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中图分类号：F121.21 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2001)01-0003-09
一、国家所有制不等于全民所有制
在近年来党和国家的重要文件中，很难再看到“全民所有制”这一用语。十五大的报告中一次也没有出现“全民所有制”字样。这种术语使用上的变化，具有实质性意义。可是迄今为止，仍然有很多同志把国家所有制等同于全民所有制来对待，这已成为观念定式。这二者的混淆，现已构成实现经济体制改革新突破的思想羁绊，在理论上把它们严格区分开来，不仅必要，而且非常紧迫。
（一）全民所有制范畴缺乏可靠的事实依据
全民所有制范畴尽管使用了几十年，但这一范畴是人们对马列经典作家某些设想进行教条式演绎的结果，并不是对革命胜利后现实存在的经济关系进行抽象的结晶，因此，从它诞生的那天起，就缺乏可靠的事实根据。这种超越各种人群界限的大一统的所有制关系只存在于人们的想象和法律标榜之中，从来没有作为客观事实而存在，因此是一种脱离实际的、虚幻的所有制关系。而国家所有制则是一种实实在在的所有制关系。没收官僚资本归国家所有，对资本主义工商业进行社会主义改造，建立了最初的国有制经济，而后通过不断积累，使国有制经济不断扩大。国家作为所有者主体既是真实的，又是具体的，它代表社会整体利益是不言而喻的，在它的头上再套上“全民”的光环反而容易掩盖真实经济关系，把事情搞得更加虚幻。
（二）全民所有制的所有者主体是存在于一个主权国家内的所有公民的集合
因此，这种所有制是一种公民所有制，而且是全国范围内的所有权不可分割的公民所有制，构成所有者主体的原素是一个一个的自然人。众多的自然人作为同一个所有者主体怎样表达同一个意志，目前还未见到成功的先例。认为国家意志即是全民意志的说法是一种外在的强加，否认国家具有超越于“全民”之外的独立利益是不符合事实的。而国家所有制的所有者主体则与国家机器联系在一起。由于国家机器占有和支配经济资源成为必要时，国家所有制则应运而生。国家所有制的财产归属于一个产生于社会而又凌驾于社会之上的政权机构。因此，“国”有和“民”有是不可混淆和替代的。
（三）全民所有制按其性质规定，在同一所有者主体内部即全民的范围内，来自于所有权的利益分配应该具有无差别性、均质性等特点
同样都是所有者主体的局部成员，在分享所有权结出的果实时，不能多寡不均，肥瘦不匀，否则就背离了同一所有权不可分割的均质性规定。我们过去实行的所谓“全民所有制”，从来就没有做到这一点，因此从分配这个“背面”也印证了它的虚幻性。而国家所有制在利益分配上，则集中体现国家的意志，其所有权结出的果实直接归国家占有和支配。社会主义国家其性质规定了它能更好地代表社会公民的整体利益，但由于不同时期和背景下政策目标有很大差异，因此在分配上也会向不同的社会集团倾斜。因此，国有制经济的果实，最终落到谁的口袋里，落多少，是有很大差别的。
（四）全民所有制的所有权在一个国家内部没有排它性，只有对外国人和“外星人”才具有排它性
因为它的所有者主体只能用一个声音说话，而不能作为局部的所有者主体互相排斥。而国家所有制则与此不同，它的财产归国家所有，是多种所有制形式中的一种，在财产占有方式上具有排它性，国有资产就是国有资产，其他任何团体和人群都不得声明对它另有所有权。国家所有制与其它所有制成份之间具有明确的边界，互相之间不能任意侵犯。
（五）全民所有制的胚胎，一开始就是作为商品经济和市场机制的对立物被培育出来
生产资料归全民所有，在全民经济内部只有一个经济主体，自己用不着与自己进行商品交换，因此是不能存在商品货币关系的。另外，全民所有制被赋予了“最高形式”的地位，享有超越和破坏市场规则的特权。而国家所有制与商品经济和市场机制则是相容的。它可以通过实行现代企业制度，形成若干个产权明晰的法人实体和市场竞争主体，从而溶入市场经济的海洋之中。另外，国家所有制在众多的所有制成分中，作为市场主体是平等的一员，不应该有任何特权，国家只能对其声明所有权，而不能赋予它超越市场规则之外的特殊权力。
