新时期农村基层党组织的运转现状与执政转型研究，本文主要内容关键词为：新时期论文,基层党组织论文,现状论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]1005-8273(2010)08-0017-06
基层党组织是党的整个大厦的根基，正如党的十七届四中全会《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》(下称“四中全会决定”)所指出的：“党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。”江泽民针对基层党组织的现状，曾向全党发出“基础不牢，地动山摇”的警告。“四中全会决定”更是明确要求全体党员“常怀忧党之心，恪尽兴党之责”。近年，中央提出并一再强调的“科学执政、民主执政、依法执政”，也是对基层党组织执政转型的根本性要求。笔者试对当前农村基层党组织的运转现状与执政转型问题作一剖析。
一、农村基层党组织尚存在令人忧心的“空转、停转与反转”现象
当前，中国农村基层党组织(行政村层面的党支部)的运行状况，如与机器的运转作类比，存在如下四类情况，一是“正转”(正向正常运转)；二是“反转”(反向运转)，支部书记等少数干部的特殊利益和私人利益压倒了公共利益；三是“空转”，尽管基层党组织的机器还没停，但已不能给村民带来任何实际利益，徒耗人力、物力和财力而已；四是“停转”，村级党组织已完全瘫痪，有些村党支部和村委会甚至在较长一段时间内已不存在。
“正转”是农村基层党组织的一般形态，通常有一定的集体经济作支撑，村干部的公共代表意识比较强，村级党组织因而有较强的向心力和凝聚力，能够发挥带动农民发展的战斗堡垒作用。而“空转、停转与反转”现象，则是农村基层党组织运转的异化形态。
“反转”现象大多产生于村庄资源争夺比较激烈(如征地)和上级组织与村民对村干部控制和监督比较薄弱的农村社区，村干部事实上已向赢利型经纪方向发展，成为村庄公共利益的“排水机”。由于有重要的赢利资源可控，村庄党政公职的争夺相当激烈。与之相关，“贿选金额越来越高，从送烟酒到吃流水席，从送几元、几十元，到公然拿出上百万元买票。与贿选相伴的是为捞回贿金而抢夺资源财富。山西部分城郊地区选村长要花上百万元。选上了，就能垄断煤窑的承包权，或者左右土地出租。自私的村官阻碍了村庄集体经济发展，还激化了干群矛盾，成为破坏农村社会稳定的‘毒瘤’”。[1]2009年初，笔者组织课题组成员调研内蒙中南部的Q县泥旦村，也属“反转”这种情况。该村支书HS(58岁)在村中一手遮天，但并没有利用手中权力带领村民富起来，事实上却和当地(退耕还林)看树的“光棍”成为村中最富的人。该村村长BX(55岁)和数位村民在访谈中，也不自觉地把村支书与看树的“光棍”放在一起，恰恰说明该村干部有向赢利型经纪发展的趋向。①这是村庄公共权力异化的典型表现，本是最该和最能代表村民利益的组织和个人，却走上了弄权自肥的道路。必须说明的是，“反转”现象在目前的农村基层党组织中属于极少数。
村级党组织的“空转”与“停转”现象，大多存在于社会转型较慢和干群冲突较多的农村社区，如学者较多关注的江汉平原的村庄。正因为社会转型慢(仍陷于“无工不富”的状态)，这类社区的党组织基本没有组织工商经营的功能，早在土地家庭承包之初，就面临巨大挑战，开始迈向“空转”的边缘(组织农业生产的功能因土地承包已被剥离)，其功能也就仅限“催粮派款”与“刮宫引产”而已。土地承包到户和无集体收入来源，更是加剧了这类社区干部的寄生性。随着集资摊派的加重，干群冲突就更加激烈，这类社区的党组织很容易由“空转”而到“停转”。到2006年，国家取消全部农业税费，更是这类社区党组织剩余功能(“催粮派款”等)的釜底抽薪。固然，乡村干部原有的非常负面的“榨汁机”形象因之大有改观，然而，这类社区的党组织由于功能更加空心，“空转”症状就更加严重，主要表现在如下几个方面：第一，村政干部由税改前的上级认同(乡镇干部要靠村干部收取税费)和村民不认同，到税改后的上下“两不认同”，村级组织的地位更加脆弱；第二，村干部手中掌控的资源更少，村中追随者更少，“面子”和权威更弱；第三，村级组织成为夹在国家与农民之间的空壳子，基本上已没有实在的功能，[2]村干部既不为上干事，也不为下干事，干拿工资(比以前更高)，精神无所寄托，已不能从职务工作中获得肯定和体验意义。