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中图分类号：K247 文献标识码：A 文章编号：0559—8095（2006）06—0003—06
国家得以延续、政府得以运作的关键，在于国用，系于财政。制国用使司便是元初专掌钱谷的财政机构，元初政府的财政大权即系于此。制国用使司也称“制府”，[1](卷82，《选举志二·铨选上》)[2](卷4，《奏议·提举交钞官令户部兼领》)又称“制司”，[1](卷170，《张昉传》)始立于至元三年（1266）正月，废止于至元七年（1271）正月，存在时间仅四年，却在元代财政中发挥了不小的作用。研究制国用使司有助于我们对元初财政状况、财政政策及复杂的政治关系加深了解。前辈学者对制国用使司进行了初步的研究，[3](P311)[4](P64)[5](P74)[6](P88) 但都失之简略，笔者不揣浅陋，在前人研究的基础上，试将有关几个问题连缀成文，不足之处，请方家批评。
一、阿合马与制国用使司的置废
制司始设于至元三年。[1](卷170，《杨湜传》，卷205，《奸臣传·阿合马传》)《元史》卷六记载更为明确，即该年正月壬子日。众多史料将制司的设立归于阿合马。《元史》卷一七三：“会阿合马立制国用使司，专总财赋。”《道园学古录》卷四二《陈公（思济）神道碑》称：“阿合马亦位平章，在廉公（希宪）下，请立制国用使司，欲侵国政。”也就是说制国用使司是由阿合马奏请设立的。制司设立后，阿合马以平章政事兼领制国用使司使，而其副手直到二月才得以任命。显然阿合马参与了制司的前期筹办和初期建设工作，并在其中起着很重要的作用。制司存在期间，阿合马一直是制司的最高长官，且制司改为尚书省也是阿合马建议的。可见阿合马与制国用使司废置关系至大，因此探讨制司有必要从阿合马说起。
阿合马，回回人，最初是作为察必皇后的从嫁人口进入其斡耳朵的。[7] 察必哈敦，弘吉剌氏，济宁忠武王按陈之女，中统初被立为皇后。阿合马作为察必的异密也自然有了与忽必烈见面并被认可的机会，回回人对财赋的敏感也使他容易得到忽必烈的重用。中统二年（1261），他已是上都同知兼太仓使，同年五月元世祖派他计点燕京万亿库诸色物货。他请立和籴所，“以溢廪庾”，得到允准。[8](卷81，《中堂事纪中》)正如杨志玖先生所言：“阿合马一出现便是管领钱谷财物的”。[9](P185) 忽必烈建元初期，财赋的管理是由燕京行省的回回人禡禡来负责的，中统二年他在与汉人王文统的廷辨中败下阵来。王文统得以专财赋之任，“凡民间差发、宣课盐铁等事一委文统等裁处”。[1](卷206，《叛臣王文统传》) 不久李璮之乱爆发，王文统被牵连而遭诛杀。此时恰逢忽必烈身旁没有理财大臣可用。巨大的军政开支和赏赐所用又使得忽必烈不得不寻找管理财赋的合适人选。作为皇后异密的阿合马的理财才能在上都兼任太仓使时表露无疑，且又是忽必烈最为亲近的人，得到忽必烈的欣赏和重用也就可以理解了。[9](P185—190)[10](P243—265)
中统三年，阿合马领中书左右部，兼诸路都转运使，“专以财赋之任委之”。中书左右部指左三部（吏户礼）和右三部（兵刑工），设立于中统二年（1261）。杨志玖先生认为其当是中统元年设立的中书省下的属部。[9](P185) 从一些资料看它应是独立机构，中书省无疑是它的上级机关。[1](卷205，《奸臣传·阿合马传》)[11](陈祐：《三本书》) 其“讲行庶务，巨细毕举”，具体说来，它的职责是“承命宣制，奉行文书，铨叙流品，编齐户口，均赋役，平狱讼”，[11]( 陈祐：《三本书》) 财赋只是其工作的一部分。