国际粮食市场波动对中国的影响及政策思考，本文主要内容关键词为：中国论文,粮食论文,政策论文,国际论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年世界粮价飙升引起了国际社会的广泛关注。在2008年的前3个月全球主要农产品的国际名义价格达到了近50年的最高值，实际价格达到了近30年的最高位(FAO，2008a)。粮价上升使得全球粮食安全状况不断恶化。粮农组织(FAO)的报告显示，全球飙升的高粮价使得2007年全世界食物不足人数比2003-2005年增加7500万，达到9.23亿(FAO，2008b)，2008年的饥饿人数进一步增至9.63亿。近几个月，由于国际市场供求关系变化，粮价又大幅度下跌。
一、国际粮价波动特点及原因
(一)国际粮价波动特点
此次世界粮食价格波动表现出以下三个特点：
1.粮价急剧上升。从过去几十年农产品的价格走势来看，国际粮价以及其他农产品的价格呈现不断下降的趋势。而近几年价格却持续上涨，本次粮价上涨主要是从2006年年初开始的，直到2008年的上半年，持续了20多个月。尤其是2007年年中到2008年年初粮价上涨最为迅猛。根据世界银行的数据，2008年3—4月与2006年3—4月相比，小麦价格上涨122％，大米上涨162％，玉米上涨1倍，大豆上涨98％(见图1和图2)。2008年3月，美国硬红麦的价格达到439.7美元/吨，玉米的价格在同年4月达到最高，为246.6美元/吨。大米市场波动最为明显，2007年价格虽然一直处于上升态势，但大幅度飙升却是在2008年初的2～3个月。如泰国破碎率为5％的大米价格在2008年1月时为376美元/吨，3月时就涨到594美元/吨，4月更是达到907美元/吨，平均上涨140％以上。
图1 小麦和大米的国内外价格比较
图2 玉米和大豆的国内外价格比较
2.近期国际粮价逐渐回落，但仍处于较高水平。从2008年的6、7月份开始，国际粮价不断回落。根据世界银行商品数据库的资料，2008年12月，大米的价格已经下降到531.3美元/吨，小麦的价格下降到220.1美元/吨，玉米的价格下降到158.3美元/吨，大豆价格下降到360美元/吨。目前除了大米国际价格高于国内价格外，小麦、玉米和大豆的国际价格已经低于国内的批发市场价格。
尽管如此，目前的国际粮价仍然处于较高的水平。经合组织(OECD)和粮农组织在一份报告中预测，今后10年粮食及其他农产品价格将会从2008年的高水平回落，但仍会维持较高水平(OECD and FAO，2008)。在今后相当长一段时间，高粮价仍是许多国家和国际社会必须面对的重大问题。
3.粮价剧烈波动。世界主要谷物品种的价格波动性很大。图3反映的是粮农组织发表的2006年6月至2009年3月小麦、大米和玉米平均价格的月变动情况。其中小麦的价格为美国“硬红冬小麦2号”的价格，大米价格为泰国B类2等白大米的价格，玉米价格为美国2号黄玉米的价格。由图可知，即使在价格飙升期间，小麦和玉米的价格在单月之间也出现巨大的波动。相对而言，大米的单月间价格波动要小得多，但在2008年上半年的前几个月波动剧烈。一般来说，市场对粮食消费需求单月之间不会出现很大差异，因此，这种变化不能完全用消费与生产之间的关系进行解释。
图3 国际市场主要粮食品种价格波动情况
(二)国际粮价波动原因
此次国际粮价剧烈波动主要有三个方面的原因：一是粮食供需矛盾，二是出口限制措施，三是投机因素的推动。
1.世界粮食供需矛盾。从供给方面看，不利的天气条件使2005年和2006年的世界谷物生产水平下降。2005年全球谷物减产1.4％。2006年，澳大利亚由于空前的干旱小麦产量下降一半左右，世界谷物减产4000万吨，减产幅度达1.9％。而从1990-2006年情况看，世界谷物产量平均每年以1.6％的速度增长。从需求方面看，1990-2006年世界粮食利用量年递增1.8％，略高于人口增长率的水平。而最近几年，对粮食的需求大幅度增加，2007年和2008年的增幅均在3％以上。粮食需求的增长主要来自世界生物燃料产业的发展。国际燃油价格的急剧上涨以及发达国家出于能源安全方面的考虑使得用于生产液态生物质能源的粮食需求大增。