政府向社会组织购买服务相关问题研究——基于组织功能比较优势的视角#183;以上海市为例，本文主要内容关键词为：组织论文,为例论文,视角论文,海市论文,比较优势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1004-8049(2012)01-0073-10
修订日期：2011-12-18。
一、问题的提出
公共服务的供给是政府承担的主要职能之一，政府供给公共服务包括供应和生产两个方面，传统上政府不仅被赋予了供应公共服务的职责，而且也被认为应当生产所供应的公共服务。20世纪50年代，国外研究者已经对公共服务的供应与生产在理论上进行了区分，该理论认为政府承担着供应公共服务的职责，但不必亲自生产公共服务，而是可以采取购买服务的方式向其他生产者购买公共服务。例如，理查德·A.马斯格雷夫(Richard A.Musgrave)指出，“公共需要的供应……并不需求它必须有公共生产的管理，正如公共生产的管理并不要求它必须有公共需要的供应。在决定各自的适当范围时，应根据各自非常不同的标准”①。传统上中国的公共服务是由政府及政府所掌控的国有或集体企业来生产和供应的，改革开放所启动的当代中国社会转型在促进我国经济和社会高速发展的同时，也对公共服务的供给在数量和品质两个方面提出了越来越高的要求。在这种情况下，尽管政府在公共服务供给中发挥着主导作用，但政府显然已经难以独自担当集公共服务生产与供应于一体的重任。就此而言，政府向其他生产者购买公共服务不仅是公共服务生产与供应相分离的理论以及国外政府购买服务的经验给中国提供的启示，更有着现实的必要性。从组织性质的角度看，社会是由政府组织、企业组织与社会组织组成的。政府组织、企业组织和社会组织的三元结构，既是市场经济和社会转型的必然产物，又是社会主体多元化的实际表现。不同性质的组织具有各自的组织结构和特征，并且在公共服务的生产方面形成不同的组织优势。在此，本文将从组织比较优势的角度探讨政府向社会组织购买服务的经验、问题与相应的对策。
二、研究现状
现有的文献对政府购买服务进行了较多的研究，具体而言，现有的研究围绕政府购买服务主要形成了以下几个研究视角。
一是政府失灵视角。传统上，公共服务一直被认为是政府的职能范畴，然而“政府失灵”理论的提出对政府供给公共服务提出了质疑。例如，斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz)指出，“对那些提议对市场失灵和收入分配不平等采取政府干预的人们，经济学家提醒他们也不要忘记政府同私人市场一样是有缺陷的。政府并不是某种具有良好意愿的计算机，总能够做出对社会有益的无私决策”②。政府供给公共服务失灵主要在于竞争不足、信息不对称以及激励机制缺失等方面的原因。③政府失灵理论的出现打破了把政府视为公共服务当然供给者的观念，政府失灵的存在，意味着政府不能单独承担供给公共服务的重任。除了政府之外，公共服务的有效供给还必须再想办法。
二是公共服务生产与供应相区分的视角。传统的公共经济学理论将公共服务的供给作为一个整体，认为公共服务从产出到供应都应当由政府承担。公共服务生产与供应相区分的理论则认为公共服务的组织包括生产和供应两个不同性质的阶段或过程。公共服务的生产主要是技术性的，就此而言，公共服务与供私人消费的服务并无不同；公共服务的供应则是公共和政治性的，政府承担着供应公共服务的政治责任，该过程只有政府才能承担。因此，公共服务和私人服务的区分关键在于供应的主体不同，由此决定着责任承担主体的不同，而在生产方面则具有共性。罗纳德·J.奥克森(Ronald J.Oakerson)认为地方政府的主要工作是供应而不是生产，服务供应的组织和服务生产的组织应根据不同的标准来进行。④公共服务生产与供应在理论上的区分意味着政府向其他生产者购买服务是可行的。