（六）全民所有制长期被渲染成大（大一统）、全（全社会、全国、全民）、高（高级形式）、纯（纯净的）的所有制形式，是其它各种形式的所有制改造、过渡的最后归宿，是我们追求的理想目标
它一直朝着不断扩大领地的方向发展，追求在国民经济中的高份额、高比例，结果办了许多它办不了也办不好的产业。在低效和破产的威胁之下，现在它不得不收缩战线，从竞争性行业中大面积退出。而国家所有制则与此不同，它虽然在自然垄断部门和某些资本规模巨大的基础设施行业发挥重要作用，但它在整个国民经济中所占份额，并不一定是大头或高比例。只要能提供必要的基础设施和公共用品，办好其它经济成份难以办好的战略部门和重点产业，在国民经济中发挥主导和控制作用，它就尽到了自己的责任。
（七）全民所有制范畴具有强烈的意识形态色彩，被当作社会主义经济制度的根本象征
这种扭曲的观念演变成盲目排外、固步自封，进而使自己游离于世界文明发展的共同轨道之外。而国家所有制虽然具有不同的制度前提，但作为一种世界各国普遍存在的财产组织制度，在管理和运作上应该说具有普遍适用的规则可以遵循。这是人类文明的共同财富，我们没有任何理由拒之门外。确立国家所有制的新概念，有利于按国际惯例办事，与世界经济接轨。
在解放初期，全民所有制范畴的灵光并没有后来那样耀眼，那时，更多地使用的是“国家所有”与“国营经济”的概念。全民所有制范畴在我国广泛应用并取得法律地位，是照搬苏联模式的结果，这中间有一个逐步演化的过程。毛泽东在建国前夕指出：“没收封建阶级的土地归农民所有，没收蒋介石、宋子文、孔祥熙、陈立夫为首的垄断资本归新民主主义的国家所有，保护民族工商业。这就是新民主主义革命的三大经济纲领。”（注：毛泽东.目前的形势和我们的任务.毛泽东选集：第4卷[M].）第一届中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》中规定，“没收官僚资本归人民的国家所有”，“国营经济为社会主义性质的经济”。（注：中华人民共和国工业企业法规选编[M].北京：法律出版社，1981:(1-2)。）可见，在建国前夕和建国初期，我们党的领袖和国家的权威性文件强调的是“国家所有”和“国营经济”，而没有使用“全民所有制”的概念。后来的一些教科书中大讲“没收官僚资本建立全民所有制”的观点，是不符合历史事实的。直到1954年在中华人民共和国的第一部宪法中才出现了“全民所有制”的字样。《宪法》中说：“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制，……”在这里，“国家所有制”仍然是主体概念，“全民所有制”只不过是附属概念而已。从1975年四届人大一次会议对《宪法》作了修改之后，“全民所有制”才以最高法律形式取得了至尊至圣的地位。在此之后，《宪法》中都明确规定：中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。用“全民所有制”取代了“国家所有制”的提法。在我看来，这种取代不是一种进步，而是一种向原苏联体制的完全靠拢，是一种蜕化。正是由于这种选择出现了偏差，以至在几十年的时间里把我国所有制理论和实践拖进了深陷难拔的泥潭之中，一个又一个悖论搞得人们左右为难。
随着改革的不断深入，萦绕在全民所有制头上的光环正在消失，由虚幻的全民所有制向实体的国家所有制回归的趋势愈来愈明显。全民所有制范畴现在只是作为一个保留下来的法律用语而存在，在现实社会经济生活中，它的名称越来越被人们所淡忘，它的实际作用越来越无足轻重，它正在从前台悄悄地退隐到幕后。人们虽然虚幻地景仰它，但并不真正认为它有多大用处。人们对它的认可和遵从不是因为它重要，而完全是出于一种盲目的信仰和习惯。全民所有制范畴成了一尊脱离市民社会越来越远的偶像。人们在规范化的用语中越来越多地直接使用“国有经济”、“国有企业”的概念，很少再提及“全民所有制”了。在近年来党和国家的重要文件中很难再看到这一用语。这绝不是词语称谓和表述方法外在形式上的变化，而是把不同经济内容区分开的具有实质性意义的根本性变化。因为经济关系的变革必然伴随着理论术语的革命，理论术语的创新反映了经济关系变革的内容。