诸路都转运使应是中央任命的管理财赋的使职，对诸路转运司通行节制管领，是“诸路转运司的总长官”。[9] 阿合马上任之，即奏降条画，宣谕各路运司。诸路转运司的经营范围包括“酒税、醋税、仓库院务、工匠造作、鹰房打捕、金银铜铁、丹粉、锡碌、茶场、窑冶、盐、竹等课并奥鲁诸军”。[8](卷85，《乌台笔补·为运司并入总管府选添官吏事状》)诸路都转运使当统筹这些财赋的收支。《元史·廉希宪传》所称阿合马“领左右部，专总财赋”，《张文谦传》也称阿合马“领左右部，总司财用”，似乎说明左右部的职能是“专总财赋”，实际上阿合马所任诸路都转运使的职责才是“专总财赋”。当时诸路都转运使是由中书左右部兼领的。阿合马负责中书庶务并总财赋，由此看来，此时阿合马在元朝政治中的地位已经不可忽视。世祖升开平为上都时，任命阿合马同知开平府事并领左右部，也可看出忽必烈对其的重用。[1](卷205，《奸臣传·阿合马传》) 值得注意的是，阿合马一直兼任诸路都转运使，与他同为领中书省左右部兼诸路都转运使的还有阿里。[1](卷5，《世祖二》)
阿合马领左右部后妄图摆脱其他机构的约束，上书奏事“欲专奏请”，往往“不关中书”，径直奏达。这一点与蒙古国时期情况相似，当时的官员奏事并不一定经过中书。他的这种做法不符合汉法，在一雪汉法的维系者看来，中书的作用是不容替代的。忽必烈召开廷议，张文谦指出“分制财用，古有是理，中书不预，无是理也。若中书弗用，天子将亲莅之乎？”[1](卷157，《张文谦传》) 忽必烈考虑到此时的事务已非蒙古国时期那样简单，自己不能每事都亲历亲为，因而同意张文谦的说法。此外阿合马的擅权也导致“其党相攻击”，忽必烈派中书省推覆此事，惧于阿合马的权力，中书官员竟无人敢问，最后廉希宪负责追究，将真实情况写状奏闻，于是忽必烈杖责阿合马，同时罢其领中书左右部。阿合马并没有因此被弃用，而是超拜中书平章政事，进阶荣禄大夫。忽必烈之所以杖责阿合马，只不过让他收敛一下而已。
阿合马身为平章政事，并没有放弃财权的想法。至元三年制司的设立便是他策划的，制司成立之初即被任命为使。阿合马请立制司与被任命为制国用使二者存在直接联系。忽必烈基于对阿合马的信任和对财富的渴求使他很容易同意阿合马的意见。一个行政机构的设立绝不可能是突兀的，制司的设立也应如此。高荣盛先生指出：“南宋孝宗乾道二年（1166）设置的三省户部国用司，首领官为制国用使，由宰相兼任。或许出于理财的现实需要，忽必烈沿袭了前代旧称，于至元三年初置制国用使司以掌财政，阿合马为使，七年，因立尚书省而罢。”[6](P88) 的确， 阿合马在领制国用使的同时，仍为平章政事，[1](卷205，《奸臣传·阿合马传》) 与南宋时的制国用使由宰相兼任同。但此时元朝并没有灭掉南宋，也没有可能为制司机构的名称大翻宋代政典，当时更难找出对宋代政事熟悉之人。实际上“制国用”是当时较为常见的说法，“国用”系指国家的开支，“制国用”则指负责国家财赋征收与出纳。正如史料记载所说，制司的职责是“专总财赋”。从阿合马的经历来看，他一直兼任诸路都转运使。而在当时也只有诸路都转运使是政府的财政使职，地方上的钱谷是由转运司来负责的，制司设立后制司仍对转运司进行管辖。[13](卷22，《户部三·课程·匿税·军户匿税》、卷44，《刑部六·拳手伤·殴所属吏人》)由此笔者推测，制司是由诸路都转运使改置而来。制司的设立是基于当时财政需求的扩大和财政事务的增多而设立的独立机构，也是领左右部兼诸路都转运使职能分离的结果。