三是治理视角。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词。此后，治理概念便被广泛地应用于政治发展研究中，成为了热门话题。当前，对于什么是治理并没有一个统一的界定。约翰、克特尔、戴尔和罗文等人(John D.，D.Kettle，B.Dyer & W.Lovan)指出治理这一概念至少包括四方面的内容：(1)谁？即提供公共服务的过程的参与者是谁；(2)为什么？即公共行动的目标是什么；(3)怎样？即实现这些目标的手段是什么；(4)是否？即它是否决定政府活动的基本目标和基本结构的政治活动。⑤鉴于上述界定治理的方法，根据当前对于治理内涵的一般理解，可以将治理界定为政府与各种组织和个人合作管理社会公共事务，提供公共产品，解决社会公共问题，促进社会公共利益的体系、方式和过程。从上述界定可以看出，治理视角在公共服务的供给方面超越了政府与市场两种维度。事实上，2009年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)在分析公共池塘资源时指出，“利维坦和私有化，都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药”⑥。治理视角为公共服务供给中政府与其他主体的合作提供了一种可资借鉴的思路。
四是新公共管理视角。新公共管理具有多种含义，不仅指一种新的政府管理理论，而且指一种新的政府管理模式，还指1970年代以来发生于西方国家公共管理领域的改革运动。这里，我们主要从理论和实践两方面来分析新公共管理对政府公共服务的研究。作为一种理论范式，新公共管理倡导公共服务的多元供给方式，例如《布莱克维尔政治学百科全书》就指出了新公共管理的这一倾向，“宁要提供公共服务的多元结构(宁可出现各种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国由选举产生的校董事会制度)，而不要单一的无所不包的供给方式一元化结构的倾向”⑦。在实践上，1970年代发源于英国⑧、后来又扩展到其他西方国家的新公共管理运动较为广泛地采取公共服务的多元供给方式，在一定程度上提升了所在国的公共服务水平。因此，新公共管理视角也为公共服务打破政府单一供给的方式提供了一种理论和实践上的启示。
以上四种视角的研究打破了政府对公共服务单一供给的合法性，为政府购买服务提供了有益的理论支持。然而，仍然有待解决的一个问题是，除了政府之外，还有哪些主体是公共服务的合格生产者？政府应当向谁购买公共服务？对于上述问题，组织功能理论为我们提供了一个重要的分析视角，而对于组织功能与公共服务供给的关系，现有的文献研究得较少。组织功能理论证实了任何组织作为特定结构的实现形式有着特定的功能，政府组织和社会组织也由于其结构的差异而存在着相应的功能差异。两者的功能差异为社会组织参与公共服务生产提供了理论上的可行性。⑨本文也将着重从组织功能的视角来对政府购买服务进行分析。
三、组织功能的比较优势与政府向社会组织购买服务的经验
3.1 政府组织与企业组织生产公共服务的功能分析
供给公共产品是政府的主要职责之一，即使对公共服务的生产与供应进行了理论上的区分之后，供应公共服务也是政府无法推卸的职责。政府组织是一种典型的金字塔形的科层制结构，各个层级之间存在着严格的领导与服从关系，这决定了政府系统内部的强制性和权威性。而政府作为公共权力的受托者，其根本宗旨是维护和增进公共利益，这就决定了政府组织的公共性。公共性要求政府优先考虑的是社会效益而不是经济效益，而科层制的组织结构、严格的组织纪律、繁琐的组织规程和庞大的组织规模则往往导致组织行动迟缓，不适应效率要求过高的领域。政府组织的公共性、强制性和权威性使得其在生产那些需要公共权力作为后盾、成本高昂或利润不足、强调社会效益的公共产品方面具有优势。⑩戴维·奥斯本(David Osborne)和特德·盖布勒(Ted Gaebler)也是在这种意义上指出，公营部门的机构最适合政策管理、管理实施、保证公平、防止歧视和剥削、保证服务事业的连续性和稳定性、加强社会凝聚力，对于执行复杂的任务、模仿其他组织的成功做法、提供需要迅速适应变化的服务事业、向纷繁复杂的各色人等提供服务、提供很快就会过时的服务则不在行。(11)