因而，在村干部中就出现了一种令局外人费解的“悖论现象：一方面，担任村干部越来越轻松，拿的工资越来越多、越来越吸引人，另一方面，村干部辞职的也越来越多，犹如传染病一般，形成一股辞职风潮。”“按理说，他们最困难的时候(税费征收)都挺过来了，现在正好享受江山的时候却毅然决然地提出辞职，这让很多人包括乡镇干部都看不懂、摸不透。没事干，干领工资，还辞职，在局外人看来简直难以相信。”[2]其实，这并不难理解，因为做一个“没事干，干领工资”的空壳干部，在村庄熟人社会，是要经受相当的精神煎熬的。当然，“没事干，干领工资”，确实是基层党组织“空转”现象的形象说明和典型表现。
如果不是闭目塞听或掩耳盗铃，我们就应该承认，目前中国农村基层党组织的“空转”现象非常严重。敢于直言、为“三农问题”曾上书朱镕基总理的李昌平先生指出：目前“农村集体经济解体了，土地制度实际上已经完成了‘去集体化’改革，绝大多数的村委会和党支部，已经是有心无力了，乡村共青团和妇联会等群团组织更是难以起到作用了。”[3]
当然，农村基层党组织存在的“正转”、“反转”、“空转”与“停转”四种现象之间，并不存在不可逾越的鸿沟，事实是，四者之间很容易发生转换。“正转”的基础在于，村庄有一定的集体经济支撑和村干部有较强的公共意识和奉献精神(村干部懈怠、混日子，村组织就会滑向“空转”)。但在目前监督机制匮乏和监控薄弱的情况下，寄希望于村干部的理性与奉献不一定靠得住，因此，村组织的“正转”很容易蜕变为“反转”(村干部弄权自肥)。然而，村组织的“反转”则易诱发村民的抗争与抵制(尤其是群体上访)，进而导致基层党组织由“反转”到“停转”。“停转”到一定程度，村民感觉不便，加之上级组织进行干预，新的负责的干部上台，村级党组织就可能由“停转”恢复到“正转”(或在形式上运转起来，即“空转”)。如果上台干部再度发生懈怠，不思进取，甚至只领工资不干活，基层党组织就由“正转”陷入“空转”(上台干部弄权自肥就由“正转”直接转向“反转”)，这样，农村基层党组织又开始了新一轮的运转循环。
目前，行政村层面的中国农村基层党组织的“空转、停转与反转”现象，尽管有其个体差异，但毫无疑问，在这些党组织“空转、停转与反转”现象的背后却有着共同的根本原因。
二、农村基层党组织“空转、停转与反转”现象成因分析
农村基层党组织之所以出现上述“空转、停转与反转”现象，根本原因在于中国农村在治理模式上长期把基层党组织作为权力单位来运作，而权力化的基层党组织(政党国家化)没有伴随改革引发的社会转型，及时完成自身结构和功能的调整，结果基层党组织的传统功能(动员与组织)被颠覆而新功能尚未形成。目前，农村基层党组织的去功能化和社会转型的不适应，必然带来其组织结构的虚化与运转形态上的空转、停转甚至反转现象。
改革开放前，中国实行的是党政合一体制(政党国家化)，中国共产党以党的基层组织为核心，以生产单位为基础，以国家全面主导社会为动力，将社会生产和生活全部组织进各种各样的单位组织，从而形成以政治、经济和社会功能为一体的单位组织为基本构成要素的社会结构形式。这是一种党组织主导社会资源分配的体制与社会结构，党通过单位制使社会每个成员都有所属，而党的组织又遍布每个单位，所以党组织在控制所在单位的时候，就已经控制了整个社会。“在改革开放前的中国社会和中国政治形态中，党、国家与社会的基本关系是：党领导国家，国家主导社会，党通过国家或自身组织主导社会。”[4](p.322)党、国家与社会的界限已经不大清楚了，整个社会变得高度政治化。[5](p.239)在这种党政合一的全能政治下，基层党组织的基本功能就是围绕革命或生产而进行的政治动员与组织。当然，基层党组织之所以形成这种功能结构，不仅与计划经济体制有关，而且与整个社会发展方式相关。新中国成立后，中国在社会发展战略上打破了马克思设计的社会主义发展的常规，不是先工业化，在生产大发展的基础上转向社会主义，而是先建立社会主义生产关系，后发展生产，推进工业化，以此巩固和扩大社会主义的基础。然而，通过社会革命最终确立的社会主义生产关系，完全超越了当时中国社会发展的实际要求，无法直接有效地引发新的生产力发展，所以，希望新的生产关系带来新的生产力发展，就必须借助外部的力量，这就是国家政权及其所进行的政治动员。[4](pp.276-277)因而，政治动员和政治组织在相当长的时间内成为中国共产党推动社会、实现发展目标的动力机制，也是党的基层组织最为核心的基本功能。农村基层党组织的政治动员和组织功能表现为，将土地为核心的一切生产资源集中到由党政干部“控制”的集体(社队体制)手里，动员一切力量，进行农业生产和工业经营(从最初的社队企业到以后的乡镇企业)，并落实上级党政部门下达的其他各项政治任务。