制司“专总财赋”，就不得不涉及财赋的征纳，在儒臣眼里便有了“一以掊克为事”的印象，因而常常遭到他们的反对。崔斌就曾斥阿合马“奸恶”。在他们看来阿合马的真正意图在于“侵国政”。实则不然，他只不过使政府的财权逐步独立而已。这种状况在中国历代政府中也出现过，唐宋时期的三司便是独立于户部以外的财政机构，因而并非不符合汉法。问题初一看来在于义利之争，而关键在于汉法和回回法的冲突。[14](P24—244) 就汉法而言，“非中书则无以尊上”。[11](陈祐《三本书》) 这与阿合马一味追求财赋的获得而不择手段是矛盾的。设立制司后，阿合马便一直妄图摆脱其他机构的约束，寻求财权的独立。至元五年设立御史台，继设各道提刑按察司，可以弹劾制司官员“奸邪非违”，“肃清风俗，刷磨诸司案牍”。[13](卷5，《台纲·内台·设立宪台体例》) 阿合马则表示了不快，指出“庶务责成诸路，钱谷付之转运，今绳治之如此，事何由办？”但廉希宪与其对质，认为“立台察，古制也，内则弹劾奸邪，外则察视非常，访求民瘼，裨益国政，无大于此。若去之，使上下专恣贪暴，事岂可集耶！”[1](卷126，《廉希宪传》) 阿合马知道这种事实无法改变，只得探询新的办法。至元七年正月将制国用使司改为尚书省，使尚书省独立于中书省之外，成为独立而不受牵制的财政管理部门，从而获得财权的独立。
制司的置废与阿合马有关，而忽必烈之所以将阿合马关于财赋管理的谏言变成现实，应与忽必烈对当时政局的判断与所需财赋的增加有关。制司设立之前的至元初期，阿里不哥实力虽遭重创，但尚未归附，西北藩王海都等趁机叛乱，因而位于开平的中央政府所需的日常开支及保卫开平及西部的军费开支相当巨大。同时在与南宋接壤的山东、河南以及四川地区的边军也需要大量的给养来完成统一的任务。此外，根据蒙古旧俗，还要有大量的钱物赏赐给蒙古诸王贵族。因而财赋的征收十分重要。由史料看来，当时的户部尚未进入成熟期，因而接受阿合马设立制司这一独立机构的建议是政府得以维系和生存的惟一办法。阿合马的聚敛也在一定程度上得到了忽必烈的默许。但当时的制司只不过是中书省下的一个机构而已。随着政府机构的完善和攻宋计划的实施，阿合马建议设立尚书省，进而专总财赋的计划在忽必烈看来是可行的，财权的独立也使元朝攻宋计划的进行得到有效的后勤保证。
二、制司员署设置及官员考
制司官员除阿合马为使外，还设有同知、副使、佥事、员外郎、郎中和令史等。
同知设置在至元三年二月。被任命为同知制国用使司事的是中书右丞张易。张易，字仲一，太原交城人。《元史》无传。张易曾与刘秉忠、张文谦、王恂等同学于邢州西紫金山，后由刘秉忠推荐而入仕。中统元年，张易任燕京行省参政，至元三年二月为同知制国用使司事，至元七年改为同平章尚书省事，至元九年转中书平章政事，至元十九年因阿合马被杀事件牵连被诛。
副使的设置也在至元三年二月。张惠为制国用副使。张惠，字廷杰，成都新繁人，《元史》卷一六七有传。张惠是由丞相蒙速速推荐给忽必烈的。世祖即位，张惠被授为燕京宣慰副使。至元元年冬，他任参知政事，行省山东。至元三年二月迁制司副使。后制司改为尚书省，他任参知政事，尚书省罢后又迁中书左丞、右丞。伯颜伐宋时张惠领江淮钱谷，后以平章政事行省扬州、杭州。
