国家体育治理体制现代化与治理能力探讨_国家治理体系和治理能力现代化论文

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       中图分类号：G80 文献标志码：A 文章编号：1007-3612(2014)12-0007-06

       党的十八大以来，中央政府关于全面深化改革的信息持续释放，党的十八届三中全会更是统揽全局，从“顶层设计”的角度筹划了中国在新的历史起点上全面深化各领域改革的纲纪，强调了改革的系统性、整体性与协同性，并确立了全面深化改革的总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。这些重大举措的颁布将对我国体育治理及其治理体系与治理能力现代化等方面具有重要的指导与推动作用。为此，本文主要采用文献资料法，在中国知网文献数据库以“治理”“体育治理”“治理体系”和“治理能力”等为关键词，检索2010年至今的相关文献，共查阅重点文献80余篇，同时广泛阅读了相关专著与政府文件等，重点参考了近30篇文献资料，在此基础上通过逻辑分析，对我国国家体育治理体系和治理能力现代化进行专门研究，以期为我国新形势下体育体制改革开辟新思路、提供新视角。

       1 治理的涵义：源于早期的重要研究成果

       尽管1989年世界银行首次使用了“治理危机”一词，使得“治理”引入到政治经济发展的研究视域，但是“治理”(government)作为专有词语在英语系国家使用已有数百年历史，并且其含义已远超其拉丁文和古希腊语的原意：控制、引导和操纵。自20世纪90年代以来，西方政治学家、经济学家赋予了其更为广泛的使用范围[2]。

       随着治理理论与实践的全球性推广，全球治理委员会于1992年成立，在该委员会1995年年报中对治理的概念进行了界定：“治理是各种公共的或私人的个体和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”[3]该定义将治理的疆界再次明确为“共同事务”，而共同事务又是源于责任的赋予以及责任主体的培育与演化。显然，治理的责任已经突破了外部力量的强加，治理者的行为特征也必然具备了多样性、共同性、互益性以及协同性的应有之义。治理与政府统治或政府改革具有了鲜明的差异，正如治理理论的重要奠基人詹姆斯·N.罗西瑙(James N.Rosenau)所言：治理是一种内涵更为丰富的现象，它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望；所以治理就是这样一种规则体系：它依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖；更明确地说，治理是只有被多数人接收才会生效的规则体系[4]。

       综上，治理具有如下方面的基本特征：1)治理内涵的演进体现了政治体制改革的思路与进程，包括了治道理念的转变与丰盈；2)治理的主体已经突破的政府单一主导权，广泛而多样的企业组织、非营利组织和个人也成为了治理的主体；3)治理的对象越加的广博，除政治与经济事务以外，现存的各式公共事务均可含于其中；4)治理的形式与手段日益丰富，多元化治理、网络化治理、整体性治理、多中心治理等理论与实践方兴未艾；5)治理的落脚点更多的体现为系列化的规则体系，而这些规则体系正是治理能力现代化的保障与支撑条件。当然，治理理论与实践的发展也为当前我国体育治理撑起了崭新的施展空间。

       2 体育治理与国家体育治理体系：治理理论与实践的延伸

       2.1 体育治理及其进程 体育治理是对体育领域的公共事务进行治理的系列规则体系，它是治理理论与实践在体育领域的延伸。尽管体育治理作为学术语言在我国当前学界、业界提及者甚少，有关体育治理的专门的研究尚未见发表，但这并不能说明我国体育治理步伐的摆停或慢快，因为，现实当中我国体育事业取得的巨大成就，以及我国体育体制的深入变革都是治理实践的重要标志。诚然，体育治理的提出，同样映射了政府改革的足印与认知的变迁。