把国家所有制与全民所有制严格区分开，具有实质性意义。我们现在和未来需要精心设计搞好的是国家所有制，而不是全民所有制。现在国家所有制经济中存在的问题，不能证明市场经济条件下的国家所有制不中用，而恰恰说明了按照全民所有制模式设计出来的“国家所有制”不中用。我们的任务是把附属于全民所有制的“国家所有制”改造成为独立的、与市场经济相容的、本来意义上的国家所有制。这个目标实现之日，就是国家经济焕发青春之时。
二、国有经济职能必须重新定位
为什么要建立和发展国有经济，国有企业的根本职能究竟是什么，它主要应该进入哪些领域并有所作为？长期以来对这一基本问题我们并没有搞清楚，以至在实践上做了大量南辕北辙、费力不讨好的事。党的十五届四中全会决定重新科学界定了国有经济的职能，明确了重点控制领域，为国有企业的改革和发展进一步指明了方向。
（一）重新定位在四大领域
建国以来，我国国有经济经历了从无到有、从小到大、从少到多、从弱到强的发展过程，取得了巨大的成就，但是，也暴露出许多严重的问题。其中，布局分散、战线过长、职能错位的弊端所造成的严重后果，越来越被人们所认识，已经到了不改不行的地步。目前，国有资产无论从产业分布、地区分布、企业规模等方面看，都存在着战线太长、数量太多、力量分散等问题，超出了国家财力所能承受的限度。国有经济干了很多它干不了，也干不好的事情。国有经济的这种过度进入，无效地消耗了有限的能量，而使自己在本来应当发挥主导作用的领域却没有很好承担起责任。这是一种职能上的极大错位。
造成这种局面，有其深刻的历史原因。在过去很长的一段时间里，人们受“一大二公”思想的束缚，片面认为国有经济规模越大越好，国有企业数量越多越好，国有经济一统天下之日，就是接近共产主义之时。在这种思想支配之下，逐步构造起一个从小饮食店到宇宙航天、弹道导弹的无所不包的庞杂的国有经济系统，直到沉重的包袱拖得它迈不动腿为止。
近几年来，我们对国有经济战线过长，力量分散的问题，认识不断深化，提出了“抓大放小”、“收缩战线”、“战略改组”等一系列应对措施。应该说在理论和实践上均取得了长足进步。但是，国有企业的职能究竟是什么，国有经济需要控制的关系国民经济命脉的重要行业和关键领域具体有哪些，并没有一个明确的权威的答案。1999年，党的十五届四中全会决定对此做出了具体明确的规定。
国有经济需要控制的行业和领域包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。四中全会决定对国有经济职能的重新定位，为调整国有经济布局，改组国有企业，实施“有进有退，有所为有所不为”，“抓大放小”的方针提供了科学的依据和可操作的尺度。
（二）重新定位的科学依据
国有经济的职能为什么要定位于上述四大领域而不是别的地方，这主要是由国有经济的内在本性和制度特点所决定的。国有企业相对于非国有的一般企业而言，属于特殊企业。任何国家之所以需要建立国有企业，总是因为国有企业具有一般非国有企业所不具有的某些特点和职能。
1.国有企业具有特殊的产权制度。一般企业实行以自由契约为基础的法人制度，即自然人和法人可以按民法、商法、公司法等所规定的一般规则以及工商行政管理的一般制度，自由地建立企业，并按自己的意愿自己经营或委托他人经营企业。而国有企业并不是一般民事主体自由契约的产物，国有企业财产终极所有权主体既不是自然人也不是一般法人，而是代表全民和社会利益的政府。国有企业的这种产权制度可以克服一般企业产权所有者的局限性，具有更大的承担风险的能力，投资和决策有可能更多地站在社会和公众全局利益的立场上行事。因此，国有企业主要进入涉及国家安全、自然垄断、公共用品、支柱产业和高新技术产业，与其自身的产权特点是相吻合的。