佥制国用使司事，见于记载任职者有三：麦术丁（Maijudin），回回人，《元史》无传。他曾任回回译史，至元二年授吏礼部尚书，后任佥制国用使司事；七年正月，立尚书省，为参知政事；九年并尚书省入中书省，他改中书参知政事。十二年后外调，十九年与二十三年两次入中书，二十八年解机务，以平章之名商议中书省事[15](P76)。李尧咨，《元史》无传。从《元史·世祖》本纪来看，李尧咨的官宦经历先后任佥制国用使司事、参知尚书省事、参知中书政事。阿里海牙也曾在至元四年担任过此职。但他任职制司的时间仅有一年，便被征召前去攻打南宋。[16](卷13，《湖广行省左丞相神道碑》)员外郎，杨湜曾任制司员外郎。杨湜，字彦清，真定藁城人，《元史》卷一七○有传。他始以府吏迁检法，中统元年，被辟为中书掾，与中山杨珍、无极杨卞并称三杨。中书省初立，国用不足，杨湜“论钞法宜以榷货制国用”，朝廷则任命他来掌管钞法。至元二年，他任河南大名诸处行中书省都事。次年立制国用使司，总天下钱谷，以杨湜为员外郎，佩金符。不久他改任宣徽院参议，加诸路交钞提举，曾建言筑造白金元宝，以五十两铸为锭。当时诸路交钞提举也是由制司管理的。七年，改制国用司为尚书省，他为户部侍郎，仍兼交钞提举。
制司还设有郎中，张昉曾为制司郎中。张昉，字显卿，东平汶上人，《元史》卷一七○有传。严实行台东平时张昉进入东平幕府，中统四年，为参知中书省事。至元元年，张昉为中书省左右司郎中，三年，迁制司郎中。制司专职财赋，阿合马“倚任集事，尤号繁重”。昉“竭诚赞画，出纳惟谨，赋不加敛，而国用以饶”。四年丁内忧。七年尚书省建立后，张昉转为尚书省左右司郎中。九年，尚书省并入中书省，张昉改中书省左右司郎中。[1](卷170，《张昉传》)
刘正即担任过令史一职。刘正，字清卿，清州人氏。《元史》卷一七六有传。刘正十五岁辟为制司令史，至元七年迁尚书省户部令史。至元八年，罢诸路转运司，立局考核运司逋欠之事即由刘正负责。此外，陈泰曾担任过制司的掾吏。[17](卷12，《析津陈氏先茔碑铭》)
元代制国用使司官员汇总表
任职时间使 同知副使佥事员外郎 朗中令史
至元三年正月
阿合马
至元三年二月张易张惠
至元三年 阿里海牙 杨湜张昉
不详李尧咨，麦术丁 刘正
值得注意的是阿合马一直是以平章政事兼任制司使的。作为同知和副使的张易和张惠之前分别是任中书左丞和参知政事、行省山东，颇有劳绩。麦术丁在此之前曾为吏礼部尚书。作为员外郎和郎中的杨湜和张昉均在任职期间受到褒扬，特别是张昉“竭诚赞画，出纳惟谨，赋不加敛，而国用以饶”。至元七年尚书省设立以后，张易、张惠、李尧咨、麦术丁、杨湜、张昉均入尚书省任职，也就是说尚书省的官员是制国用使司的原班人马，这应该是对制国用使司官员的肯定。制司存在的几年间，在管理财赋方面收到了相应的效果，基本解决了当时较为突出的财政问题。这一点显然也受到忽必烈的认可。因而视制司为聚敛财赋的机构，“一以掊克为事”，片面宽大它的负面作用是不正确的。显然制司后期出现了一些问题，一些回回商人利用阿合马的势力，获取私人利益，阿合马本人的嚣张跋扈也是事实。麦术丁曾认为“自制国用使司改尚书省，颇有成效”。[1](卷14，《世祖十一》) 也就是说制国用使司的作用远没有尚书省明显。
三、制国用使司的职能
制国用使司是财政机构，“专总财赋”，[1](卷173，《崔斌传》) “总天下钱谷”，[1](卷170，《杨湜传》) 陈祐的说法更为具体，“通漕运、谨出纳、充府库、实仓廪、百姓饶富、国用丰备，此制国用之职也”。[11](陈祐：《三本书》) 我们结合现有材料来看，制司的主要职能有二：一、财赋的征纳和管理；二、财赋的支出。
