结构调整：农民与政府的角色定位，本文主要内容关键词为：结构调整论文,农民论文,角色定位论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F304.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1001-6198(2001)03-0100-05
一
新一轮农业与农村经济结构调整的主角是谁，究竟是农民还是政府，这是一个有分歧的问题。笔者认为，无论是理论分析还是实践表明，在市场化农业不断发展的今天，农民理应充当农业与农村经济结构调整的主角。
对此，我们可以从如下两个方面加以分析讨论。首先从市场化农业的运作机制看，自20世纪80年代农村实行联产承包责任制以来，随着市场化改革的不断深化，农业和农村经济的运行机制发生了深刻的变化，农业生产和经营的主体早已从昔日的生产队、大队、公社转变为农民。农民面向市场，自主经营、自负盈亏，他们是投资方向、项目和产品的决策者，扩大再生产的资金筹措者，生产与经济利益的享受者，同时也是风险承担者。在这种体制下，凡涉及农业生产与经营的大事，必须有农民参与，有农民承担决策责任并享受应得的利益。农业与农村经济的调整也不例外。新一轮结构调整事实上是对农民生产经营方向、重点、利益的调整。且这种事关农民权益的调整，必须以市场为导向，根据市场需求和资源条件，在市场机制的作用下，进行各种资源的重新组合，从而提高农业与农村经济的整体素质。农民作为市场的主体，理所当然应在结构调整中充当主角，由农民当家做主，自主决策，自行决定调整的方向和重点，这是市场化农业发展中的题中应有之义。
其次，从结构调整的现实状况分析，由农民充当结构调整的主角，是由农民自身的地位和利益决定的。一是农民与结构调整有着最密切和直接的利益关系，调整结构的要求比以往任何时候都迫切。近年来，随着农业的快速发展，农产品相对过剩，市场上出现了农产品供大于求的局面，结果导致农产品价格几乎全面下跌，农民收入增幅连续下降，这是当前农业与农村经济发展面临的突出问题，而解决这一问题的根本途径就在于对农业与农村经济结构进行全局性的战略调整，优化农村的产业结构、产品结构、技术结构、劳动力结构。二是农民是生产经营的主体，对结构调整最具有发言权。农民最了解自身的优势与劣势，长处与短处；也最了解当地的资源状况、生产条件，因此由农民充当结构调整的主角，政府充分尊重、维护农民的自主权，有利于从实际出发，因地、因人制宜地搞好结构调整，不易造成结构调整中的一哄而起与一刀切现象，能减少或避免决策失误造成的损失。三是农民作为结构调整的直接操作者，具有丰富的结构调整的实际经验。由农民充当主角，自主决策，自己动手调整结构，信息充分，收益与风险对称，能适应农村的区域性市场以及不平衡的社会经济情况，提高结构调整中的资源配置效率。而且农户出于对自家粮食安全的考虑，会很有经验地安排好自家粮食与其他经济作物的种植，从而有利于从微观上较好地解决宏观经济中的粮经比例等结构调整中的难题。反之如由别人包办代替，或由政府充当结构调整的主角，必然会造成很多弊端。如结构趋同，生产规模急剧扩大或急剧缩小，产品烂市，资源浪费，增加农民负担，等等。
综上所述，广大农民是新一轮农业与农村经济结构调整的主角是不言而喻的。特别是在市场拼搏中涌现出来的一大批农村中的能人、大户及企业家，他们走南闯北，成年累月和市场打交道，视市场为“饭碗”，视信息为“生命”，因而是结构调整中最具实力与经验，也是最有活力和发展希望的主体。依靠他们，并把他们推向结构调整的前列，充分发挥其在结构调整中的带动作用，我们就一定能带动整个结构的调整，带起一批特色产业、特色产品，带出新的运行机制，带富一方经济。
二
结构调整的主角是农民，并不意味着政府在结构调整中就无所作为，就可以袖手旁观。国内外大量事实证明，仅靠结构的自然演进和千家万户的自然发展，不可能较快地实现农业与农村经济结构转换的预期目标。在社会主义市场经济条件下，我国各级政府是广大农民群众利益的根本代表，在对农业与农村经济结构进行战略性调整这一事关农业和农村经济发展大局，事关整个国民经济能否持续、快速、健康发展的重大问题上，政府负有不可推卸的责任，需要有政府行为的适当介入。政府责任强弱，政府适当介入的作用是否有力，手段和方法是否得当，直接关系到结构调整的进程和效果。因此政府在放手发动农民去实践、去创造的同时，必须充分发挥自身特有的功能，保证结构调整顺利进行。