2.国有企业有可能超越一般商业利益的局限。国有企业特殊的产权制度决定了其经营行为有可能超越单纯的商业利益目标。因为作为产权主体的国家与一般企业产权主体不同，它除了追求企业的商业利益之外，还要兼顾一定的社会政策目标，例如，控制国民经济命脉、保障国家安全、提供生产和生活设施、发展高新技术产业，甚至维护公平、增加就业等。在国有经济需要控制的四大领域中，有些产业几乎没有商业回报，但对社会和公众却不可缺少，如军工、造币、防疫、公共图书馆和博物馆等；有些产业商业回报率很低或允许有政策性亏损，如公共交通、城市供水供气、有线电视、文化体育场馆等公用设施；有些产业投资风险大、建设周期长、资金回收速度慢，如高科技开发和大型水利工程、矿业开发等。所有上述项目，让单纯追求商业利益的非国有企业唱主角，它们是没有积极性的。这些产业由国有经济挑大梁，吸引部分非国有成份参与，是合乎逻辑的必然选择。
3.国有企业同政府有密切关系，稳固性较高。国有企业的治理结构在形式上无论怎样相似于非国有企业，都不可避免地会受到政府较大影响，这种影响主要表现在：国有企业往往由政府特许经营一定的业务领域，可以获得垄断经营的优势。当国有企业遇到重大的不利影响时，有可能受到政府的特别关照，至少，国有企业在向政府反映困难，要求关照方面，有较便利的条件和谈判地位。由于国有企业以国家为背景，容易得到政府的关照和支持，其开办和退出均须经过复杂的行政程序，破产倒闭比民营企业困难，因此具有较强的稳固性，这一特点决定国有企业适合进入自然垄断性产业、外部性强的公益性产业、需要政府给予支持的支柱产业和高新技术产业。因为这些产业在经济上与政府存在着千丝万缕的联系，而且需要长期开办，稳固发展。
4.国有企业的制度弱点决定其不可大量进入竞争性领域。国有企业的制度规定存在内在缺陷。其产权须经过多层委托代理关系最终实现，责、权、利关系变得模糊不清；国有企业被赋予超越商业利益之外的其它目标，在同业角逐中缺乏竞争力；国有企业容易受到政府部门的行政干预，容易限制企业自主决策权，不像一般企业那样可以采取非常灵活的市场竞争手段；国有企业的稳固性也带来了结构调整上的困难，降低了对市场变化的适应性。国有企业制度上的这些弱点，决定了它不适合大量进入竞争性领域。几十年来，我国国有企业过度进入竞争领域产生的低效率和极大浪费，已经完全证明了这一点。因此，在国有经济需要控制的四大领域中，竞争性产业被限定在很有限的范围之内。
（三）重新定位的实施原则
1.有进有退原则。国有经济集中力量进入四大领域的过程，伴随着对国有经济布局的战略性调整。这种调整必须坚持有进有退的原则，哪些该进，哪些该退，进到什么程度，退到什么地步，都必须严格把握其尺度和分寸。“进”的方位已经非常明确了，就是控制四大领域。“退”的方向也比较清晰了，主要是竞争性领域那些办不了，也办不好的国有企业，应当有步骤地退出。但是，不要搞一刀切，不应要求那些素质良好有竞争力的骨干企业也一定要从竞争领域退出。“有进有退”是辩证的统一，进要进足，退要退够，没有必要的退出，也就没有良好的进入。
2.共同发展原则。国有经济着力控制四大领域，占支配地位，并不是说它可以一家独尊，包打天下。要特别注重发挥它的“支撑、引导和带动”作用，促进多种所有制成份共同发展。今后由国家垄断经营的企业，国有独资的企业将只占极少数。即使是需要由国家控制的关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，也并不都要求国家独资，大部分可由国家控股，吸引民间资本。这样做，可以放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力。
3.分类指导原则。实现对国有经济职能的重新定位，必须对国有企业进行战略性改组。对国有企业进行战略性改组，实行区别对待分类指导原则是非常重要的。1998年底，我国国有非金融企业为23.8万户，涉及各行各业。各个行业企业情况不同，千差万别，无论是改革还是发展，都要从实际出发，分类指导，切忌用一个模式去套。四中全会决定中讲述推进国有企业战略性改组时，把现有国有企业分为四类，即极少数必须由国家垄断经营的企业，竞争性领域中具有一定实力的企业，产品有市场但负担过重、经营困难的企业，产品没有市场、长期亏损、扭亏无望和资源枯竭的企业及需要淘汰的“五小企业”。对这四类企业的进退存亡分别采取不同的政策措施。这是一种实事求是的科学态度。
