“民族政策”定义推究，本文主要内容关键词为：民族政策论文,定义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在学术研究和实际工作中，对有关基本理论定义的正确界定，仍具有重要理论价值和现实意义。本文拟对“民族政策”一词的定义界定做初步探讨。
一
对民族政策定义加以正确界定，首要的前提条件就是明确“民族政策”的基本词义，要明确民族政策语义学依据。“民族政策”这个复合词组由两部分构成，第一部分是“民族”，尽管在中国古代文献典籍中，《尚书》里有“民”字，《左传》里有“族”字，但将二字合一组成复音词，还是近代以后的事。学术界的一种观点为：“民族”这一外来语，是日本人在明治维新以后，将英文中nation一词，译成“民族”，并传入我国，我国学者公开使用“民族”的历史才一百多年。尽管如此，人们对“民族”一词的含义是较为了解的，在此不再赘述。
第二部分是“政策”。在古代汉语中，“政”有政治、政事、执掌政务者等诸种含义，并通“正”与“征”，亦指政策、政令。如“道之以政，齐之以刑”。〔1〕“策”则有谋略、计策、计谋等含义。 如“故策而知得失之计”。〔2〕不难看出，在中国古代， “政”与“策”是分开使用的。现代汉语中“政策”一词也是外来语，是日本人在翻译西方学术著作时，将英文中policy一词译为“政策”，随后，“政策”一词又传入我国。policy一词的含义有：政策、政纲、方针、方向、方法、策略、权谋、智慧、精明的行为等。〔3〕日文工具书中将“政策”一词的含义解释为：1、政治方策、政略。2、政府、政党所制定的方策及施政方针。〔4〕我国学术界的一种观点认为：政策是国家、 政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。〔5〕尽管言人人殊，综观国内外学术界的观点，对“政策”一词的解释大体上有以下几种：
其一，行动准则论。即政治主体为达到特定目标的行动准则和依据。
其二，法策论。即对行为方针选择的某一决策或一系列决策，并包括实施法决策的有关行动。
其三，目标方针论。即特定团体的行动目标及方针。
其四，手段措施论。即为实现某一目标所采取的手段或措施。
其五，规定论。即对特定政治主体行动方向的指导性、规范性规定等。〔6〕
尽管人们从不同角度、采取不同方式对“政策”一词进行解释，所得出的结论也各不相同，这种学术上的争鸣为我们博采众长、全面认识和理解“政策”一词的含义提供了有利条件。
从政治学的角度来看，民族政策只是政策的一种类型，二者之间的关系是局部与整体的关系，所以，我们在界定民族政策定义时，决不能脱离对“政策”一词含义的解释，否则，就会错误地割裂民族政策与政策之间的有机联系，影响人们对民族政策的全面认识。另一方面，又不能将民族政策与政策等同起来，用二者之间的联系，取代二者之间的区别，这样就会使民族政策失去固有特征，成为一般政策，从而降低了民族政策的科学性、针对性、实用性和可操作性。从上述意义上讲，我们既要看到民族政策与政策之间的联系，又不能无视二者间的区别。
二
对民族政策定义加以正确界定的第二个前提条件，就是明确民族与政策之间的关系。民族作为人类社会特定历史阶段中存在的一种人们共同体，对人们社会生活的影响是多方面和深刻的，可以说民族以一种特殊因素的方式，渗透于人们社会生活的各个领域。因此，只要有民族存在，在社会管理方面就会必须采取相应的政策。于是，在客观需要方面，民族与政策就自然紧密地结合在一起。从人们的主观方面来看，在民族形成过程中，当民族特征外在化达到一定程度时，必然在人们头脑中有所反映，在有关于民族的问题出现时，就需要及时加以认识和处理，那么，首先必须形成观念形态的民族政策，随后才会有执行民族政策、处理和解决民族问题的行为。