企业对于价值规律和利润的敏感，促使企业不断地提高自身效率，降低自身成本，以便在市场竞争中取胜。这样，企业组织对于那些具有市场竞争属性的领域就具有优势。戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出：“当任务是经济性质的，或者是属于投资导向的时候，私营部门比公营部门或第三部门有效得多。在效法别人的成功经验方面私营部门也更有效，因为有利可图会吸引投资者并驱使私营公司去模仿它们的成功的竞争者。”(12)但由于企业以利润为考量核心，其不适应生产那些只有微利或无利可图但又为社会所需要的公共服务。
3.2 社会组织参与公共服务生产的功能分析
这里的社会组织与民间组织、非营利组织、志愿组织或第三部门是同一意义上的，是以满足公众的或者社会的需要为宗旨，而不以营利为目的的具有志愿性和自治性的正式组织。社会组织与政府组织的共同特征在于都服务于社会公共利益，然而与政府组织不同的地方在于前者具有自治性，后者则是公共权力的代表；社会组织与企业组织的共同特征在于都与公共权力保持一定的距离，然而与企业组织不同的地方体现在前者服务于社会公共利益，后者则追逐利润最大化。另外，社会组织的特征使其区别于政府组织等级制的强制原则和企业组织利润导向的赢利原则，而是通过志愿机制进行运作。社会组织由于其独有的特征，在供给某些公共服务方面具有自身的优势。具体说来，社会组织既具有政府组织服务于公益的宗旨，又具有企业组织以最小成本取得最大效益的观念，还具有两者皆不具有的志愿精神。这就使得社会组织在上述三者的结合领域具有优势。(13)戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为社会组织在生产下述公共服务方面具有优势：产生微利或无利润、需要对他人的同情和承担义务、需要广泛而全面的方法、需要对顾客和委托人有完全的信任、需要志愿人员的劳动、需要亲自动手和对人的关心(如日托、咨询、为病残者服务等)。(14)概括地说，相比于政府组织和企业组织，社会组织由于具有的自治性、志愿性和非营利性而在生产那些同时具备目标公益、情感注入、内容弹性和绩效取向等特征的公共服务方面具有优势，而上述公共服务领域恰恰是政府组织和企业组织的劣势所在。另外，从组织的取向来看，社会组织参与公共服务生产有利于纠正公共服务的“去公共化”趋势。由于政府组织的政绩取向，其在进行公共服务的生产上可能存在公共性不足或“去公共化”的问题。企业组织则因为其利润导向更可能在公共服务的生产上存在同样问题。例如，一些大城市为丰富城市文化生活而建设的市场化运营的豪华大剧院，尽管具有公共服务或准公共服务的性质，却可能因高票价将许多普通市民消费者挡在门外。这里的“去公共化”趋势主要是指公共服务的生产和消费过程逐渐向供私人消费的服务特性转变。而社会组织由于公益宗旨、以最小成本取得最大效益的观念和志愿精神使得其生产的公共服务能够着眼于真实的公共需要，有利于纠正公共服务的“去公共化”趋势。
3.3 政府向社会组织购买服务的经验
通过组织功能优势的比较分析可以知道，社会组织在生产那些同时具备目标公益、情感注入、内容弹性和绩效取向等特征的公共服务方面具有政府和企业组织所不具备的优势。从服务的类型来看，上述公共服务领域主要属于社区服务，如社区养老、日托、文化、教育等。近年来，政府向社会组织购买服务在中国尤其是在经济发达地区的大中型城市已经取得了较大的成绩，积累了较为丰富的经验。这里主要以上海为例进行分析。
在上海，政府向社会组织购买服务最早在社区养老服务领域得到实践。政府向社会组织购买社区养老服务包括两种具体的方式：一种是购买入住养老服务，即政府对接纳辖区困难老人入住的养老机构按一定标准支付费用；另一种是购买居家养老服务，即政府对向辖区困难老人提供家庭护理的养老机构按一定标准支付费用。上海地方政府首先向社会组织购买社区养老服务是与上海市的特殊情况联系在一起的。据统计，截止2006年底，上海全市户籍人口中60岁以上老年人口占总人口比例达20.1%，特别是纯老人家庭人数显著增长，全市达78.72万人，其中单身独居为17.24万人。