首先，政府财赋的征纳和管理。当时元代财政来源主要有各路税粮、丝料、包银，课程等。税粮征收的同时要征收鼠耗，征收后的税粮与鼠耗由制司来管理。各路丝料、包银征收后，听候制司安排起运。[13](卷20，《钱粮·支·添支年销钱数》)制司所主管的课程主要有盐课、洞冶课、窑课、竹课等。地方钱谷由诸路转运司管辖，其管理的盐场、酒税、醋课等归属制司。至元三年，陕西、四川就以所办盐课赴行制国用使司输纳，而盐引则由制司给降。[1](卷94，《食货二》) 洞冶原来没有“亲临拘榷规划官司”，因而课程很难如实到官，同时“随处炉冶，见今耗垛铁数多未曾变易”，鉴于此制司下设立诸路洞冶总管府，掌管金银、铜铁、丹粉、锡碌。洞冶总管府需要将洞冶所出之物取勘数目、招募诸人到制司入状，立额兴煽。它独立于地方有司之外，只有制司才有管辖权。[13](卷22，《课程·洞冶·立洞冶总管府》) 至元六年诸路洞冶总管府并入转运司。制国用使司还曾确定窑课的征收额度为二八抽分，[13](卷22，《课程·洞冶·磁窑二八抽分》) 并奏请将怀、辉两郡之民竹收为官有。[16](卷14，《少中大夫孙公神道碑》) 至元四年制司印造怀孟等路竹监竹引。
此外，交易税的征收也由制司来管理。民间房屋交易要纳税；民间质当房舍同样要纳税；政府和买物品，卖主也要缴纳税钱。交易税的征收依靠在城税务来完成，它征收在城税并分村散办，同时有集市的地方也要各路收税，并规定入城货卖不交税者同匿税来处理。[13](卷22，《课程·匿税·入门不吊引者同匿税》) 军户的税务由制司辖下的转运司来覆察。至元十七年制司就曾让河间路转运司体覆贴军户李全织造贴军布绢事，并决定是否收税。[13](卷22，《课程·军户匿税》)
制司所经管的大部分是钱钞。地方交钞是由诸路交钞提举司管理，受制司的节制。如果出现大量伪钞和烂钞会对国家财政造成巨大损失。制司要求随路收差课程和诸路交钞提举司，如遇诸人赍到钞数，仔细辨认，其中若有假伪，辨验得实，在上面使用“伪钞”墨印，并用朱笔于钞背标写几年月日某人赍到，仍置簿登记，退还原主。如验得料例相同，数目多者要追究。每季要将所查获伪钞申报备案。[18](卷14，《仓库·倒换昏钞》)
其次，掌政府财赋的支出。如陈祐所说通漕运，谨出纳。例如，负责内府米豆及酒材、米曲、药物的大都太仓和上都太仓均要受制司箚付。[1](卷87，《食货三·宣徽院》) 至元三年修治双塔河，由制国用司给所需。[1](卷64，《河渠一·双塔河》) 至元五年添支年销钱数，囚粮则要制司于鼠耗内关支。制国用使司辖下各路起运丝料、包银等并成造军器等打夹及熟皮、柴草价值、人匠工粮，也要从官仓粮内放支。[13](卷21，《钱粮·支·拟支年销钱数又》) 此外，政府采购也由制司提出建议供皇帝参考。至元四年十月，制国用使司曾称：“别怯赤山石绒织为布，火不能燃。”诏采之；并指出“东京岁课布疏恶不堪用，就以市羊于彼。真定、顺天金银不中程者宜改铸。”[1](卷205，《奸臣传·阿合马传》) 制司并不是一味征收和盲目的支出财赋，还劝谏皇帝要节财用。至元三年阿合马就指出：“国家费用浩繁，今岁自车驾至都，已支钞四千锭，恐来岁度支不足，宜量节用。”[1](卷205，《奸臣传·阿合马传》) 平章政事、制司照得：“随路罢讫步站，止见官为和雇脚力，除旱路已有定例外，据水路自来不一，除合破数目外，再令都水监、提举漕运司验河水通快浅涩去处，照依自今运粮体例从实定到每物一百斤，自启程至下卸处所，合该地里所该脚价。仰今后凡有起运官物，须管照依坐去分例和雇船只，搬运前来。仍仰随路于月申内验次日类报，再不得似前乱破官钱违错。”[13](卷26，《户部一二·赋役·科役·脚价·水路和雇脚价》) 可见制司并不仅仅支出脚价，而且有权监督脚价使用。
制司还曾负责造作。如，至元三年十月即命制国用使司造神臂弓千张，矢六万。[1](卷6，《世祖三》) 除此之外，地方钱谷官的任用要经由制司。制司曾选拔知钱谷者充各县行用交钞库使。[19](卷17，《承直郎江西等处榷茶都转运司副使李公神道铭》) 同时制司还有对管领钱谷者审计的职能，他们只有制司检察有无帖带后，才可决定迁除。[8](卷88，《弹市令冯时升不公事状》)