在各国政府的大力支持下①，2002-2007年全球乙醇产量增加了两倍，达到620亿升；同期生物柴油生产增加了十多倍，达到100多亿升。仅2007/2008年度，全球用于生产乙醇的小麦和粗粮就达9500万吨(FAO，2008c)。2008/2009年度全球用于生物燃料生产的谷物利用量进一步增加到1.04亿吨，比2007/2008年度增加22％，占世界谷物总利用量的4.6％。预计美国2008/2009年度生物燃料的粮食利用量将比上年度增加19％，达到9300万吨(其中玉米为9100万吨)(FAO，2009)。生物燃料对粮食的旺盛需求已经成为全球谷物价格高涨的重要因素。
粮农组织的资料显示，需求增加和生产减少使得1998-2007年有6年谷物产量小于使用量，需求短缺只能由谷物库存来补充。因此，最近十年世界谷物库存呈现出减少的趋势，同时库存使用比也在逐渐降低(见图4)。库存量是决定国际粮价的重要指标，库存尤其是库存使用比的走低必然会拉动粮价上升。
图4 世界谷物库存和库存使用比变化
2.出口限制措施。面对着高企的粮食价格和日益增加的通胀压力，部分主要粮食出口国对粮食出口实施了各种限制措施。越南和印度分别是世界第二大和第三大大米出口国，两国在2008年3月都宣布限制大米出口；作为第四大和第五大小麦出口国的阿根廷和俄罗斯也在小麦价格高涨期间实行出口限制措施；作为主要玉米出口国的阿根廷和乌克兰也对玉米出口实施了限制。埃及、哈萨克斯坦、柬埔寨、印尼等20多个国家也加入这一行列。在限制出口的同时，为了增加本国粮食供给抑制粮价上涨，大部分国家都采取措施加大进口，其中包括以前主要的粮食出口国。例如欧盟从2007年下半年以来从世界各国进口了520万吨粮食，并决定取消粮食进口关税。粮食出口限制导致了国际市场供应量减少，推动了粮食价格的进一步上涨。而这也给了投机资本发挥作用提供了更多机会。
3.投机因素的推动。投机资本是推动此次价格急剧上涨的一股重要力量。美国次贷危机爆发以来，全球股市和债市持续低迷，粮食成为继黄金、石油之后投机者进行炒作的又一个商品②。大量投机资本的进入使得国际粮食期货市场交易量大增。据芝加哥期货交易所(CBOT)统计，该所2008年上半年交易的小麦期货、稻谷期货和玉米期权累计交易总量比2007年下半年增加了35％左右。该所数据还显示，2008年小麦和稻谷的月平均交易量的最高值分别出现在2月和4月③，而这两个月恰恰分别是这两种谷物2008年国际市场价格单月增幅最大的月份④。当然，投机者不只是投机资本，还包括主要粮食出口国、粮食贸易商甚至种粮农民。国际粮价的高企增强了他们囤积粮食的动机，导致粮食贸易量的减少，从而推动粮食价格在短期内非正常上涨。然而，投机因素并不是粮价上涨根本原因，它们发挥作用有赖于市场供需矛盾。随着粮食丰收，库存增加，国际粮价上升潜力挖尽，投机资本抽离，价格就会快速回到正常水平。
二、国际粮价波动对中国的影响
此次国际粮价的大幅度波动对中国产生了一定影响，既有消极的一面，又有积极的一面。
(一)对国内的直接经济影响
1.使国内粮价面临巨大上涨压力。随着我国小麦、玉米等粮食期货市场迅速发展，国内与国际市场粮价之间的关联度增强，此次国际粮价波动对中国粮食价格也产生了一定的影响。国际粮价对我国粮价的影响途径有二：一是粮食进出口贸易，二是粮食市场信息。在国际粮食贸易中，中国所占比例很低。以小麦为例，1996-2006年中国小麦进出口数量变化很大，平均进口小麦236万吨，出口50万吨，占全球贸易的比重分别为2.1％和0.45％。2007/2008年度中国谷物出口仅占世界的1.6％，分品种来看，小麦出口占世界总出口量的1.4％，玉米占1.4％，大米占4.2％；从进口方面来看，中国占世界的比例也不是很高，仅为3.1％，其中小麦为1.5％，玉米为4.3％，大米为2.9％。据估算在2008/2009年度，中国谷物出口仅占世界的0.61％，进口占世界的0.56％⑤。由于中国主要粮食的进出口占世界的比重如此之低，国际粮价通过进出口通道把涨价压力直接传导给国内市场的能力有限。