(15)到2008年，上海全市户籍人口中60岁以上老年人口达300.57万，占户籍人口的21.61%，人口老龄化水平比全国高一倍，已接近日本、瑞典等世界人口老龄化最高的国家水平。(16)截至2009年12月31日，全市户籍总人口1 400.70万人，其中60岁及以上老年人口315.70万人，占总人口的22.5%。(17)2011年至2030年是老龄化人口迅猛增长期，曾组织过《上海人口老龄化发展趋势对养老保险的影响及其对策》课题组的上海市劳动和社会保障局社会保险科学研究所副所长戴律国这样预测，在这20年间，60岁及其以上的户籍老年人口至2030年将猛增到561.26万人，平均每年增加11.78万人，最迅猛的是2017年，当年就增加24.64万人。(18)面对老年人口增长的压力，上海市从2000年起进行了居家养老服务的试点工作。2000年，上海市民政局在六个区的12个街道进行了依托养老机构开展居家养老工作的试点。按照市、区、街道三个“一部分”的原则，上海市民政局向每个街道提供补助3万元，共投入了36万元。同年，上海市卢湾区民政局向作为民办非企业单位的“金色港湾老年公寓”购买了价值30万元的入住养老服务。(19)2004年，居家养老首次被列为上海市政府实事项目，居家养老服务补贴经费正式被纳入政府财政预算，建立了与社区就业服务相联系、政府购买服务的补贴制度。经过几年的发展，根据上海市民政局网站上公布的数据，截至2010年9月25日，上海全市233个社区助老服务社的3.37万名居家养老工作人员，共为24万名居家养老服务对象提供服务。(20)除了养老服务之外，上海市各级政府也越来越多地向社会组织购买了包括日托、农民工子女教育、文化、禁毒、社区矫正、青少年事务管理等在内的公共服务。例如，2004年2月，上海三家社会组织即自强社会服务总社、新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心正式挂牌建立。上述社会组织通过政府购买服务的方式分别为药物滥用人员、社区矫正人员和“失学、失业、失管”社区青少年“量身订制”提供专业社会服务。据不完全统计，仅2009年新航社区服务总站的社工就为社区服刑对象提供心理健康教育17000余人次，开展个案心理咨询近1 000人次。成立至今，自强社会服务总社近800名社工遍布上海各个社区，直接为3万多名服务对象开展服务。(21)上述社会组织提供的服务对上海大都市的稳定与和谐发展起到了重要的作用。
从上海大都市各级政府向社会组织购买服务的历程分析，其取得成功的经验主要有这样几条。一是政府思想上的重视。从上海市政府到所属的区县政府都非常重视利用社会组织向市民提供公共服务。例如，多年来，上海市政府通过“实事项目”确定政府向社会组织购买服务的目标和落实措施。一旦项目确定下来后，每季度都会召开区县工作会议，布置落实实事项目的指标和工作要求。2010年，“为25万老年人提供居家养老服务”被上海列入政府实事项目，其项目分段实施计划为，一季度服务老人22万名、二季度服务老人23万名、三季度服务老人24万名、12月底服务老人25万名。截至2010年9月25日，已经按照预定计划共为24万名居家养老服务对象提供服务。(22)从上述实事项目的实施情况来看，上海大都市各级政府及其部门的重视是实事项目顺利推进的重要前提。二是政府投入上的快速增长。应该说，政府向社会组织购买服务意味着政府需要支付一定的费用，其中包括政府支付全部服务费用和政府、用户各支付部分费用两种方式，例如上海的养老服务购买即采取的是政府和用户各支付部分费用的方式。然而不管是哪一种方式，均需要政府大量的投入，政府向社会组织购买服务规模的扩大和类别的扩展则需要政府投入上的不断增长。以上海为例，上海市2005年市、区(县)两级财政投入居家养老服务购买资金达3 026.6万元。2006年，市财政拨付上海文化发展基金会1.5亿元；市、区政法系统购买自强社会服务总社、新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心三个社会组织服务的资金达6 779万元；浦东新区近三年购买服务资金分别为2 228.2万、4 197.3万、5 955万元。