       长久以来，我国体育治理的主体仅仅规制于政府职责范围之内。1949年，新中国体育的发展思路也在政府设计的系列制度框架内运行，“计划秩序”和“摸着石头过河”2种状态构成了中国体育治理的独特形态。不容置疑的是，中国政府对于体育事业的发展是异常重视的，新中国成立伊始，中央人民政府便委托团中央筹备成立“中华全国体育总会”。1952年6月，“中华全国体育总会”于北京正式成立，毛泽东题词：“发展体育运动，增强人民体质”，朱德题词“普及人民体育运动，为生产和国防服务”。但是，在新中国经济社会领域“断然地采纳苏联模式”[5]的背景下，1952年8～9月，荣高棠、马叙伦相继上书中央建议在我国政府内成立体育运动委员会以及设立体育院校、集中培训运动员、举办国家运动会以及修建大型运动设施等[6]。同年11月，中央人民政府体育运动委员会成立(1956年更名为国家体育运动委员会)，随而区县级以上的政府中均设立了体委。体委成立后，体总领导全国体育工作的职责由国家体委替代，体总的机构、编制、经费也并入国家体委[7]。之后，新中国体育行政管理的组织框架趋于成型，为我国体育治理的“举国体制”奠定了最重要的组织基础，在这一治理框架下，逐步形成并聚焦为中国的2大体育治理战略：“全民健身计划”和“奥运争光计划”。

       严格意义上讲，政府作为单一体育理治的主体一直续延至20世纪90年代。1992年，邓小平同志“南行讲话”排解了“姓社姓资”的疑虑，同年中共十四大确立了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。可以说，当时具有战略眼光的体育治理者迅速展开了适应国家经济体制改革宏观趋势的治理行为，1992年国家体委召开了2次重要的会议凝结了全国体育界改革的共识：1)“红山口会议”，决定对足球进行职业化改革；2)“中山会议”，提出体育改革不是对原有体育体制和运行机制进行修修补补，是对原有体育体制的根本性变革[8]。1993年国家体委《关于深化体育改革的意见》提出改革的总目标：“改变原来在计划经济体制下，单纯依赖国家和主要依靠行政手段办体育的高度集中的体育体制，建立与社会主义市场经济体制相适应，符合现代体育运动规律，国家调控，依托社会，有自我发展活力的体育体制和良性循环的运行机制，形成国家办与社会办相结合、集中与分散相结合的格局。力争在本世纪末初步建立具有中国特色的社会主义体育新体制。”[9]自此，我国体育治理的改革正式拉开大幕，企业、社会以及个人均成为了体育治理的当然主体，发展体育的责任被广泛赋予，企业与社会组织参与体育发展的热情空前高涨，“体育治理”也被赋予更为丰富的内涵。

       尽管由于各种原因造成改革的步伐稍许缓慢，相关改革如运动项目管理中心的协会实体化等未能深入推进下去，但是体育企业组织、非营利体育组织以及体育人口的快速壮大，进一步改变了体育治理的格局：作为体育治理的集中体现的制度，更加具有了诱致性变迁的特征而不再是强制性变迁那样的刚性。体育治理的发展为体育领域尤其是体育公共领域的改革提供了新范式，体育治理格局的重布，促使了国家体育治理体系的形成与完善。

       2.2 国家体育治理体系 强调国家体育治理体系，首要在于体察不同利益主体对于自身或公共利益的追求，而这一过程首先是建立在治理者的理性决策基础上的，因为，理性是根据评价行为结果的某些价值系统来选择偏好的行动方案[10]，而理性决策则是执行那些对于体育发展更有效率和价值的行为方案与规则体系。因此，国家体育治理体系则成为这些各式行动方案与规则体系执行过程的高度凝练与抽象。

       尽管理性决策构成了国家体育治理体系的逻辑起点，但这并不意味着国家体育治理体系的理性达成，因为，时下中国体育改革的使命仍在于此，只不过理性决策的出发点正在发生变化：即由政府主导的单向度治理体系向以政府、市场与社会互动的多向度治理体系转变。这种多向度的体育治理体系表现在目标层面，对照《体育事业发展“十二五”规划》提出的总目标，可分为3种类型：1)政府层面的“继续保持在奥运会等国际大赛中排名前列，改善项目发展结构和布局，巩固和提高我国竞技体育的整体水平和国际竞争力，推进竞赛体制改革，完善后备人才培养体系，增强竞技体育可持续发展能力”；2)市场层面的“增强体育产业创新能力，推动建立和完善具有中国特色的体育产业体系，促进体育产业快速发展”；3)社会层面的“加快完善公共体育服务体系，提高公共体育服务水平，切实提高全民族的身体素质和健康水平，促进我国群众体育发展迈上新台阶”[11]。

