摘要：建立公益诉讼制度是我国司法改革的一项重大举措，党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，是在宪法层面对检察机关法律监督职能作出了规定，指明了检察机关在公益诉讼领域的发展方向。2015年7月全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》获表决通过。最高人民检察院发布《试点方案》，选择北京等13个省、自治区、直辖市开展试点，检察机关正式成为一支强有力的公益诉讼主体。
关键词：公益诉讼；检察机关；试点工作
近年来，生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生，同时在国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护等领域，一些行政机关违法行使职权或者不作为也使国家和社会公共利益受到侵害，社会各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼维护社会公共利益的要求日益强烈。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以及2015年5月《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）的审议通过，这一系列举措，为我国检察机关提起公益诉讼从理论走向实际指明了方向，为有关公益诉讼制度的完善和推进提供了动力。
一、公益诉讼的概念
公益诉讼是指当有侵犯国家利益、社会公共利益的不法行为发生时，特定的国家机关、社会组织和个人根据法律的规定，向法院起诉，请求法院追究其法律责任的活动。公益诉讼有狭义和广义之分，广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益而提起的诉讼，即包括国家机关代表国家以国家名义提起的诉讼，也包括社会团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼；狭义的公益诉讼仅仅是指国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼。
二、我国检察机关提起公益诉讼的困境分析
在现行立法和司法体制下，检察机关提起公益诉讼还面临着诸多障碍，具体表现如下：
（一）立法及诉讼法理论方面的障碍
无论是民事诉讼法还是行政诉讼法，对于有权提起诉讼的原告条件都是以“适格说”和“利害关系说”为理论依据进行规定。新《民事诉讼法》第55条作为公益诉讼制度在民事诉讼法中的首次确立，具有原告资格的主体并没有检察机关的身影。法院系统从上至下都倾向于行政机关和检察机关成为公益诉讼主体时必须要有法律的明文规定，如无授权则不能成为提起民事公益诉讼的主体。
（二）主体不平等性造成诉辩失衡
我国民事诉讼制度已基本建立了双方对立、法院居中审判的一种平衡对称结构，双方当事人基于平等的诉讼地位。检察机关是我国法律监督机关，现行法律规定检察机关对民事、行政审判获得的监督是采用抗诉和检察建议的方式进行事后监督。检察机关以法律监督者的身份提起公益诉讼，其不仅可以监督对方当事人的诉讼活动，同时监督法院的审判活动，影响诉辩双方的诉讼地位，容易造成民事诉讼合理结构的失衡。
（三）程序上的障碍
检察机关介入公益诉讼存在其他程序上的制约，主要包括法院受理、检察机关在公益诉讼中的权利和义务、被告的法律责任、证明责任的分配、诉讼费用的承担问题、上诉和反诉问题、能否适用调解原则、检察机关是否具有和解和撤诉权等等，都缺乏明确具体的依据。
三、构建检察机关提起公益诉讼机制的展望
（一）授权检察机关开展公益诉讼试点工作的深刻意义
1、弥补现有法律规定的不足，进一步完善公益诉讼制度。授权检察机关提起公益诉讼的权力，是弥补现有法律规定的不足，进一步完善公益诉讼制度。
2、使公共利益和公众利益得到有效的诉讼救济和法律保护。赋予检察机关提起公益诉讼的权力，可以使公共利益和公众利益得到有效的保护。
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（二）检察机关开展公益诉讼试点工作应当关注的事项
《试点方案》明确规定了检察机关提起公益诉讼的范围、诉讼参加人、诉前程序以及如何提起诉讼，同时试点地区检察院拟提起公益诉讼的案件必须先报最高检审批。
1、检察机关提起公益诉讼的范围。
《试点方案》规定，民事公益诉讼的案件范围为检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。行政公益诉讼的案件范围为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件，试点期间的重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。
2、检察机关在公益诉讼中的角色定位
检察机关将以“公益诉讼人”的身份提起公益诉讼，是公共利益和国家利益的诉讼代表人。检察机关既是诉讼中的原告，也是诉讼中的法律监督者，具有双重身份，在诉讼中享有当事人的地位和权利义务，同时仍可以对诉讼进行法律监督。同时检察机关在公益诉讼中应当保持客观中立的立场，不得滥用检察机关的公益诉权和法律监督权。
3、检察机关提起公益诉讼的方式
为提高检察监督效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源，提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织向法院提起民事公益诉讼；提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。《试点方案》明确规定，经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织未提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼；行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。所以通过督促履职、支持起诉等方式，还是不能解决公益受损的问题，检察机关才会选择提起公益诉讼。
（三）检察机关开展公益诉讼试点工作的重要内容
目前检察机关提起公益诉讼并没有明确的法律依据，需要在全国人大常委会授权的基础上，在一定范围内开展试点，认真探索，累积经验，为未来改革全面铺开和完善立法打好基础。
对诉前程序的探索和实践，被一致认为是公益诉讼试点工作的“重中之重”。设置诉前程序，主要是为了节约司法资源。通过设置诉前程序，既可避免滥诉，又可以提高检察监督的效力。《试点方案》规定：检察机关提起公益诉讼，不排斥公民个人、有关组织的维权。对诉前程序应充分试验。
积累典型案例，选择重点探索的案件类型，也被认为是公益诉讼试点工作中的“重中之重”。面对公益受损，是选择民事公益诉讼，还是行政公益诉讼，这是需要谨慎思考和实践的。大多学者认为，在试点的最初阶段，应当大力倡导在环境领域开展公益诉讼。
公益诉讼试点工作的其他方面重要内容：一是对检察机关内部工作程序的设计和实践，比如案源、管辖权、调查取证、鉴定、评估损失等制度的建设；二是与法院沟通协调提起公益诉讼的程序性事项，如起诉条件、如何举证等；三是在执行阶段，对于有赔偿金的案件，如何保障实施、如何监管等。
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论文作者:赵建利
论文发表刊物:《基层建设》2018年第1期
论文发表时间:2018/5/18
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