(23)可以说，政府投入的快速增长是上海政府向社会组织购买服务规模不断扩大和类别日益扩展的根本保障。三是政府政策上的大力支持。近年来，上海市及各区县政府颁布了许多政策措施，对符合经济社会发展需要的社会组织予以重点支持。以上述的养老服务领域为例。2005年，上海市政府办公厅转发了市民政局等六部门《关于全面落实2005年市政府养老服务实事项目进一步推进本市养老服务工作的意见》，提出了发展养老服务的18项政策扶持措施，其中对社区公益性养老机构的发展在政策上进行了重点支持，例如意见第三条第八款规定：“社区公益性养老机构需要贷款的，可按有关规定申请由市促进就业专项资金担保的开业贷款，担保的开业贷款金额最高50万元，贷款期限最长可放宽到5年；社区养老机构吸纳本市劳动力符合规定条件并按期还本付息的，劳动保障部门可按实给予贴息支持，每人每年贴息额最高不超过2 000元。”2009年上海市民政局《关于进一步规范本市社区居家养老服务工作的通知》明确规定：民办非企业单位性质的社区居家养老服务组织、老年人日间服务机构等，其运作经费等由区县或街镇以政府购买服务的形式予以落实。上述规定对于促进上海市政府购买服务规模的扩大和社会组织的发展起到了重要作用。四是社会组织的稳步发展。在经济社会发展的推动下和政府政策的支持下，上海的社会组织已从2001年的3 878家稳步增长到2009年12月底的9 498家(见图1)，其中，社会团体为3524个，民办非企业单位为5 871个，基金会为103个(见表1)。社会组织数量的稳步增长为政府购买服务提供了更多的选择。在数量稳步增长的同时，上海社会组织在服务能力上也有了较大的提升。
图1 2001-2009年上海市社会组织发展趋势图(资料来源：上海社会组织网)
四、社会组织参与公共服务生产存在的问题
社会组织相对于政府和企业组织具有功能上的比较优势，这是政府向社会组织购买服务的主要原因所在。尽管政府向社会组织购买服务取得了较大的成绩，然而，就政府向社会组织购买服务的实践而言，社会组织参与公共服务的生产也还存在着一定的问题，主要表现如下：
4.1 组织功能比较优势配置效率不高
应该说，政府向社会组织购买服务在我国尤其是一些发达地区的大中城市已经取得了较大的成绩，然而，现有的成绩距离社会组织功能优势的理想状态还有较大的差距，另外，即使是现有成绩也并非完全基于组织功能比较优势的配置而取得的。这就提出了政府向社会组织购买服务中组织功能比较优势配置效率不高的问题。这主要体现为两个方面：一方面，在政府、企业和社会组织中存在公共服务生产的组织功能比较优势配置效率不高的问题。在实践中，政府在选择公共服务的生产主体时并非完全依据组织功能的比较优势，而是受到多种因素的制约。另一方面，社会组织本身也涵盖了许多类别不同的组织形式，不同的组织形式在组织功能方面也具有各自的比较优势，而当前政府在向社会组织购买服务时也较少考虑到社会组织内部的功能比较优势。
4.2 社会组织服务绩效评估机制缺失
经济学家菲利普·纳尔逊(Philip Nelson)将市场中的商品或服务分为“查验品”(search goods)和“体验品”(experience goods)两大类。前者如服装很容易靠购买前的查验来评估质量，而后者如餐饮的质量则只能靠使用和消费后的体验来确认。(24)实际上政府向社会组织购买的公共服务也可以区分为查验品和体验品。在这一过程中，政府是公共服务的购买者，社会组织是公共服务的生产者，购买者需要向生产者支付费用。而费用的支付通常有两种方式，一种是交付之后立即支付全部费用，另一种是交付之后还需要用户消费满意之后才支付全部费用。前一种支付方式适合查验品的购买，而后一种方式则较为适合体验品的购买。对于政府向社会组织购买的服务而言，大多数服务的品种属于体验品的范围，也就是说，社会组织交付的公共服务是否符合质量要求，需要等待用户消费之后才能作出评价。这样，对于社会组织公共服务生产费用的合理支付通常需要借助一种科学的绩效评估机制。