       显然，这3种层面的目标达成，仅靠政府是远远不够的。仅就这3种层面的不同利益主体间的需求而言，随着经济社会的发展、全球化、信息化的不断推进，不同主体间对体育的“公共性”和“同质性”需求正在大幅减少，而对于体育产品(无论是体育公共产品抑或非体育公共产品)的“异质性”需求却在不断扩大。因而，政府所提供的体育产品或服务就显得“有限”起来，“有限政府”便成为了对于多元化体育需求的现实应答。此时，各种类型的企业和非营利组织的效力才会施展开来，它们将最大化利用与配置相关资源，提供专业与多样的体育产品与服务，正如公共选择学派创始人之一的奥斯特罗姆所言：每一个公民或组织都不由“一个”政府服务，而是由大量各不相同的公共服务产业所服务[12]。因此，体育治理体系就构成了整合政府、市场和社会3方力量的一种综合体，它可以有效实现群众体育、竞技体育和体育产业等各种体育组成部分的协调发展和相互促进，而不是当下简单的条块分割或治理分野(体育治理体系与政府、市场、社会的逻辑关系，图1)。

      

       图1 体育治理体系与政府、市场、社会的逻辑关系

       基于以上分析，构建国家体育治理体系在于形成一个有机、有效的体育治理结构。据此，本研究认为国家体育治理体系应包含表1内容。

      

       3 国家体育治理能力现代化：治理体系的功能实现

       3.1 国家体育治理能力现代化的涵义 作为近代以来出现的“现代化”概念，蕴意着人类对于工业革命的巨大欣羡，以及传统农业国家为实现强国梦而努力的标靶，体现了人类社会变迁的过程。马格纳雷拉认为现代化是发展中的社会为获取工业发达社会所共有的某些特点，而经历的文化和社会经济变迁的、包容一起的全球化过程[13]。哈维兰进一步将这一过程分成了4个组成部分，包括技术发展、农业发展、工业化和都市化；而且随着现代化的推进，政治、教育、传统信仰与习俗都将受到冲击，社会结构也将在此基础上分化；而对抗这些分化就必须用新的一体化治理机制来抵消，其形式包括政府、法条、工会、商会以及共同利益社团等[14]。

       治理能力现代化本质上是指保障现代化顺利进行并达成现代化目的的各种手段、方法与规则的综合。而就我国的现代化目的而言，就是坚持中国特色社会主义道路，就是“建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明，促进人的全面发展，逐步实现全体人民共同富裕，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”[15]。这一目的的明确，从根本上为我国国家体育治理能力现代化提供了实践进路与目标指向。

       因此，为实现我国现代化建设的目标，就必须具备国家治理能力现代化；而实现国家治理能力的现代化，就必须在各领域包括体育领域实现治理能力的现代化。应当明确，国家体育治理体系和治理能力现代化是一个辩证的逻辑顺延的现代化实现过程。其中，国家体育治理体系现代化是国家体育治理能力现代化的基础和保障；国家体育治理能力现代化是国家体育治理体系现代化的功能实现，总之，其最终落脚点就是在架构现代化的体育治理体系基础上，实现治理能力现代化。从体育治理现代化的过程角度而言，包括：1)体育治理主体的治理能力现代化；2)体育治理过程的现代化；3)体育治理结果的现代化实现等3大组成部分。进一步可分解为：1)体育治理目标多样化；2)体育治理主体多元化；3)体育治理疆域的均衡化；4)体育治理领域的整合化；5)体育治理方式专业化；6)体育治理手段的制度化。具体而言，就是在遵循现代体育发展规律的基础上，政府、企业和非营利组织通过良好的协作，运用专业化、多样化、最优化的治理方式与手段，对域内不同的体育领域进行全面、协调、有效治理的过程，从而创造并满足民众的体育需求，最终形成科学化、法制化、效益化、体系化的体育治理能力，使体育的政治、经济、文化、教育、健身等方面的功能竞相进发，最终实现现代化体育强国，为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家贡献力量(图2)。

      