三、国有资产保值增值要有新思路
（一）正确界定保值增值
在深化国有企业改革，调整国有经济布局和实施战略改组的过程中，如何防止国有资产流失，做到保值增值，这是人们普遍关心的一个重大问题。但是，究竟何为国有资产的保值增值，人们在理解和把握上差异很大，有些做法甚至误入歧途，因此很有必要从基本概念上辨析清楚。
所谓国有资产保值增值，如果给出一个定义的话，大致可作如下表述：以一定时点为基期计算的国有资产价值存量，经过一系列资本循环和周转过程，以及变现、联合、兼并、重组、改制等活动，按不变价格（剔除币值变动因素的影响）计算的资产价值量不变或增加。对这一定义，可以从宏观、中观、微观三个层次上去把握。从宏观而言，主要指全国范围内国有资产的保值增值，把全国的国有资产作为一个统一的大盘子来算总账。从中观而言，主要指一定区域内（比如省、市、县）国有资产的保值增值，把区域内的国有资产作为一个统一的盘子来算总账。从微观而言，主要是指一个企业内部国有资产的保值增值，把企业作为一个独立的核算单位。对于一个企业而言，如果资产不能保值增值，就是这个企业资产价值量的绝对减少；对于一个区域而言，如果一部分企业资产价值量的缩减不大于另一部分企业资产价值量的增加，该区域就仍可实现中观上的保值增值；对于全国而言，只要境内外所有国有企业微观主体的资产价值增量和价值减量相加，其值等于零或大于零，也就是实现了保值增值。因此，求得宏观或中观上的国有资产保值增值，并不需要也不可能要求每个企业都保值增值。为了实现宏观、中观经济布局的合理化，在产业结构、行业结构、区域结构、所有制结构、产品结构的调整中，出现部分国有企业资产缩水减值，甚至被淘汰出局，是不可避免的事情。这种局部的资产缩水减值正是为实现宏观和中观上的资产保值增值所必须付出的代价，没有这种微观上的“减”，也就没有宏观和中观上的“加”。
国有企业是国有经济的微观基础，一个一个国有企业的资产状况决定着整个国有经济的资产状况。如果资产不能保值的国有企业超过一定比例，就会导致或大或小范围内国有经济全局资产价值总量的减少。因此，从企业层面上减少国有资产流失，尽最大努力做到保值增值，具有决定性的意义。
对国有资产的保值增值，还必须从资本形态变化的角度正确加以把握。资本循环不断地从货币资本变为生产资本，再变为商品资本，最后又回到货币资本。这是从循环的角度把资本区分为三种形态。另外从功能上还可把资本区分为有形资本和无形资本。前者表现为土地、厂房、设备、原料、资金、商品等，后者表现为商标、信誉、企业形象、创业精神、技术和管理潜能等。再就是从周转方式上还可以把资本区分为固定资本和流动资本。看国有资产是否保值增值，不能只盯住一种或几种形态，而忽略其它形态。比如，变现闲置设备以增加资金储备，花巨资作广告以树立品牌和企业形象，转让部分土地使用权购进原料或支付工资等，就不能把处于某种特定形态上的资本量的减少视为资本流失。因为这仅仅是一种资本形态的转形，此种形态资本量的减少是与彼种形态资本量的增加相对应的，资本价值总量并没有减少。只要遵循等价交换原则，这里就不存在资产流失问题。
（二）不要误解资产流失
现在人们所以非常强调国有资产的保值增值问题。主要是因为在社会转型、体制转轨、企业改制、经济重组的大背景下，出现了国有资产严重流失的情况。要实现国有资产的保值增值，就必须堵住国有资产流失的黑洞。但是，究竟什么是国有资产流失，人们对其理解和把握有许多不当之处，很有必要从理论上加以澄清。
从各地反映出来的情况看，被许多人严厉指责的一些所谓“国有资产流失”现象似是而非，经不起推敲，不能成立。
1.低于原值出售国有资产和国有小企业，就是国有资产流失。这种看法非常普遍，而且很有市场。党的十五大开过之后，不少地区采取出售方式放活国有小企业，实际工作中存在许多不尽人意之处，有关部门提出“不能一卖了之”的批评和规劝也是可以理解的。但是，在各种批评和指责声中，把低于原值出售统统说成是国有资产流失，则是不正确的。因为这些企业的资产在实物形态上要大打折扣，在价值形态上必须缩水，未来盈利预期并不看好，按原值出售根本就找不到买主。在这种情况下，按市场价格打折出售是理所当然的。一个根本不值原值的企业硬要按原值出卖，就如同把一个旧电视机摆在柜台上要与新电视机卖一个价格甚至更高一样荒唐可笑。