但是从最近几年的情况看，国内粮价受国际粮食相关信息的影响越来越明显。在国际粮价暴涨的10多个月里，中国处于世界粮食价格洼地，关于粮食涨价的预期使得国内粮食投机行为增加，与农产品相关的投资成了热点。截至2008年7月底，上海和深圳两家证券交易所农林牧渔业36家上市公司的静态市盈率是平均静态市盈率的2.26倍；郑州商交所2008年上半年累计成交量和成交额同比上涨了283.98％和449.67％。这些数据说明，中国粮食价格承受着很大的上涨预期。粮价上涨预期使得农民和粮商存在惜售心理，国内粮食呈现供给偏紧局面，现实的上涨压力加大。
2.加大了国内通胀压力。国际粮价的上涨也使得国内的通胀压力不断加大。2007年全年居民消费价格水平上涨4.8％，其中食品价格上涨12.3％，拉动价格总水平上涨4个百分点；在食品价格中，粮食上涨6.3％，豆油上涨38.2％。2008年居民消费价格水平同比上涨5.9％，其中食品类价格上涨14.3％，拉动价格总水平上涨4.65个百分点⑥。虽然国内食品价格上涨很大程度上是国内因素所致，但国际粮价上涨确实也是一个重要的外在因素。譬如猪肉价格上涨与国际玉米价格上涨的关系十分密切，小麦和大米的国内价格一直承受着国际价格大涨带来的预期压力，而食用油的上涨却是国际大豆价格上涨直接导致的。大豆是中国进口量最大的粮食品种，2008年无论是按进口量还是进口额，大豆在总粮食进口中的比重都达96％⑦。2008年中国的大豆对外依存度高达70％左右，国际大豆价格的上涨直接导致中国豆油价格的上涨。持续上涨的物价水平降低了居民的购买力，影响了中低收入群体的生活。
3.使得粮食进口支出上涨。国际粮食价格波动使得中国粮食进口支出大幅度上涨。2008年，中国进口谷物比2007年减少了1.7％，而支出的金额却增加了35.7％。更为显著的是对大豆的进口支出的影响，2007年大豆进口量比2006年增加了9％，而支出额增加了53％；到了2008年，进口量虽然只同比增加了21％，但支出额却增加了90％⑧。中国因国际粮食价格的上涨付出了巨大代价。
(二)对政府政策的影响
1.粮食安全政策。此次国际粮价的剧烈波动强化了国家粮食安全在政府政策目标中的地位。中国政府一直将实现国家的粮食安全、保障公民的粮食权利作为重要的政策目标。随着我国粮食连续几年增产，粮食安全问题似乎得到了解决，但是此次国际粮食价格的波动以及在一些国家和地区引发的社会后果再次强化了中国政府的危机感。在2008年和2009年的全国人大和政协“两会”上，粮食问题始终都是一个重要议题。2008年11月，中国政府公布了《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》，报告不仅提出了粮食生产目标，而且也提出要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。为了提高农民种粮积极性，政府相关部门在2008年上半年两次提高粮食最低收购价的情况下，又于2008年10月发布了提高2009年粮食最低收购价的决定，其政策导向性十分明确。
2.贸易政策。中国政府一直都十分鼓励农产品的出口，但是由于这次国际粮价的波动使得政府采取了一项十分罕见的农产品贸易措施。由于国际市场价格的上涨，2007年前11个月中国的玉米出口量同比劲增85.3％至487万吨，大豆出口量同比增加23.8％至40万吨，大米出口量微升5.8％至113万吨，小麦出口量翻一番至185万吨。2007年12月政府陆续取消了粮食及其制粉出口退税，对小麦、玉米、稻谷、大米、大豆等原粮及其制粉共57个产品征收5％～25％不等的出口暂定关税，对小麦粉、玉米粉、大米粉等11个产品实行出口配额许可证管理。这一措施不仅保障了国内粮食供应，而且也打破了国内粮价上涨预期，抑制了国内粮食市场的投机行为，避免了国内粮价的大起大落。