通过这一绩效评估机制的运作达到科学测评社会组织公共服务质量并合理支付报酬的目的。这一评估机制设计科学并顺利运行的话，能够有效地激励社会组织提升公共服务生产的绩效。然而，当前的问题在于，政府还没有建立一种比较科学的社会组织服务绩效评估机制，也很少将社会组织生产公共服务的绩效与费用的支付联系起来。往往政府在与相关社会组织签订合同之后，一旦社会组织按合同规定的条款如期交付规定数量的公共服务，政府就支付了所需的费用，而很少将用户的体验与费用的支付挂钩。在这种情况下，政府最多采取“试错”的方法，即通过签订小额合同来测试卖方的服务质量，如果服务质量合格则继续合作，否则不续约。例如，2006年上海浦东非营利组织发展中心落户浦东之后，浦东新区民政部门与该社会组织签订的是两个小的项目合同，一个是上海老年服务社会化研究，另一个是政府采购社会组织服务研究。通过两次合作，政府查验和确认了该社会组织的服务质量。(25)但这种方式具有明显的缺陷，即并不是政府与社会组织的每一次合作都有充足的时间来进行试错，并且可能带来试错成本，还可能影响公共服务获取的及时性。
4.3 政府与社会组织关系尚未理顺
政府与社会组织作为社会的两种重要组织形式应当是一种相对分离和共同合作的关系。一方面，政府是公共权力的受托者，而社会组织则是社会的自我组织形式，这就决定了政府与社会组织在组织边界上是相对分离的；另一方面，政府和社会组织各有着自身的功能优势，能够形成一种共同合作的关系。政府向社会组织购买服务就是政府与社会组织合作的一个重要表现。这样，政府与社会组织的关系在理想层面是顺的，然而，在实践中，政府与社会组织的关系往往并没有理顺，而是存在这样或那样的问题，其中最为突出的问题表现为社会组织因对于政府组织的依赖而出现的行政化倾向。社会组织的行政化倾向包括两个方面，一方面是被动的行政化，这主要是指政府因组织的惯性将社会组织纳入行政层级管理的轨道，例如，一旦社会组织与政府签订协议，接受政府的委托，参与公共服务的生产，政府就会不自觉地将民间组织纳入层级管理的范畴。另一方面是主动的行政化，即社会组织为了获取政府的资源支持和其他优惠条件而主动地向政府靠近，接受政府的领导或干预。(26)但无论是出于政府组织惯性的被动行政化还是出于社会组织资源获取的主动行政化，其根源都在于社会组织对政府的资源依赖。
五、优化社会组织参与公共服务生产的政策建议
5.1 优化配置组织功能的比较优势
组织功能的比较优势是社会组织参与公共服务生产的基础。在理论上对政府、企业和社会组织功能的比较优势进行分析还是相对容易的，但是一旦转到政府购买服务的实践领域，完全按照组织功能比较优势的原则来选择公共服务的生产主体并不容易，而是往往会受到政府理念、部门利益、法律政策等多种因素的制约。然而，要适应经济社会迅速发展背景下公共服务数量不断增长和品质日益提升的要求，政府应尽量根据组织功能比较优势的原则来选择公共服务的生产主体。为此，政府应当根据形势发展的需要适时地转变理念，突破部门利益对公共服务生产主体选择的限制并且加强政府购买服务方面的立法和制度建设，以优化配置组织功能的比较优势，将社会组织的功能优势充分地运用到公共服务的生产上来。另外，社会组织本身也包括不同的类别，就我国现有的社会组织而言，主要分为国际社会组织和国内社会组织，国内社会组织又包括政府背景的社会组织和民间社会组织。这三类社会组织由于组织性质的不同也具有不同的组织优势，政府向社会组织购买服务也应根据社会组织的不同优势进行分类服务购买。例如，国际社会组织有较成熟的理念和较先进的技术，政府可以向其购买能力培训和技术；政府背景的社会组织有完整的组织体系以及较强的动员能力，政府可以向其购买宣传、倡导等项目的实施；民间社会组织则具有贴近弱势人群的优势以及较为灵活的工作节奏，政府可以向其购买弱势人群的直接服务。(27)
5.2 构建科学的社会组织服务绩效评估机制