2.只看局部国有资产价值量的减少，不看全局国有资产保值增值潜力的增强。在一些城市里，把传统产业中的纺织、化工、冶金等企业迁出中心区域和黄金地段，更科学合理地利用城区有限土地和空间，是从整体上调整布局和盘活国有资产的重要举措。在拆除和搬迁部分企业的过程中，难免造成局部的资产损失，甚至关闭部分企业。但是，这样做的结果优化了资源配置，壮大了国有经济的整体实力，实在是一件回报丰厚的善举，怎么能把打烂点坛坛罐罐就说成是“国有资产流失”呢？
3.只看实物形态资产量的减少，不看价值形态资产量的增加和转移。调整国有经济布局，收缩国有企业战线，放活中小企业，必须卖掉部分国有企业股权和相当一部分中小企业，国有经济中的部分实物资产要另易其主，从国有的名下划出。有的人仅仅依据这种表象就指责国有资产少了，“流失了”，这也是不恰当的。由实物性国有资产变现的价值无论用于投资、运营或下岗退休职工补偿，都不是国有资产的流失，而是一种形态上的变化和使用结构上的调整。
4.有些老企业的资产现值远远低于投资原值，原因是多方面的，不能一概斥之为“资产流失”的结果。在计划经济体制下和过去很长的一段时间里，国有企业的折旧率普遍偏低，不仅补偿不了实物损耗，精神损耗更无从考虑。企业利润被大量抽走移作它用，甚至竭泽而渔断绝改造和积累来源。由此造成厂房破烂，设备陈旧，后劲不足，以至失去生机和活力。由这种情况导致的资产缩水，不能归罪于资产流失，而是制度弊端产生的必然后果。
那么，什么是真正的国有资产流失呢？真正的国有资产流失主要是指在不规范的产权变更过程中，国有资产价值量的绝对减少过程。比如，贪污、盗窃、挥霍、私分、侵占、以营私为目的的低价出售、无形资产被非法使用、智力资源的无偿转移，等等。这些活动和行为都会造成国有资产的真正流失。这种流失，对于国有资产来说，在价值上是不可补偿的，在实物上是不可再生的，因此，它的后果是导致国有资产价值量和实物量的绝对减少以及品质上的恶化。在此基础上，连简单再生产都无法维持。我们所要制止的国有资产流失，主要是指这种带有黑色或灰色交易性质的资产流失。当然，其它方面造成浪费和不经济的国有资产流失也不能坐视不管。
（三）怎样实现保值增值
1.要堵住国有资产流失的黑洞，必须找准病根，对症下药。造成国有资产流失，不能保值增值的原因主要有四：一是决策失误。上项目，铺摊子，缺乏科学论证和前期准备，盲目上马，致使项目长期不能峻工投产，甚至失败报废，整个工程成了一块唐僧肉，谁都可以上去割一块。扼制这种国有资产流失，必须从改革完善投资决策体系入手，落实项目责任制，决不允许再拿国家钱打水漂。二是经营不善。企业内部制度松驰，管理混乱，到处都有跑冒滴漏；固定资产、库存物资、产成商品、流动资金被人用各种办法掏走；作假账压低成本用以增加工资和福利，变相私分国有资产；“穷庙富方丈”现象屡见不鲜。因此，有不少人断言，这些管理上的漏洞只要堵住一部分或大部分，国有企业的经营状况便会明显回升，资产状况必将大为改善。三是制度缺陷。国有企业的制度规定存在内在缺陷，其产权须经过多层委托代理关系最终实现，责、权、利关系变得模糊不清；政企不分，预算约束软化，企业可以找到各种理由把经营不善的责任推给政府；投资主体不清，所有者缺位，在“内部人控制”下经常侵犯所有者权益。正是这种体制性弊端，为各种寻租、盗宝、挖墙角者提供了可乘之机。因此，只有深化改革，转换机制，建立现代企业制度，才能铲除国有资产流失的制度基础。四是道德风险。在党风、官风、社会风气存在诸多严重问题的大背景下，人们的道德水准急剧滑坡，视国有资产为无主的肥肉，不吃白不吃，不拿白不拿。别人拆走一扇窗，我就扛走一扇门，生怕行动慢了什么也捞不着。因此，净化社会风气，提升道德水准，重建做人准则，是实现国有资产保值增值的至关重要的伦理条件。