3.生物质能源政策。此次国际粮价波动迫使政府调整了既有的生物质能源发展政策。本世纪初，为解决大量库存粮积压带来的财政重负和发展石化替代能源，中国开始生产以陈化粮为主要原料的燃料乙醇。2001年国家计划委员会发布了示范推行车用汽油中添加燃料乙醇的通告。随后，相关部委联合出台了试点方案与工作实施细则。2002年3月国家经济贸易委员会等8部委联合制定颁布了《车用乙醇汽油使用试点方案》和《车用乙醇汽油使用试点工作实施细则》，明确试点范围和方式，并制定试点期间的财政、税收、价格等方面的相关方针政策，对燃料乙醇的生产及使用实行优惠和补贴的财政及价格政策。此外，国家相关的法律法规也为生物质能源的发展提供保障。在政府的大力支持下，中国的生物燃料发展取得了很大进展，特别是以粮食为原料的燃料乙醇生产已初步形成规模。“十五”期间，在河南、安徽、吉林和黑龙江分别建设了以陈化粮为原料的燃料乙醇生产厂，年产能达到102万吨，并在9个省份(5个省全部，4个省的27个地(市))开展车用乙醇汽油销售。然而，随着粮食价格的不断上涨，以粮食为原料的生物质能源发展受到限制。财政部于2006年5月颁布的《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》中，就将生物乙醇燃料定位为用甘蔗、木薯、甜高粱等制取的燃料乙醇。2007年8月公布的《可再生能源中长期发展规划》提出不再增加以粮食为原料的新的燃料乙醇项目。
(三)为政府改善城乡收入差距提供了政策空间
此次国际粮价上涨为中国政府改善城乡收入失衡提供了一定活动空间。城乡收入分配差距过大的一个重要原因就是农产品价格尤其是粮价过低。由于西方发达国家对于其国内农业发展提供了大量补贴，使得国际粮食价格能够以较低的价格交易。中国农业经营规模过小，政府又没有为农民提供类似的支持，通过提高农产品价格增加农民收入的措施还受到国际市场和WTO规制的掣肘。此次价格上涨使得在未来一段时间内国际粮食价格处于一个相对较高的水平，为提高国内农产品价格提供了一定的空间。
三、若干政策思考
最近几年的国际粮食价格波动是过去几十年少见的，其带来的经济和社会影响值得深思。通过对此次全球粮食市场波动的观察和分析，引发了笔者对粮食问题的一些政策思考。
(一)不能把国际市场作为中国粮食安全的保障
国际市场并不是一个完全竞争市场，而是一个寡头市场。从主要出口国看，美国、加拿大、欧盟、澳大利亚四国(地区)的小麦出口占世界60％以上；泰国、越南、印度、美国四国的大米出口占70％以上；美国、阿根廷、巴西和乌克兰四国的玉米出口占全球77％左右⑨。尤其是美国，其出口的小麦占世界30％以上，玉米占50％。再看谷物贸易企业，目前ADM(Archer Daniels Midland)、邦基(Bunge)、嘉吉(Cargill)和路易达孚(Louis Dreyfus)四家跨国公司控制了世界谷物贸易的70％左右。这一格局使得主要粮食出口国和交易商很容易人为控制世界粮食市场交易量，操控市场价格。
决定市场价格的因素不只是供求关系。中国是一个人口大国，每年的粮食需求量大约为5亿吨，如果中国把自给率降至90％，就需要从国际市场进口5000万吨粮食。这个规模占世界贸易总额的20％左右，恐怕不是国际市场可以承受的。再则，生物质能源打通了粮食市场和能源市场的通道，粮食价格的涨跌与石化能源价格的涨跌有着直接的相关性。中国已经是主要的石油进口国之一，如果粮食消费对国际市场的依赖度也很高，那么中国社会经济的发展就将失去主动权。即使在国际粮食市场大幅度涨价时能获得粮食也会付出巨大的代价，大豆就是一个很具体的例证。另外，一旦国际粮食市场出现波动，主要粮食出口国的自保行为会使得国际市场的供应量骤减。在利用国际市场时，应该充分考虑其供应的稳定性、粮食的可获得性，以及中国这个世界上最大消费国的贸易变化所产生的大国效应。所以，中国的粮食消费应该主要依靠国内生产，国际市场只能作为调剂。
(二)国内粮食价格需适当提高和保持相对稳定
保障国内粮食供给的最有效手段是提高粮食生产者的积极性，而措施就是提高粮食价格。国际粮价对国内价格有指导意义，但并不能成为国内粮价的标准，即使是一些发达国家，其国内的农产品消费价格也要高于甚至远高于国际市场价格。如果考虑劳动力成本，目前中国的粮食生产基本是亏本的，为了调动农民种粮积极性，应该适当提高粮食价格，以保证种粮农民获得相应的利润。