然而，随着改革开放的推进以及国家发展模式的转型，中国的国家与社会关系发生重大变化。市场机制和社会的自主性在不断增强，而国家的活动空间在压缩、活动方式在调整，这种变化和调整，就不能不对国家化的基层党组织产生深刻影响。这种变化就从根本上动摇了党的基层组织功能定位的传统基础，并在客观上使其发生功能萎缩。[6]由于基层党组织传统的政治动员与组织功能，是建立在党组织通过单位制对社会资源的全面控制和权威分配的基础上，因此，随着土地家庭承包制的推行和资源不断由国家向农户回流，农村基层党组织的传统功能也就逐渐弱化甚至被彻底剥离。首先，由于家庭承包经营机制的推行，农民分户经营，原有村级组织(以党支部为核心)控制和组织农业生产的功能已经剥离；其次，乡镇企业经过一段时间的繁荣后，由于激励不足，现在已经全面转制，因而村级组织也不再具有操控乡镇企业运转的功能；再次，近年随着农村税费的全部减免，原有村级组织完成税费上缴的功能也不复存在；最后，计划生育在全国已实行三十多年，农民的生育观念已发生重大改变，村级组织负责计划生育的功能也大大弱化。因此，目前党的农村基层组织传统的动员与组织功能已大大弱化，而适应市场和社会需要的新功能尚未形成，其在功能上已出现较为严重的空心化现象。基层组织传统功能的萎缩和空心化，必然带来基层组织的虚化和党员意识的弱化。这就使一些地方的基层干部死死抓住最后掌控的获利资源(如土地)不放，结果是进一步加剧了基层党组织和公共权力的异化(基层党组织的“反转”现象)。
农村基层党组织国家化(党政合一)，把基层党组织当作权力单位来操作，还使政府疾病传染到党组织身上，国病变党病，在监督缺乏的情况下，极易诱发基层党组织的“反转”现象。按照政治学的一般理论，国家与社会始终是一对矛盾，政党则处于国家与社会的连接地带。根据《布莱克维尔政治学百科全书》的定义，政党“不过是平衡国家与市民社会张力的、运行于政治体制的正式部分(立宪的)和非正式部分(社会的)交界上的一个制度要件”。[7](p.521)按照此逻辑推论，政党组织所特有的作用在于能够消弭国家与社会之间的紧张关系，并以制度化的形式达成目的。如果政党完全融入国家(政权)，与国家成为一体，也就是政党国家化，那么，政党的本质功能就将改变，政党组织就变为政权组织，政党逻辑也就演变为国家逻辑。马克思和恩格斯早就指出：“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”[8](p.114)而且这种公共权力一经产生，就与大众发生了分离。公共权力不受约束必然膨胀发生背离“公共”的异化，作为公共权力之国家的最大疾病就是，日益脱离社会且凌驾于社会之上。这样，政党国家化就使国病变党病，党组织也日益脱离社会，且凌驾于社会之上。问题在于，本来是一个引领社会的组织，却变为一个需要监督的组织。因此，需要保持清醒认识的是，直接掌握公共资源、行使公共权力的国家化的基层党组织，在监督机制缺乏的情况下，是很容易由“正转”变为“反转”的，天津市大邱庄的书记禹作敏的蜕变就是显例。
农村基层党组织国家化，还使国家与社会丧失中间缓冲，社会的利益代表和聚合机制缺失，造成亿万小农直面国家的局面，国家与社会之间的张力因之增大。因此，基层政府一旦作为失当，很容易引起群体抗争(如集体上访)，结果极易造成基层党组织“停转”。另外，由于党的基层组织国家化，而改革的推进和深化必然引起国家的权力收缩和功能调整，进而影响到基层党组织的结构与功能，使其丧失原有的权力支点并导致功能上的“空心化”和运转形态上的“空转”现象。
这就说明，把农村基层党组织当作权力单位来运作，将基层党组织的优势建立在权力之上(资源控制和价值的权威分配)是靠不住的，基层党组织真正的优势表现在群众拥护上，最根本之点在于保持先进性和增强代表性。这就要求农村基层党组织要伴随中国的社会大转型，及时完成自身结构和功能的调整。