第一，引导功能。面向市场进行结构调整，努力使生产结构与需求结构相适应，这是搞好新一轮结构调整的一条重要原则。要面向市场搞调整，农民必须了解市场需求信息、把握市场发展趋势。既要了解市场现实需求，又要考虑市场潜在需求；既要了解本地市场需求，又要考虑外地市场和国际市场需求，这对分散的小规模经营的农户来说，要做到这一点是十分困难的。由于受自身地位、科技文化素质和自身视野的限制，加之目前我国市场交易体系和各项规则又很不规范，因而农民在搜集、辨析和处理有关市场规模、产品供求价格、市场变化发展趋势等信息并作出决策时，还面临诸多局限性。在决定结构调整的方向、项目和产品时，往往带有较大的盲目性和事后性，现实生活中主要农产品买难和卖难现象交替出现的主要症结正在于此。对农民在结构调整中出现的盲目性，固然可用多种措施降低其危害的程度，但其中政府的引导甚为重要。政府可利用自身所处的特殊位置和政府特殊的能力，采用现代化的科学手段，搜集和发布市场信息，引导农民进行市场选择，决定结构调整的方向和重点、数量和规模，从而尽可能化解市场风险，提高结构调整的效果。
第二，规划功能。分散的、独立经营的农民要在结构调整中真正当好主角，离不开政府的具体规划。政府站在经济与社会发展的全局高度，对一个地区的结构调整通盘考虑，从宏观上加以科学、合理的谋划，提出指导性的调整规划，这对于卓有成效地搞好一地的结构调整，大力提高结构调整效益是十分重要的。一地农业主要产业方向的选择、支柱产业的确定、重点产品的发展，产业和产品科技进步目标的树立、国内外市场的开拓，在这些重大问题上，政府能处理好各方面复杂的关系，按经济规律和自然规律的要求，从本地的优势和特点出发，在总体上作出科学、合理的规划。既有短期调整规划，也有中长期调整规划。有了规划作具体指导，广大农民群众就可结合自身实际，沿着规划指引的正确方向，因户、因地、因时制宜搞好结构调整，这可以大大降低结构调整成本，实现一地农业与农村经济结构的合理化、科学化。
第三，调控功能。农业与农村经济结构的调整，说到底是资源配置问题。充分利用市场机制的作用进行资源配置、产业整合，这是农业纳入市场经济体制的必然结果。但是市场机制的调节也并不是十全十美的，万能的，它也存在着固有的缺陷和不足。如果单纯依靠市场机制自发地配置资源，调节产业和产品发展，必然会给国家和农户带来重大损失，并且从总体上破坏农业与农村经济结构。因此在市场配置资源、按市场需求进行结构调整的基础上，还必须由政府应用计划的、经济的、法律的手段对结构调整的重点方向、目标进行调控。
还必须指出的是，农业作为我国国民经济的支柱产业，目前在市场经济运行中面临多方面的挑战。一是我国的农业与现代工业相比，具有明显的脆弱性，在它们之间的价格竞争中处于很不利的地位。二是随着我国加入世贸组织，在农产品的国际贸易中，国内农业将遇到国际农产品市场竞争的强大压力。三是我国的农产品目前处于供求不均衡状态，农产品供给，特别是粮食产品的供给存在着宏观上不允许有太大幅度波动的压力。所有这些均关系到国计民生和农业作为基础产业的发展，而这些问题的解决靠市场机制本身来调节是无能为力的。只有加强政府对市场化农业的宏观调控，对农业资源的配置、产业的整合、重点农产品发展从财政、金融上予以大力支持，才能使农业与农村经济结构向合理化、高级化方向不断发展。
第四，服务功能。要顺利实现农业与农村经济战略性调整的预期目标，客观上需要有各级政府为广大农户和企业提供多种多样的服务。在市场经济条件下，服务是政府管理经济的重要职能。政府的服务对于结构调整的作用在于：一是提供信息，具有超前性、准确性、指导性的市场信息，可帮助农民在结构调整中进行科学决策。二是提供市场，帮助农民多渠道销售农产品，实现产品价值。三是提供资金，资金是结构调整不可或缺的要素。四是提供科技，主要是优良品种、高新技术和适用技术，帮助农民提高产业、产品调整中的科技含量。五是提供法律援助，为农民进行结构调整创造良好的法律环境，保护农民的合法权益。上述政府所提供的服务，从一定意义上说，是搞好结构调整的关键所在。总结各地结构调整的实践，凡是社会化服务搞得好的地方，这个地方的结构调整必定是推进速度快、调整效益高。
政府在结构调整中的服务功能，一方面表现为政府的综合部门、农业部门、科技部门、信息产业部门不断增强服务意识，注重发挥自身优势，为农民和企业的结构调整排忧解难。另一方面通过政府培育各种社会服务组织，如支持种子公司、水电、农机服务站等涉农组织的发展，为农民提供多方面的服务。以上两者紧密结合，就能形成覆盖面广、服务水平高的服务体系，促进农业与农村经济结构的调整。
三
当我们强调政府在推进农业与农村经济结构调整中负有重要责任，起着重大作用时，必须同时强调政府职能作用的发挥是有条件的，这种作用应建立在尊重农民意愿和尊重市场规律基础上，采用农民欢迎的和符合市场经济运行规律的方法、手段来引导和帮助农民进行结构调整。这样才能较好地把结构调整中农民与政府的角色定位弄准，让农民与政府各得其所，各显其能；优势互补，相得益彰。欲做到这一点，实际工作中应研究和明确下述几个问题。