2.实现国有资产保值增值，不能只是消极被动地堵漏洞，头疼医头，脚疼医脚，必须从搞活国有经济全局的高度出发，积极推进国有经济布局的调整和结构的优化，从整体上提高国有经济的资产质量和竞争实力。调整和优化国有经济布局，改组国有企业，必须坚持有进有退、有所为有所不为的方针。在这个过程中，必然发生一系列产权关系的变动，大量中小企业要退出国有转为民营。如果仅从微观的角度观察问题，肯定会发现许多“资产流失”的现象。在这样大的战略改组中，国有资产一点不流失也是不可能的。退一步讲，你不去改组，它也在一天天流失，甚至是灭失。因此，不能以国有资产的保值增值为借口，阻碍国有经济布局的调整和国有企业的战略性改组，把二者对立起来的认识和做法是站不住脚的。只有实现国有经济布局调整到位，国有企业改组到位，该退的退够，该进的进足，整体资源得到优化配置，其经济优势得到充分发挥，国有资产才能真正做到保值增值。如果不从宏观上调整布局，优化结构，仅在微观上补漏，那是防不胜防，堵不胜堵，在被动挨打中使“根据地”日渐缩小。我想，人们是不愿看到这种局面的。
3.从企业资产运营的角度上确保国有资产保值增值，着重应该把握这样几个环节：一是国有资产的实物磨损在价值上必须给予足够补偿，依据厂房、设备、工具等的生命周期提取折旧费。二是国有资产的精神磨损在价值上也必须给予足够补偿。不论是技术进步引起的原设备贬值，还是新式设备投入竞争，都会造成资产的正常缩水，因此提取折旧时必须考虑精神磨损的因素，只有加大折旧比例才能补偿损耗以求保值。三是要管好用好技改投资和固定资产投资。从市场前景预测、项目可行性论证、投入产出效益分析、资产负债结构等多方面把握投资决策的方向和节奏。在简单再生产的基础上稳步实现扩大再生产，确保新项目按期投产并实现预期盈利目标，以实现资产保值增值。四是搞好资本运营，谨慎地推进低成本扩张。根据企业发展的实际需要和客观可能，抓住有利时机，运用联合、兼并、收购、出售股权、变现闲置资产等手段，优化资产结构和扩大资产规模，是市场经济条件下实现资产保值增值的常用办法。国有企业在这方面理应有所作为。五是不仅要搞好实物资产的保值增值，也要搞好无形资产的保值增值，千方百计树立自己的品牌形象，提高企业在公众中的信誉和知名度。这也是促进资产保值增值不可忽视的一个重要方面。
四、国有企业摆脱困境必须深化内部改革
目前，有相当一批国有企业深陷泥潭，举步维艰，处于非常困难的境地。置国有企业于困境的根源究竟在哪里？对这一问题的解释，“外部环境”论时下很流行。什么历史包袱、资金短缺、社会负担、社会保险、税负等等，都成了国有企业不能搞活的理由。似乎不解决这些“外部环境”问题，国有企业就永无出头之日。我以为这种论断是不能成立的。
在传统的计划经济体制下，国有企业运行的外部环境具有如下一些特点：人员进出实行统包统配，财务核算实行统收统支，物资产品实行统购包销，企业活动完全听命于主管部门的指令，软预算约束使企业不用独立承担各种责任。在这种体制下，企业不愁资金来源，没有债务和利息负担，利润和税金全部上缴，职工生老病死及各种福利由国家全部包下来。企业按统一规定和标准具体承办就是了。此种环境下的“企业”，不是真正意义上的企业，而是行政机构的附属物。
在市场经济体制下，国有企业运行的外部环境将发生重大变化。它与国家行政机关连接的脐带将被割断，来自政府部门的特殊“关照”将被取消，财务上的硬预算约束将逐步建立起来。在这种体制下，政府的无偿拨款没有了。企业所需资金主要应靠自身积累和从金融市场上取得，支付利息是其理所当然的代价，依法纳税是其必须履行的职责，“企业办社会”的各种福利应加以清理和分解，有条件地纳入市场经济的社会保障体系中。此种环境下的企业，才有可能逐步成为真正意义上的企业。
我们改革的目标已经明确，就是建立社会主义市场经济体制。在以往的20多年时间里，市场取向的改革虽几经干扰，但毕竟以其不可逆转之势坚持下来，取得的改革成就是举世瞩目的。从社会经济大环境来讲，无论价格体制、财税体制、金融体制、投资体制、分配体制、社会保障体制和企业制度改革都在一步一步地深化，朝着市场经济的目标一步一步地迈进。在许多方面，可以毫不夸张地说，市场经济的运行规则已经初步建立起来。因此，从深化市场取向的改革这个坐标点出发去审视企业活动的外部环境，不是变得越来越糟，而是变得越来越好。好就好在软预算约束得到明显遏制，硬预算约束正在初步形成中，市场信号对企业的生产经营决策起着越来越大的作用。