三、积极推进农村基层党组织的现代转型
近年，党中央提出并多次予以强调的“科学执政、民主执政、依法执政”，体现了我们党在执政理念、执政方略、执政体制和执政方式上的深刻变革，也是对基层党组织执政转型的根本性要求。针对当前农村基层党组织的“空转、停转与反转”现象，可从“支点转移”、“功能转换”和“活动转型”三个方面，积极推进农村基层党组织的现代转型。
(一)支点转移
长期以来，农村基层党组织的建筑支点，是建立在资源的掌控与权威分配上，也即建立在权力基础上。由于资源的掌控与权威分配本身就是公共权力，而公共权力只能由获得公民授权的全社会代表——国家政权组织来行使(在行政村就是由全体村民授权的村委会行使)，党政合一(政党国家化)混淆了政党组织与政权组织的不同性质。中国共产党作为社会政治组织的特性，决定了其把优势建立在权力之上是靠不住的，真正的优势表现在群众拥护上。靠什么得到群众的拥护？就是靠党的先进性，实现“三个代表”的要求。[9]随着农村基层党组织掌握的资源控制和分配权的外移，其在某种程度上出现“空转”甚至“停转”将不可避免，因此，党的基层组织建设必须与时俱进，要将其建筑支点由权力转移到保持先进性和代表性上来。“四中全会决定”明确指出：“把执政能力建设和先进性建设作为执政党建设的根本任务……使党始终代表中国先进生产力发展要求、中国先进文化前进方向、中国最广大人民根本利益。”必须“坚持以执政能力建设和先进性建设为主线，保证党始终走在时代前列”。因此，保持先进性与增强代表性，是农村基层党组织最为可靠的建筑支点。
农村基层党组织要及时感知时代的脉动，摸准村民群众最急迫和最真实的需求，想民所想，急民所急，以“服务村民、和谐村庄”作为保持先进性的基本抓手，“创新活动内容方式，找准开展活动、发挥作用的着力点”，切实增强基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力。
(二)功能转换
伴随计划经济的式微，党的农村基层组织的传统功能在萎缩，而市场经济的深入发展与和谐社会建设的推进则对党的基层组织提出新的迫切的功能要求，这就是要承载起协调社会、整合社会、服务社会、促进社会和谐的使命，只有如此，党才能在新的形势下赢得社会、凝聚群众。农村基层党组织的功能转换是一种结构性的转变，即从以组织或动员革命与生产为轴心的功能结构，转变为以社会关怀和利益协调为轴心的功能结构。社会关怀包括方方面面，主要有精神关怀(思想工作)、利益关怀(群体关怀)、政治关怀(参与自治)、生活关怀(参与社会生活)等，党组织应该有意识地通过这些关怀去把握和占领社会空间，从而在新的社会结构和新的社会生活中实现对社会的有效整合；利益协调，主要是协调国家、市场和社会的利益关系，协调不同阶层和群体的利益关系。在这个协调中，基层组织的功能是表达利益、沟通信息、协调关系、化解矛盾、促进发展，从而在不断变化和发展的过程中保持社会的和谐。[6]“四中全会决定”对党的基层组织也有明确的功能定位，就是要“使党的基层组织充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”。农村基层党组织将通过党员和党员干部“先富带后富”和向村民提供帮助的先锋模范作用“推动发展”，而不是通过直接掌握村庄的稀缺资源或者创办企业的形式来“营造发展”。农村基层党组织最为基本的功能将是社会关怀与利益协调，以聚合利益，凝聚人心。
要完成基层党组织适应市场经济与和谐社会需要的结构性功能转换，就必须彻底改革现有的把农村基层党组织作为权力单位来运作的治理模式。解决这个问题的基本原则就是依法治国、依法执政，把社会归还给社会本身，把行政归还给行政本身，把经济归还经济本身，逐步使党的基层组织相对独立于行政系统，[6]也就是说，要彻底解决基层党组织国家化这一最为根本的问题。
(三)活动转型