上文已经指出，当前政府向社会组织购买服务存在社会组织服务绩效评估机制不健全以及社会组织生产公共服务的绩效与费用的支付没有有效衔接的问题，这显然不利于政府与社会组织公共服务合作供给的进一步推进。要解决上述问题，就需要建立根据社会组织生产公共服务的绩效支付费用的机制，而这一机制的有效运作又有赖于建立科学的社会组织服务绩效评估机制。为此，需要从以下几个方面着手：一是合理确立评估主体。对于社会组织生产公共服务的绩效，作为用户的公众是最有发言权的。此外，还需要引入客观的第三方评估，聘请相对独立的第三方评估机构参与到社会组织公共服务生产的绩效评估中来。另外，政府作为购买方也应当参与到评估中。因此，应当确立公众、第三方评估机构和政府或其代表的评估主体地位，并合理确定不同主体在评估中的权重地位。二是科学设计评估指标。社会组织参与公共服务生产的绩效最终通过一系列评估指标反映出来，这就要求往评估指标的确定以及不同指标权重的赋予上力求科学。评估指标的确定应该涵盖社会组织的内部组织情况、外部运行情况和组织信誉度等方面，其中应该特别赋予外部运行情况指标体系中的用户满意度指标较大的权重，因为这直接体现着来自终端用户的评价。科学设计评估指标还要求严格遵循评估指标体系设计原则。在设计社会组织服务绩效的指标体系时，应该遵循一定的原则，这些原则主要包括明确性、具体性、可行性、现实性和时效性原则。三是合理规划评估流程。合理的社会组织服务绩效评估流程，不仅应当体现公众的满意度对评估结果的影响，而且应当将评估的结果与对社会组织的激励措施紧密结合起来，以有效地促进社会组织服务绩效的提升。
5.3 寻求社会组织自治与政府支持的平衡
政府与社会组织要达到相对分离与共同合作的关系，就需要在社会组织自治与政府支持中寻找平衡。一方面，自治性是社会组织的特性，也是社会组织为社会服务的基础所在。如果社会组织丧失了自治性，那么社会组织就与政府组织或政府的附属组织没有什么差别，社会组织的组织特性和功能优势也就不复存在了，政府向社会组织购买服务也就没有必要，因为社会组织已经成为政府的一个复制品。另一方面，社会组织的生存和发展离不开政府的大力支持。社会组织不以营利为目的，然而社会组织的日常运行和发展又离不开较为稳定的资金支持。一般来说，社会组织的资金来源主要包括政府拨款、会费、服务收费和捐赠等。然而，由于我国尚处于社会的转型时期，国外社会组织资金筹集的社会环境在我国还不完全具备，社会组织经费来源非常不稳定，这更需要来自政府的支持。因此，政府与社会组织关系的规范既要求保障社会组织的自治性，又要求政府给予社会组织支持。前者应主要通过相关立法，社会组织的财务、人事和组织自治来保障社会组织的自治性；后者主要通过政府的税收优惠、经费拨入、政策扶持和服务购买等方面给予社会组织大力的支持。
六、结论
组织功能理论认为任何组织作为一定结构的实现形式有着特定的功能，不同的组织结构会带来有差别的组织功能从而形成组织功能的比较优势。政府组织和社会组织也由于其结构的差异而存在着相应的功能差异，功能上的差异形成了各自组织的功能比较优势，并给公共服务生产上的合作带来了重要契机。从组织性质的角度看，社会是由政府组织、企业组织与社会组织组成的。政府组织、企业组织和社会组织的三元结构，既是市场经济和社会转型的必然产物，又是社会主体多元化的实际表现。不同性质的组织具有各自的组织结构和特征，并且在公共服务的生产方面形成不同的组织优势。社会组织既具有政府组织服务于公益的宗旨，又具有企业组织以最小成本取得最大效益的观念，还具有两者皆不具有的志愿精神。这就使得社会组织在上述三者的结合领域具有优势。近年来，政府向社会组织购买服务在中国尤其是在经济发达地区的大中型城市已经取得了较大的成绩，积累了较为丰富的经验。然而，就政府向社会组织购买服务的实践而言，还存在着组织功能比较优势配置效率不高、社会组织服务绩效评估机制缺失以及政府与社会组织关系尚未理顺等问题，解决上述问题需要优化配置组织功能的比较优势，构建科学的社会组织服务绩效评估机制以及寻求社会组织自治与政府支持的平衡。
注释：
①Musgrave,R.A.The Theory of Public Finance:A Study of Public Economy.New York:McGraw-Hill Book Company,1959.p.18.