无庸讳言，民族政策存在和变化的过程与民族这种人们共同体存在与变化的过程相一致，只有民族和民族问题存在，民族政策才有存在和实用的价值。在不同的历史时期，由于民族的社会生存环境不同，民族问题特点不同，族际关系性质不同，政策制定者的利益集团不同以及认识水平不同，则会形成不同性质、不同种类、不同特征的民族政策。换言之，民族政策变化过程带有明显的时代烙印。
任何性质的民族政策都具有政策问题的确认、政策制定、政策执行、政策评估、政策终结这一过程。民族和民族问题的存在，首先构成了民族政策问题确认的基础，同时，民族政策问题的确认是民族观与民族现状相结合的产物。民族特点和民族问题现实对民族政策过程的启动来说是决定性的因素，随后的民族政策的制定、执行、评估、终结都要围绕认识民族特点和解决民族问题，这正是民族政策生命力所在。
民族政策的制定过程是民族团体因素、个人因素、社会因素、自然因素、历史因素、现实因素综合作用的过程，决不是几句简单的政治口号的提出过程，而是由政策原则的确立、目标选择、政策执行方案的设计与评估、政策可行性论证等组成，民族和民族问题特点则成为制约上述各部分的主导因素，从尊重民族特点和正确处理民族问题这种意义上说，民族和民族问题特点主导因素的作用不容忽视，但这并不意味着只强调民族和民族问题特点因素而排斥其它因素。
民族政策的执行是民族政策自身价值的实现过程，也是民族政策由观念形态转变为现实形态的过程，重视民族因素、尊重民族存在变化规律，是正确执行民族政策的重要前提之一。有时候，人们会发现已制定的民族政策难以执行，这除了民族政策本身因素和执行者因素、社会因素之外，还有一个重要因素就是如何寻求民族政策与民族实际最佳结合点，脱离民族实际而去执行民族政策是无法实现民族政策目标的，民族政策的实际价值也会因此而丧失。
民族政策评估主要是指对民族政策执行情况的评估，实际上是对民族政策的执行情况进行判断，以确定民族政策目标实现的程度，而民族政策的评估标准离不开民族的现状。
民族政策的终结有两种含义，一种是指具体的民族问题已经彻底解决，那么，针对某一具体民族问题的政策就没有必要继续存在，另一种是指已被民族工作实践证明是错误的民族政策或无效的民族政策，对它必须及时予以废除，由新的正确的民族政策来取代。可见，民族政策的终结也受民族因素的严格制约，并在很大程度上决定了民族政策的命运。
从民族政策全过程来看，尽管它受多种因素的制约和影响，但民族因素对民族政策全过程的影响是显而易见的，民族和民族问题构成了民族政策存在的基础，解决民族问题是民族政策的基本目标，民族现状是衡量实现民族政策目标程度的尺度。所以，在界定民族政策定义时，应尽见微知著，革故鼎新。
三
在明确界定民族政策定义的前提条件之后，还应了解民族政策自身的一些特征。从民族政策对象来看，有规范、指导、鼓励、打击、调节、教育、保护和判明是非的功能。民族政策集中反映了政策制定者在认识和处理民族问题方面的意志态度，具有鲜明的政治性。民族政策本身又涉及到民族的根本利益，构成民族生存的社会条件的重要组成部分，民族政策又涉及到民族社会生活的各个领域，民族这种人们共同体又必须生活在特定的社会环境中，所以，民族政策又具有显著的社会性。民族政策是针对现实存在的各种各样的民族问题的，并不是政治主体在处理民族问题方面主观愿望的简单输出，所以具有明显的实用性。上述民族政策特征分属于不同层面，在不同时间、不同条件下所产生的作用也各不相同，不能不分层面、不计时间、不讲条件地简单将某一特征绝对化，否则只能表明在认识和实践上失之偏颇。
至此，我们可以将民族政策定义界定为：政治主体为规范或引导特定集团或个人对待和处理民族问题、调控族际关系态度、行为的准则以及执行这些准则的策略，体现了政治主体在处理民族问题、调整族际关系方面的意志和利益，具有政治性、民族性、社会性、实用性诸特征，可分为不同性质和类型。