社会转型对农村党组织提出建筑“支点转移”和“功能转换”需求的同时，也必然对基层党组织的活动方式提出变革要求。当前，农村基层党组织的公共活动和事务管理要适时向志愿化方向发展。按党章规定，党员在基层社会要“发挥先锋模范作用”，应该“吃苦在前，享受在后”，因此，如果党员和党员干部在党的事务中以不取报酬的志愿者身份出现并做好服务工作，那就更能体现和保持党的先进性，也能更好地印证“共产党员是用特殊材料做成的”，从而赢得群众信服。中国社会科学院党国英先生曾提出在民主选择基础上的村级“两委合一”和村级干部向志愿化发展的改革思路，具有一定启发性。他说：“加强民选村委会主任和村民代表会议的权力，由他们依法承担社区公共事务的管理工作。”“鼓励共产党员竞选村委会主任，一旦竞选成功，可成为社区党支部书记(为此要修改党章)。非共产党员被选为村委会主任后，发展其入党，并担任党支部书记。”[10](p.243)应该讲，这一思路很有创意，可解决当前的“两委”矛盾和政党国家化的困境，同时，还将现代民主选择机制引入政党与政府组织。但是，其中有一点必须强调，就是党员一旦通过选举途径进入政府体制(村委会是政府体制的最末端)，行使公权力，就应该以公职人员的身份出现，而不能以党员或书记身份在村庄公务中直接发号施令，而且为了保持党的先进性，必须以不取报酬的志愿者身份做好服务工作。“村党支部的委员会成员发扬共产党员的楷模作用，在党的事务工作中不取报酬，以志愿者身份做好服务工作。”同时，“鼓励村委会干部不拿工资，做志愿者。”[10](p.243)村级干部向志愿化方向发展，是解决税费改革后村级组织功能缺失和运转困境的根本性措施。确实，目前乡镇干部不再为收取税费而有求于村干部，而是更倾向于放开手脚让村干部自己干，然而，税改后，由于实质性的功能缺失，村庄党政组织却日益丧失自我组织的动力。也就是说，在目前乡村体制改革“官退”的同时，乡村组织在大部分农村地区，事实上已经失去了为农民提供服务办好事的能力。[11]这对科层化的基层党政组织是巨大挑战，然而，这对提供无偿和按需供给服务的志愿组织和志愿者的出现却是契机。况且，税改后村级组织上下两不认同的尴尬处境，也要求村干部以全新的面貌出现。
如果村级党政干部真正实现向志愿化方向发展，那么，这些党政职务就不再是人们奋力追逐的“肥差”。在这些职位上有所担当，必须要有牺牲和奉献精神。这是对乡村干部向“赢利型经纪”发展的釜底抽薪，是对传统中国乡村领袖自愿性服务、保护型角色等宝贵治理资源的复活和创造性转化，也是乡村基层治理模式的巨大变迁。
当然，农村基层党组织的功能再造和村庄公职向志愿服务方向转型，还有现实障碍，即村级组织对稀缺资源尤其是土地的控制，对“游手好闲之徒”竞取村庄公职具有巨大诱惑。党国英先生曾指出，农业是典型的“竞争性”行业，在工业领域，国家投资已经决定退出，但在农业领域还不允许农民建立真正属于自己所有的家庭农场(尽管这个农场规模很小)，这是讲不通的。由于农业的行业特殊性，农村的乡镇政府和村里的党支部或村委会事实上很难对农民提供经营方面的帮助，但我们的法律却授予了村党支部与村委会对土地分配和流转的控制权，这就大大降低了土地资源的利用效率。这种状况的后果之一，是村级官员权力过大，且得不到强有力的监督，从而无法形成“志愿者”参与乡村公共管理的可能性(一项公共服务岗位，只要有大量的社区成员去争夺，志愿者便不可能出现)。[10](pp.239-240)另外，在集体经济基础薄弱和社会转型较慢的农村地区，对村干部工资开始实行的县乡统筹(这实际上是村级组织的官僚化，而不是自治化)，也严重制约着村庄公共管理向志愿化方向发展。如笔者长期调查的鲁中康村，通过县乡统筹，以保证村支书的工资月不低于千元，村主任月不低于三百元。应该讲，这些钱对游手好闲的当代农村“赢利型经纪人”有很大吸引力，但对真正能力强和有开拓精神的村民来讲，又算不上什么。因此，当前农村基层党组织的功能再造和村庄公职向志愿服务方向的转型，要由可能性变为现实性，还需积极创造条件，尤其要使村庄公职与村庄公共资源的控制彻底脱钩。
注释：
①笔者牵头组织的课题组成员，在访问该村多位农民及村干部时，他们谈道：“近几年我们这儿退耕还林，有很多荒地和农田变成了林区。为此专门雇了一些人监控老百姓的牲口，看有没有跑入林地。如果跑进去了，就扣下牲口，并对其主人处以重罚。这些看树的大多是光棍，不归村里管，对农民很凶。他们所罚款项，大部归己，少量上交，他们和村支书是本地最富有的人。”在我们访问该村书记时，谈到收入情况，他讲得也非常坦率，下面是访谈片断：
问：您的收入如何？方便谈一下吗？
答：没问题。工资一年一万吧，不过当官的其他收入很多。(笑)