②[美]斯蒂格利茨著，姚开建等译：《经济学》(上册)，中国人民大学出版社，1997年版，第502、503页。
③易承志著：《社会转型与治理成长：新时期上海大都市政府治理研究》，法律出版社，2009年版，第105、106页。
④[美]罗纳德·J.奥克森著，万鹏飞译：《治理地方经济》，北京大学出版社，2005年版。
⑤John D.,D.Kettle,B.Dyer & W.Lovan,What Will New Governance Mean for the Federal Government? Public Administration Review,1994,54(2):pp.170-175.
⑥[美]埃莉诺·奥斯特罗姆著，余逊达等译：《公共事务的治理之道》，上海三联书店,2000年版，第3页。
⑦[英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺编，中国问题研究所等译：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社，1992年版，第613页。
⑧Kickert W.J.,Public Management and Administration Reform in Western Europe,Edward Elgar,1994.p.46.
⑨[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒著，周敦仁等译：《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第327、328页。
⑩易承志著：《社会转型与治理成长：新时期上海大都市政府治理研究》，法律出版社，2009年版，第131页。
(11)[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒著，周敦仁等译：《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第327页。
(12)同(11)。
(13)易承志著：《社会转型与治理成长：新时期上海大都市政府治理研究》，法律出版社，2009年版，第133、134页。
(14)同(11)，第327、328页。
(15)谈燕：“2013年：4人中将有1名老人”，《解放日报》，2007年5月17日第13版。
(16)顾金华，施培琦：“上海老龄化程度比全国高一倍”，《青年报》，2009年7月23日。
(17)殷志刚：《2009年上海市老年人口和老龄事业发展信息近日发布》，http://www.shrca.org.cn/3752.html.
(18)赵飞飞：“上海老龄化加剧，18%的社保窟窿靠财政弥补”，《21世纪经济报道》，2009年4月1日。
(19)李慷：“关于上海市探索政府购买服务的调查与思考”，《中国民政》，2001年第6期。
(20)顾筝：“在上海居家养老”，《新闻晨报》，2010年11月7日。
(21)王星：“社工服务‘量身订制’”，《文汇报》，2010年10月27日。
(22)“为25万老年人提供居家养老服务”，http://www.shmzj.gov.cn/gb/shmzj/node9/node1405/node1408/userobject1ai25491.html.
(23)曾永和：“以购买服务为抓手的新型政社关系建构——以上海为例”，《上海城市管理职业技术学院学报》,2009年第4期。
(24)自句华：“政府如何做精明的买主——以上海市民政部门购买服务为例”，《国家行政学院学报》,2010年第4期。
(25)同(24)。
(26)易承志著：《社会转型与治理成长：新时期上海大都市政府治理研究》，法律出版社，2009年版，第143页。
(27)韩俊魁：“当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较”，《经济社会体制比较》，2009年第6期。