如此界定民族政策定义，主要基于如下考虑：应将民族政策置于政策大系统中和民族生存大环境中加以考察分析，既要在民族政策定义中体现一般政策的基本特征，也要体现民族政策自身的本质特征，目的是最大限度地减少民族政策定义的局限性。
民族政策的正确性和实际价值存在于两个层面，第一个层面是民族政策的制定和民族政策的内容，第二个层面是民族政策的执行。前一个层面的民族政策的正确性和实际价值的存在方式以观念为主，后一个层面的民族政策的正确性和实际价值的存在方式以现实形态为主。前一个层面提供了民族政策的正确性和实际价值，但仅仅做到这一点是不够的，是无法解决民族问题和调整族际关系的。后一个层面则为体现民族政策的正确性提高民族政策的实际价值提供了最基本前提，所以，民族政策定义必须包括上述两个层面。
民族政策正确与否，必须经过民族工作实践检验，还可以通过民族工作实践来不断丰富完善或调整。科学地界定民族政策定义，既便于人们正确认识民族政策，也便于正确执行民族政策。因此，民族政策定义的界定必须兼顾理论研究与民族工作实践两个方面。
民族政策基本特征之一的民族性，来源于民族因素对民族政策全过程的深刻影响，也来源于民族政策涉及到民族的根本利益以及民族政治目标。民族政策是民族生存条件的重要组成部分，这就决定了我们在研究民族政策、执行民族政策过程中，必须尊重民族和民族问题的规律，但这绝不意味着可以片面强调民族特点或民族利益高于一切。在现实生活中，由于政治主体不同，所制定的和执行的民族政策也各不相同，不同政治主体在对待和处理民族问题方面所体现的利益也千差万别，即使是代表了民族利益，但在程度上也存在明显不同。
在当今世界范围内，出现了本世纪第三次民族主义浪潮，在民族间矛盾与冲突逐渐增多的社会环境中，对民族政策的需要也随之增加，民族政策的作用也更加突出，这就给民族政策的制定与执行提出了更高的要求。因此，对民族政策的研究要突破原有的窠臼已势在必行。
四
民族观与民族政策两者既有联系又有区别。从全面看问题出发，一定要正确认识两者之间的关系。民族观是世界观的组成部分，是人们对民族和民族问题的根本看法，形成于长期的民族社会实践，是人们对民族和民族问题本质进行系统认识并在此基础上形成的总观念，具有价值原则系统化了的理论形态的本质特征。而民族政策则是在民族存在的社会历史阶段中，政治主体为规范引导特定集团或个人对待和处理民族问题，调整族际关系的行为准则以及执行这些准则的策略。很显然，民族观与民族政策所概括的事物有本质区别。
民族观在心理深层次上对人们认识民族和处理民族问题的态度产生制约作用，并对民族政策原则的确立有直接影响。但是，民族观并不是唯一对民族政策原则确立产生制约作用的因素，还包括民族现状及民族问题实际，历史因素、现实因素、社会因素、自然因素、个人因素和集团因素等，而且，民族观对民族政策的制约作用也不是无限和绝对的。因此，民族政策原则确立只能在一定程度上反映民族观。如果将民族政策视为民族观的一部分，则势必将民族观对民族政策过程的作用绝对化，忽视了民族和民族问题实际对民族政策过程的影响，使民族政策成为民族观简单的等同品，过分强调了主观因素在处理民族问题、调整族际关系方面的影响。民族工作的成功经验表明，在处理民族问题、调整族际关系过程中，一方面要坚持民族政策原则，另一方面要尊重民族和民族问题规律，重视民族问题实际，这样才能顺利实现民族政策目标。
相比较而言，民族观比民族政策更稳定，但这并非指民族观形成之后固定不变。民族观在形成之后，在一定时期内处于相对稳定状态。而民族政策则不同，由于民族政策直接针对民族问题实际，这就决定了民族政策必须依据不断变化的民族问题实际进行调整，这样才能维持民族政策与民族问题实际之间的动态平衡，才能保证民族政策功能得以正常发挥。可见，民族政策比民族观应更富于变化。如果视民族政策为民族观的组成部分，必然会造成用民族观的相对稳定性取代民族政策的可变性、灵活性，使民族政策陷于僵化状态，成为虚造之物，就会阻碍民族政策目标的实现，降低民族工作的质量与效率。