       图2 国家体育治理能力现代化的内在逻辑

       3.2 当前促进国家体育治理体系和治理能力现代化的策略

       3.2.1 转变政府职能，明确政府权力，防止权力寻租 传统的治理理论认为，政府是公共利益的当然代表，其重要使命在于维护社会公正及促进公众的福利最大化。在这一理论的分析范式下，政府发展体育之目的被视为“为国争光”和追求体育综合效用的最大化。然而，随着治理理论的发展，公共选择理论为我们分析政府主导下的体育治理方式提出了质疑、甚至批评，其认为政治也是经济学意义上的市场，其基本理论基础是“经济人”假设和方法论上的个人主义[16]，以此为据，他们认为政府追求的不一定是公共利益的最大化，而是部门利益与官员个人利益的最大化；加之，由于人的能力的限制、信息的不完全性和环境的复杂性，更使得政府成为了有限理性的“经济人”。因此，政府依靠行政力量垄断并配置优质体育资源，不仅为权力寻租提供空间，而且极易造成依附于这些体育优质资源而形成的既得利益集团，从而诱发腐败，使体育治理的环境恶化。因此，推进政府职能转变，限制政府权力，打破政府的行政性垄断，成为了必由之选。而追求国家体育治理能力现代化就必须“要下决心进一步打开转变政府职能这扇大门”“该放的权坚决放开放到位”“该管的事必须管住管好”，才能不断“创新行政管理方式，提高政府治理能力”[17]。只有转变我国体育政府的职能，明确政府管理体育的职权边界，才能有效调动各方力量参与体育治理，防止体育领域的权力寻租行为，从而为我国体育治理现代化创造良好的宏观环境与基础条件，使体育企业与非营利组织的治理责任不断激发，使体育改革的红利进一步释放。

       3.2.2 培育体育非营利组织，并坚定推动运动项目实体化改革 非营利组织作为现代体育治理的重要主体之一，是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府社会组织[18]，具有组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性等特征，其类别十分广泛，基本涵盖了社会领域的各个方面，体育领域概莫能外。非营利组织自其诞生以来，在弥补政府和市场双重失灵的窘况下发挥了重要作用。尤其在全球化、信息化不断推进的时代，非营利组织在全球范围内的广泛兴起，构成了一场“全球社团革命”，它对社会治理方式、市场运行机制、权力与资源配置、文化价值观和社会秩序均产生了不可低估的深刻影响[19]。

       据统计，截至2012年底我国共有体育类社会团体15060个、体育类民办非企业单位8490个[20]，这些非营利组织为我国体育事业的发展发挥着不同替代的重要作用：各个层次体育赛事的举办；志愿者的组织与参与；资金、实物和服务的提供；优秀运动员的培养；以及行业自律的诞生等都是其业务的彰显。因而，追求体育治理现代化的实现，必然不能脱离社会组织的参与；脱离了社会组织的参与(或试图将其隔离)，长远而言，体育事业终将无法安身，遑论体育治理及其现代化。但是囿于我国现行的社会组织管理法规即《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中规定的：社会组织如想获得“合法身份”，必须先取得所在行业的业务主管部门审批，才可到民政部门批准登记。这种非营利组织的“双重管理”体制，使许多体育类的非营利组织长期挂靠并依附于政府机构、事业单位等，而非实体化的协会、学会、商会、基金会、俱乐部等。

       面对这一窘境，必须贯彻党的十八届三中全会精神，落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“限期实现行业协会、商会与行政机关真正脱钩”[21]的要求，切实按照中共中央、国务院于2002年下发了《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》的要求“深化我国体育管理体制改革，实行管办分离”“深化运动项目管理体制改革，分期分批进行单项协会实体化改革”[22]，重启体育管理体制改革相关工作，首要的在于逐步改变运动项目管理中心与运动项目协会“一套人马、两块牌子”的现状，逐步实现我国单项运动协会化，使当下的“运动项目管理中心”遮蔽的原本属于运动项目协会的职能充分释放，并为实现所有体育领域的运动项目协会、商会等实体化工作起到示范与牵引作用，为我国体育的社会治理提供社会组织支撑，为我国体育治理的现代化开启新华章。