生活中的钱谷诉讼也须经由制司裁决，[13](卷22，《课程·杂课·以典就卖税钱》) 除非理断不当，才可“赴中书省陈告”，由中书省究问。[13](卷5，《台纲一·内台·设立宪台格例》) 百姓婚嫁也有一些由制司裁定：至元六年十一月制国用使司曾向中书省呈报总管女素英与高赛因男不能成婚。[18](卷3，《户令·嫁娶所由》)
制府总领天下钱谷。户部则“凡贡赋出纳之经，金币转通之法，府藏委积之实，物货贵贱之直，敛散准驳之宜，悉以任之”。可见户部也是负责财赋的。两者之间似乎职能相同。至元三年，以吏、户、礼为左三部，户部是至元五年才分立出来的，至元七年始列尚书六部。[1](卷85，《百官一》) 那两者
存在什么关系呢？左右部的职能已如前述，在于“承命宣制、奉行文书、铨叙流品、编齐户口、均赋役、平狱讼”。[11](陈祐：《三本书》) 至元五年户部分立出来后，其职能也应是从左右部中分出，即“编齐户口、均赋役、而已，《元史·百官一》的记载，是以后的事情了。此时的制司与户部不相统属，与“庶务责成诸路，钱谷付之转运”相对应，诸路对户部（或左三部）负责，而转运司对制司负责。制司的职能，除由转运司实现外，部分由辖下的提举司来实现的，故史有“制府总领天下钱谷，与户部不相统属，故别立提举官”[2] 之语。
当然，制司仍然要接受中书省的统领和御史台的监督。
四、结论
综上所述，我们可以得出三点结论：
第一：制司始设于至元三年，它的前身当为诸路都转运使。它的设立既是忽必烈增加财赋的要求，也是阿合马追求财权独立的结果。这是与当时的历史背景相联系的。当时元代的统治机构已基本确立，带有蒙古旧俗的分封制度迫使元廷把更多的财赋分配给蒙古贵族，加之庞大的军队开支也需要财政做保证。随着元廷收支的扩展和中央政策的施行，其财政事务也远没有蒙古国时期那么简单，相反“尤号繁重”，而中书省的建置尚不健全和成熟。这样没有一个独立的职司机构管理此事显然不适应当时的状况。因而制司的设立就是很正常的事情了。制司的设立是领中书左右部兼诸路都转运使职能分离的结果。阿合马经营财务，总体说来还是尽心尽力的。由制司到尚书省，他不过是按照自己的思维习惯追求独立的财权而已。财权独立在中国古代历史中并不少见，唐宋时的“三司”即是典型的例子。因而阿合马与部分汉官的矛盾和冲突并不是简单的义利之争，而是不同族别、不同观念与不同行事方式之间的矛盾。
第二：制司员署设有使、同知、副使、佥事、员外郎、郎中和令史等官职。至元七年最高财政机构尚书省设立时，制司的官员基本上到尚书省任职，实现了平稳过渡。至元九年尚书省并入中书省，以上官员又到中书省任职。所以原制司的官员在政务上还是取得了忽必烈信任的，忽必烈基本肯定了制司的作用。此时中书省、御史台、枢密院等制度业已形成，从制司官员的族别构成来看除阿合马和麦术丁为回回人外，其他如张易、张惠、李尧咨、杨湜、张昉等均为汉人。可以说忽必烈在使回回人发挥重要作用的同时，继续使用汉法，汉人还是得到了很多参政的机会。仅从这一角度，学界所认为的李璮之乱后忽必烈对汉人官僚的猜忌使他重用回回人的说法并不十分准确。
第三：制司以财赋为重责，但它并不是惟以财赋的聚敛为目标，财赋的征收和出纳均系于此。陈祐将制司的职能归为“通漕运、谨出纳、充府库、实仓廪、百姓饶富、国用丰备”，是比较妥帖的。制司与当时的户部各司其职。制司的管理是依靠属下的转运司和提举司来完成的。
收稿日期：2005—11—02
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