如果上述判断能够成立的话，按照逻辑的发展，就会提出如下问题：为什么与市场经济规划相一致的宏观经济环境逐步形成，变得越来越好，而一大批国有企业却越来越困难，对“外部环境”的抱怨和责难更加强烈了？如果承认这种抱怨是有充足的理由的，那么出路可能只有一条，就是使企业退回到旧体制的经济环境中去，继续舒舒服服地吃“大锅饭”。然而，这是不可能的，改革是不可逆转的。因此，处于困境中的国有企业，其出路不能把希望寄托在改变“外部环境”上，让“外部环境”屈就自身行为。明智的选择只有一条，就是企业要深化自身改革，校正自身行为，转换经营机制，以新的风貌主动去适应外部环境，在市场竞争中求生存，求发展。这样，国有企业才有可能走出困境，迎来光明。
我国的经济体制改革是循着由易到难，由“体制外”到“体制内”的顺序推进的。在传统的计划经济体制下，国有大中型企业是构成其基层经济单位的最典型形式，也是染上计划经济“病毒”最重的部门。尽管搞活国有大中型企业的努力进行了多年，其间经历了放权让利，两权分离，实行承包经营责任制，直至目前正在进行的还不到位、不规范的建立现代企业制度试验，都没能使计划经济体制下所形成的国有企业的固有弊端得到根本性改造，转换经营机制落到实处还有很大距离。正是国有企业改革的这种滞后性，使它长期带“病”运转，难以顺利进入市场经济运行轨道，与初步形成的市场运行机制发生碰撞，在市场竞争中缺乏生机和活力，显得很不适应。这种后果的出现，完全归因于“外部环境”或过分强调“外部环境”因素，是不符合实际的。
现在被认为是“外部环境”欠佳的那些因素，其中有许多恰恰是国有企业自身缺陷的延伸或外部表现。就拿所谓“资金短缺”来说，并不是宏观上货币投放不足，资金供应紧张，导致企业资金周转不开。在这种较宽松的货币环境下，许多国有企业还是感到资金非常紧张，周转不开，其原因大致有三：一是投资不讲效益的顽症没有得到医治，再多的资金也难以使企业很好地运转起来；二是产业结构、产品结构不合理，不适应市场需要，产销率下降，积压占用了大量资金；三是企业内部管理差，各种跑、冒、滴、漏，堵不胜堵，防不胜防，使资金流失严重。所有这些导致企业资金紧张的因素，都不是“外部环境”造成的，而是企业自身存在严重缺陷所引起的。
再拿所谓“负债经营，利息负担重”来说，也应该主要从企业自身行为中找原因。由于企业的软预算约束固疾没有得到根治，很少计算资金使用成本，对贷款的需求几乎是无止境的，再加上贷款使用效益差，不能形成有效的产出，结果旧债未还，新债又借，连本带利，越滚越多，背上了沉重的包袱。有经济学家估算：国有经济在国民收入增量中，只提供20%，但是用了70%的投资，80%的贷款（樊纲，1994）。这组数字足以证明国有企业所使用的大量贷款效益很差，这是它背上沉重债务包袱的根本原因。
至于“企业办社会”所带来的各种负担，比如住房、学校、养老、医疗等项开支，确实使部分老企业难以承受。这种情况的产生，有其复杂的历史原因。长期以来，众多的社会功能被包容在企业职责之内，从而干扰和弱化了企业的经济功能。把这些社会功能从企业经济功能中剥离出来，建立起新的社会保障体系，不仅是社会体系的调整和改革，也是企业内部改革的艰巨任务。因此，把这类问题单纯看成企业“外部环境”问题是很不恰当的。
通过上述分析可以看出，“外部环境”因素尽管对国有企业的运营有不利影响，但并不是主要的。国有企业的制度安排具有根本性缺陷，自身经营机制没有转变，与市场经济环境很不适应，是导致企业陷入困境的根本原因，也是改革继续深化的难点所在。只有在这一问题上头脑清醒，措施坚定，敢打硬仗，才有可能通过改革的深化推动国有企业走出困境。
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