       3.2.3 支持体育企业发展，并深入推进体育职业化 纵观全球体育强国的治理模式，不一而足的将体育企业的发展尤其是职业体育俱乐部的发展视为不二法门。围绕体育市场而营造的巨大商机，是众多资本及企业家竞相追逐的宠儿，当今时代的体育早已成为全球性产业，体育用品业、健身娱乐业、竞赛表演业、体育传媒业、体育中介业、体育博彩业、体育食品业、体育旅游业、体育保险业等早已成为一个全球化的竞争市场。然而，当体育成为发达国家不折不扣的“印钞机”时，中国却在成为这个“印钞机”的新车间，以职业体育赛事为例，国外体育机构纷纷抢滩中国，除欧洲5大职业足球联盟以外，美国的NFL也将中国视为淘金地，而NBA仅赞助费就平均每年从中国企业获得超过6000多万美元的收入[23]。此时，当中国的体育治理强势主体——政府将体育的核心资源(包括运动员、教练员、体育场馆等)牢牢掌控在自己手中以“为国争光”时，国外的同行却通过市场的力量实现了资源的优化配置，打造出了一个专业化、社会化、市场化与全球化高度融合的现代化体育治理模式。

       因此，追求体育治理现代化必须依仗市场的力量，必须培育、支持体育企业发展，除体育用品企业以外，还应重点扶持具有现代企业特征的职业俱乐部以逐步打造高水平的职业联赛。同时，深入推进我国现有的中国足球超级联赛、中国男子篮球职业联赛的改革，改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。按照十八届三中全会精神的要求，实现政企分开、政资分开，推动体育资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化；政府的职责和作用主要是加强并优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵[24]。在此基础上，切实研究并真正落实《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》中提及的有关政策和措施，包括：加大投融资支持力度、完善税费优惠政策、加强公共体育设施建设和管理、支持和规范职业体育发展、加强体育无形资产开发保护、加快体育产业管理人才培养等[24]，形成我国门类齐全、结构合理的体育产业体系，实现我国体育治理的企业化、现代化格局。

       3.2.4 提高“依法治体”“科教兴体”的能力 “依法治体”是建设“法治中国”的必然要求，依法治体就是在宪法、法律、法规和行业规范下对体育工作开展有效治理，依法治体的水平既反映了体育治理的现代化、专业化的能力，也反映了对体育体制结构进行变革的敏感性和适应力，而这种依法治体的“制度化能力”，则是国家现代化的一个重要标志[25]。坚持依法治体首先应坚持“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的原则，在遵循我国当前的法律体系的前提下，加强体育法规的制定和实施。同时，推行体育政府部门的权力清单制度，依法公开权力运行流程，推进体育领域的决策公开、管理公开、服务公开和结果公开，杜绝以“命令—控制”为特征的体育治理模式，避免因行政权力过度干预而导致体育相关领域螺旋式“管制陷阱”的产生。只有推进依法治体，才能“把权力关进制度的笼子里”，才能发挥市场在资源配置中的决定性作用，企业与非营利组织的发展自主权才能保障，现代化的体育治理方式和手段才能充分发挥，体育治理现代化的目标才能达成。

       科技与教育是促进国家治理能力现代化的两大法宝，是实现国家现代化的核心动力。体育科技作为体育强国的重要指标，被世界各国高度重视和优先发展，发挥了不可替代的作用[26]；而教育则为体育发展培养了高素质、专门化的体育人才，为体育发展提高了核心资源，同样至关重要。因此，必须高度重视科技与教育对于体育治理和体育发展的重要引领作用，坚持体育科技创新，培养体育人才及团队，围绕群众体育、竞技体育和体育产业等领域，开展相关研究与服务，从而深入挖掘并发挥体育蕴含的巨大经济效益与社会效益，并在此基础上，依靠科学技术和高素质人才开创我国体育治理现代化的新的实现形式与路径。

       4 结语

       “周虽旧邦，其命维新”。在中国经济社会改革进入攻坚期和深水区之际，党的十八届三中全会高瞻远瞩的对我国今后各项事业的改革与发展布局谋篇，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这一总目标的提出，为我国体育领域的改革指明了方向，因此，探讨与分析“国家体育治理体系和治理能力现代化”就成为了当前深化我国体育改革的认知要冲。毋庸置疑的是，治理、体育治理、国家体育治理体系以及治理能力现代化存在着内在的、紧密的逻辑关联，只有在理解治理的基础上，把体育治理抓实、抓活、抓好，才能逐步构建国家体育治理体系，并在此基础上实现我国体育治理能力的现代化，才能创造性的充分发挥体育对于全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的巨大作用。

       投稿日期：2013-12-06

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