民族观与民族政策存在的形态不同，民族观存在的形态主要是系统化了的理论形态，民族观过程是一种认识过程，属于心理活动范畴，是人们从民族和民族问题的具体看法中总结和概括出来的结果，反过来又指导人们对民族和民族问题的具体看法和态度，主要是通过民族政策原则的确立来影响民族政策过程。民族观的基本特征之一是观念形态，而民族政策则是观念形态与现实形态相结合。在此还应明确的是，民族观与民族政策分别属于不同层面，民族观在更高的层面上指导人们对民族和民族问题的具体看法和态度，但是不能取代人们对民族问题的具体看法和态度。正是在这个意义上说民族观是认识民族和民族问题的方法论和理论基础。民族政策则处于另一层面，它是民族观与民族和民族问题实际相结合的产物，两者具体是怎样结合的，直接决定了民族政策的正确性。民族观的正确是正确解决民族问题的重要前提条件，但具备了这一重要前提条件，并不等于说就可以取得正确解决民族问题的结果。如果这一重要前提条件利用不当，还会导致民族问题的激化或积累。〔7〕将民族政策视为民族观的一部分，就会减少民族政策向现实形态转化的迫切性，形成只注重民族政策的正确与否，轻视或淡化民族政策是否得到正确执行的局面。要改变民族工作过程中民族政策难以落实的状况，必须在理论上正本清源。
民族观与民族政策的作用机理不同。由于民族观是世界观的组成部分，是对民族这种人们共同体的整体性认识，具有相对独立性，民族观的转变与民族和民族问题实际变化不一定完全同步，有时两者之间还会出现扭曲或错位，不管怎样仍属于观念形态的范畴。从解决民族问题、调整族际关系、满足民族工作的需要出发，民族政策就必须针对不断变化的民族和民族问题实际进行调整，这样才能维系民族政策系统，这种动态平衡是民族观转变的基础条件之一，在民族政策执行过程中的经验教训，往往可以促进民族观的转变或完善，形成双向互动。我们不否认民族观与民族政策之间的联系，但是无视民族观与民族政策之间的区别则是不可取的，因为这样会造成理论上的混乱和实践中的错误。人们常说，正确的理论指导正确的实践，有了正确的民族观，不一定正确解决民族问题，因为有了正确的民族观，还必须有正确的民族政策，有了正确的民族政策还必须得到正确执行，这样才能达到协调族际关系，解决民族问题的目的。当前，有关民族政策理论的研究还不能满足民族政策执行的需要，也缺乏相应的时代特征。例如，人们在评价极左路线干扰下民族工作受到损害时，经常使用“林彪、四人帮一伙取消民族政策”、“破坏民族政策”“践踏民族政策”等语句，这实际上把“民族政策”这一中性词不恰当地赋予了褒义，给人们一种任何民族政策都是正确的错觉。其实，“民族政策”一词既无褒义也无贬义，在具体使用过程中需要根据相应的限制词来确定其是否具有褒义或贬义。正确的表述应是：林彪、四人帮一伙用错误的民族政策取代正确的民族政策。因为在“文革”期间，民族和民族问题仍然存在，所以，民族政策也必然存在，只不过有正确与错误之别。事实上，民族是不能以个人主观意志加以取消的，他们的主要罪行是用阶级斗争的手段来解决民族问题，具有违背民族存在发展规律的反动性，这才符合客观实际。我们在科学研究中必须持有一种理智的态度，而不能从某种感情或片面政治需要出发，给民族政策赋予不科学的褒义或贬义。
注释：
〔1〕《论语·为政》
〔2〕《孙子兵法·虑实》
〔3〕《英华大词典》，商务印书馆1987年版，第1069页。
〔4〕参见日本岩波书店1978年版《广辞苑》。
〔5〕《辞海》，上海辞书出版社1989年版，第3841页。
〔6〕参见《社会科学百科全书》，上海译文出版社1989年版， 《政策学基本原理与我国政策》哈工大出版社，1987年。
〔7〕参见《加强对民族政策执行问题研究》，载《贵州民族》， 1994年第三期。