其一，政府功能的充分发挥，要以不影响农民的自主权为前提。
在市场化农业的体制下，农民是结构调整的主角，同时政府又承担着引导、帮助和支持农民进行结构调整的职能。根据以往的教训，政府在发挥自身功能时，必须注意不得侵犯农民的自主权。不能借口现阶段农民文化素质低、决策能力差；也不能因为转轨时期市场机制不尽规范和完善，本身缺陷较多，就凭借行政权力，主观随意地采用行政手段、行政措施干预农民的结构调整，越俎代庖。有的地方政府在结构调整中提出“三管三不管”，即管政策引导，不管农民生产经营；管规范运作，不管农民调整的具体方式；管市场开拓，不管农民具体行为。这“三管三不管”体现了政府对农民自主权的尊重，体现了政府在此次结构调整中的作用和地位。
其二，政府功能的充分发挥，要以不损害市场机制的作用为前提。
市场机制是新一轮农业与农村经济结构调整的主要作用机制，但鉴于市场机制所固有的缺陷以及目前运行中的不足，因此需要政府在结构调整中发挥调控功能，这是发展市场化农业的内在要求，也是确保结构调整有效推进的客观需要。问题是政府各种调控功能的发挥，必须以不损害市场机制的作用为前提。具体说即不能在结构调整中损害市场机制配置资源的灵活性，不能损害市场机制调节产业、产品等经济活动的开放性，不能损害市场机制所固有的经济主体在市场上的竞争性，等等，这对于建立与市场相适应的农业产业结构、产品结构，从根本上提高农业整体素质和效益意义十分重大。
政府的功能要以不损害市场机制作用的发挥为前提，必须注意以下两个问题：一是政府功能发挥的主要领域和范围，一般是指与结构调整密切相关的农民、市场、企业都干不了或干不好的事。如在信息方面，通过政府全面收集、及时发布市场供求信息，有效地指导农民进行结构调整；在农产品储备方面，通过政府建立粮食等专项储备制度，抑制产品市场供求波动，为农民结构调整创造良好的市场环境；市场方面，通过政府培育市场体系，适当调控主要农产品价格，引导农民结构调整的方向、重点；农产品加工方面，通过政府扶持加工行业发展，帮助农民提高结构调整效益；在其他支持系统方面，通过政府发展科技服务、财政信贷服务等，从多角度支持农民的结构调整。上述种种都是市场机制不能有效解决，但对结构调整至关重要的问题，政府要以自己的优势进行有效调节。二是政府自身功能的发挥，主要通过经济政策来实现。如通过财政投入政策、提供低息贷款政策、优惠的税收政策、科学合理的区域经济政策来扶持农民对重点产业、重点产品的调整，解决部分农民结构调整中的资金困难。同时通过税率、利率实现高低的变动，调节农民的市场选择，影响和促进结构调整的方向、范围和力度。
总之，政府在结构调整中功能的发挥，并不损害市场机制，而是在农业结构调整活动及资源流动市场性的基础上，校正市场调节的偏差，弥补市场调节的不足，完善市场机制的环境和条件，从而使市场机制的作用能更有效地发挥。这种政府功能的调控是市场经济基础上的市场化政府调控，它能较好地同市场机制一起，促进农业与农村经济结构调整健康进行。
其三，政府功能的充分发挥，要以增加农民收入为前提。
农业是农民收入的主要来源，大多数农民是依靠农业增长来增加收入的。从一定意义上说，农业经济结构成功调整的主要标志，最终体现在农民收入的增加、农民生活水平的改善和提高上，这也是农民进行结构调整的主要目标与原动力所在。有鉴于此，政府结构调整功能的发挥，应尽可能地把农业与农村经济结构调整的政府目标与农民的经济目标在实践上统一起来，最大限度地增加农民收入，这样政府的调控才符合农民群众的需求，代表农民群众的利益，各种政策措施也才能得到广大农民群众的认同、支持和拥护。
在实际工作中，一是政府必须把增加农民收入的指导思想，贯穿于政府调控结构、规划政策制定和实施的全过程、各环节。包括结构调整重点方向的选择，产业的区域布局，调整力度的把握，各种调控手段、方法的使用，都必须有益于发展高产优质农业，切实提高结构效益，最终有利于增加农民收入。同时努力争取实现政府的全局利益与农民群众个体利益的统一，农民的长远利益与近期利益的统一，农业的经济效益与生态效益的统一。二是针对市场机制作用难免会造成结构调整中资源浪费、损害农民利益的现象，政府加强对结构调整的宏观计划引导，主要是结构调整规划和产业政策的引导，努力实现政府宏观调控与市场的有机结合，增强市场的计划性，从而尽可能帮助农民克服结构调整中各项活动的盲目性、自发性、分散性，将资源配置中的种种浪费减少到最小程度，最终达到增加农民收入的目的。
〔收稿日期〕2000-12-13