这次粮食价格波动的一大特点就是大起大落，那么国内粮食市场是否也要随着国际市场的波动而波动呢？笔者认为不可。主要原因是，发达国家有非常完善的收入支持政策措施，在国际市场价格很低时，政府可以通过提供补贴来弥补；而在价格处在高位时，也可以通过降低补贴水平来调节。在中国，粮价大起大落不仅不利于稳定国内粮食生产，而且往往受损的是农民，尤其是在价格急剧下降后，减少的损失无法从政府的支持中得到补偿。因此，在目前的财政分配格局和制度安排下，最好是在制定适宜的粮价水平和完善的政策支持体系以保证种粮者得到合理经济利益的基础上保持国内粮食价格的相对稳定。在中国和世界存在较大粮价差时，建议政府对粮食生产者提供相应的补贴。同时，为了减少粮食价格上涨对低收入人群造成的不利影响，政府应该加大对低收入者的食品支出补贴力度。
(三)耕地必须保持一定规模
中国政府在粮价飙升的背景下出台了“国家粮食安全中长期规划纲要”，再次重申要实行最严格的耕地保护和节约政策，并要求全国耕地保有量不低于18亿亩，基本农田不低于15.6亿亩。有些学者对该政策有不同看法，认为把保障国家粮食安全和耕地保护进行捆绑不合理。笔者认为，一定量的耕地规模是确保国家粮食安全的基础。在此次全球高粮价背景下，欧盟把实行了10多年的强制性休耕土地重新用于农业生产就说明了耕地对保障粮食安全的重要性。当然，国家粮食安全不能仅仅依靠有限的耕地，更重要的是还应该想方设法提高单位面积土地生产率，包括在粮食主产区投资开发中低产田，以改善土地质量，以及加强对科研和推广的投入，提高粮食单产。可以预见，随着工业化和城镇化的发展，耕地流失难以避免，为了保证城镇和建设用地的节约，必须要执行严格的耕地保护和节约制度。中国现有的粮食供给是付出巨大生态成本才实现的，年复一年的重复播种和大量化肥、农药的使用已经严重破坏了土地资源的质量。
(四)各国在全球粮价波动时应该加强合作
在这次粮食价格波动中，部分国家的出口限制措施引起不少争议。多边贸易体制原则上允许成员采取出口限制措施，关贸总协定(GATT)和乌拉圭回合农业协定分别对此提出专门条款。虽然GATT 1994第11.1条规定：“除关税、税费外，不得对从其他成员进口或向其他成员出口采取禁止和限制”。但同时第11.2条提出了例外情况的解决办法，其中11.2(a)允许成员为避免或缓解粮食短缺而采取临时出口禁止和限制措施。因此，此次的限制粮食出口并没有违背国际贸易原则。但是不违背原则并不表示部分国家的过度反应政策就是正确的和合理的。总体来说，这类政策措施产生了十分负面的影响。一方面使得国际市场贸易量变小，价格更不稳定，另一方面还挫伤了国内农业生产者的积极性，影响了国内粮食生产。在WTO协定中，不仅要考虑对进口设定最低准入量的要求，也要考虑国际市场供应紧张时出口国所应该承担的责任，尤其不能在粮食危机时采取逆向调节的政策措施。此次部分国家的出口限制政策就再次引发了对国际粮食市场可靠性的忧虑。另外，粮食安全关系到地球上每个公民的基本生存权，需要国际社会共同采取行动，在目前的背景下，应该采取更有力、更有成效的行动，尤其是发达国家应该承担更大的政治和财政责任，改革其不合理的补贴支持政策，建立公平合理的贸易体系。
在文章成文、修改过程中得到农业部原常务副部长万宝瑞、尹成杰，中国农业科学院原常务副院长刘志澄和中国农业科学院农业经济与发展研究所所长秦富的建设性意见和建议，在此一并致谢
注释：
①发展液态生物质能源的国家和地区一般制定了各类生物质能源目标，对生物质能源产业发展采取税收激励，予以大量财政补贴，并且使用生物燃料关税保护本国生物燃料产业
②据芝加哥农业资源公司统计，从2007年11月份到2008年，对农产品期货市场的投资已从250亿美元猛增至650亿美元(见尹成杰《粮安天下》2009)
③其月均交易量分别比上个月增加了36％和102％。玉米2008年的月均交易量出现在11月，其次是6月，而其价格单月最大增幅出现在6月
④CBOT Exchange Volume Comparison Report-Monthly
⑤USDA Database
⑥2007、2008年国民经济和社会发展统计公报
⑦⑧根据商务部统计数据计算得出
⑨USDA Database
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