统中华帝国的乡村基层控制:汉唐间的乡村组织[J].中国乡村研究,2003(01):1-31.
[3]袁方成,杨灿.从分治到融合:中国乡村治理体系之变[J].中央社会主义学院学报,2018(05):135-141.
[4]邓斌、郭春甫、冉志.乡村关系、两委关系及宗族派性关系探析——村级民主选举的视角[J].探索,2006(03):70.
[5]夏宝龙．深刻领会习近平总书记重要讲话精神 全面提升平安浙江法治浙江建设水平[N].浙江日报，2014-01-22(1).
作者简介：胡占光（1987.04-），男，安徽阜南人，硕士研究生，讲师，研究方向：基层治理研究。
论文作者:胡占光
论文发表刊物:《知识-力量》2019年12月59期
论文发表时间:2020/1/16
标签：乡村论文; 德治论文; 桐乡论文; 法治论文; 体系论文; 基层论文; 社会论文; 《知识-力量》2019年12月59期论文;