二十一世纪：中国对城市户口说不——对我国户籍管理制度改革的几点思考，本文主要内容关键词为：说不论文,制度改革论文,中国论文,二十一世纪论文,户口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、严格户籍制度——计划经济体制的必然选择
户籍管理制度是管理住户与人口的制度，它包括多项具体内容，其中，掌握和控制住户与人口的地区迁移是这一制度长期以来最重要的内容。通过严明的户籍管理制度干预人口迁移和流动是我国社会管理的一大特色。
我国地域辽阔，地区经济发展极不平衡，在实行计划经济模式的条件下，要求国家对各地区和城乡的人口（劳动力）及资源进行统一的配置；同时国家为维护人民生活安定必须保障城乡居民基本生活资料的供应，并在历史形成的基础上制定城乡之间、不同等级城市之间居民生活资料的不同供应标准。正是由于这种计划经济模式，才要求国家在人口管理方式运用硬性的、行政的、有时甚至带有强制性的手段干预人口迁移。这是我国独特的户籍管理制度产生的历史背景。
运用户籍管理手段控制人口的流动与迁移，在我国建国后的几十年中产生了积极的效应。首先，它对我国在特定历史条件下避开刘易斯陷阱，恢复和发展国民经济发挥了重要的作用。其次，通过户籍制度和商品粮供应制度禁止农村人口向城市转移，从而把农民固定在土地上。这一政策使得农村的失业人口被隐藏在当地，同时又使城市中的企业可以采用较先进的技术，而不至于出现大量的失业人口，有效地遏制了城市人口的过度膨胀和失业的急剧增长，保持了社会的安定。试想，面对脆弱的工农业基础和巨大的就业压力，如果我们不加节制地让规模庞大的农村剩余劳动力涌向城市，可以肯定，我们的粮食问题、失业问题和整个社会经济状况，将比任何发展中国家都要严重。
二、现行户籍管理制度已成为我国经济发展的“绊脚石”
1.改革开放形势下传统户籍管理制度的弊端
作为计划经济的产物，户籍管理制度在特定的历史时期有效地推动了我国民族工业的起步和发展，但同时也加剧了我国二元化社会结构的形成。当历史的车轮进入90年代后，现行户籍制度在经历了市场经济大潮的洗礼，它的许多功能逐渐弱化，其在社会、经济领域的弊端越来越明显。在社会主义市场经济体制已经确立的今天，城乡、工农完全不同的户籍制度和劳保制度等，实际上是把中国公民划分为“农业”和“非农业”两个阶层。“农业”户口的公民除考取正规大中专院校以外，原则上不能转成“非农业”户口，从而也没有权利迁入城市定居。户籍制度作为阻止农民由农村进入城市的强有力的闸门，严重限制了劳动力流动，钳制了消费，造就了“特权人口”。可以说“户籍墙”已经成为目前我国经济发的绊脚石。
首先，传统户籍制度阻碍了人口与人才的地区流动，不利于市场经济的发展。人作为生产力的基本要素，本来就是最为活跃的。在市场经济发达的国家，人才和劳动力的流动极其频繁。市场竞争的法则同样也适用于人才和劳动力，通过竞争优取劣汰，可以促使劳动力素质不断提高；通过流动和合理配置，可以更充分开发和利用人力资源，从而促进经济的发展。传统户籍管理制度硬性限制人口的迁移和流动，已造成一些地区的人才缺乏和另一些地区人才浪费并存的现象。近年来农民大军的流动、民工潮的出现，体现出现代的、自发的和纯粹的市场经济特征。农民离开土地，通过流动寻职，在城乡两个方位取得就业机会，为改变僵化的就业体制，为弱化身份差异、工农差异起了功不可没的推动作用，并且开始向传统户籍制度提出挑战。
其次，现行户籍制度扩大了业已存在的城乡差别，不利于城乡共同发展。我国的城乡差别是历史形成的，而传统户籍管理制度又进一步扩大了城乡之间的鸿沟。具有不同地区户口的人得到政府不同的经济和福利补贴，尤以城乡差别为大，拥有城镇户口的居民享受到国家的各种价格补贴，包括衣食住行各个方面。同时城镇居民还可以有较好的升学与就业机会，享受城市现代文明所带来的一切便利。而对农村居民来说，虽然各级地方财政对农业生产资料的价格进行了补贴，但相对于农业生产资料的上涨幅度实在是杯水车薪，即使国家数度提高了农产品的收购价格，但农产品成本的提高使“剪刀差”依然存在，在某些方面甚至有加剧的倾向。农民依然在默默地作出奉献，他们无缘和城市居民平等地参与就业和升学竞争。
最后，“人户一致”的管理原则与“人户分离”的现状极不适应。我国户籍管理工作中有一个原则：“人户一致”，即户口跟着人走，户口在哪里，人也必须在哪里。这在某种程度上就是将人口“划地为牢”，“生于此，长于此，老于此，死于此”。我国户口登记条例自1958年诞生至今，其中的不少规定、政策等早已被突破。但是在法律意义上，几十年前制定的条例仍然有效。于是，就形成了十分矛盾的现象，一方面，法令要求每个人必须或者尽可能地“人户一致”；另一方面，又允许有不少“人户分离”的事实存在，甚至大量增长。改革开放以后作为户籍管理对象的人口，无论其主观的、内在的迁移倾向，还是客观形势为其提供的迁移机会，都达到了空前高涨的程度，唯有传统的户籍管理制度仍作为迁移者背后的一只无形巨掌，牵制着他们的迁移，使他们成为所谓的“流动人口”。
2.“户籍壁垒”是导致我国二元社会结构的核心因素
严格的户籍管理制度使中国社会形成泾渭分明的两大阶层，中国的社会经济问题大多数与这种二元结构紧密相关。因此二元社会结构所表现出来的特征，不能不说是传统户籍管理制度的弊端在当今社会经济生活等领域的深层次表现。
第一，城乡收入水平严重失衡，消费水平相差悬殊。以户籍制度为核心的一系列重工轻农的措施与政策所导致的二元社会结构，给以工商业为基础的城市居民带来了巨大的收益，而使以农业为基础的乡村和农民的利益受到较大的伤害。尤其在计划经济体制下，国家政策限制农民自主就业和跨地区流动，致使农民被困在十分有限的耕地上，城镇居民则享受各种福利和特权，使城乡居民之间的收入水平严重失衡。据统计，1957年，城镇居民生活费收入是农村居民平均收入的3.23倍，到“文化大革命”前的1964年一度下降到2.22倍。此后直到改革前夕的1978年，城乡居民收入比例仍高达2.37∶1（以农民为1）。但此后城乡居民收入差距又呈逐步扩大之势。1993年，城乡居民的收入差距已扩大到2.54∶1，超过改革初期的差距。1995年城乡居民的收入之比为2.27∶1，成为1978年以来差距最大的一年。
第二，城镇居民与农民之间的差别不仅表现在货币收入方面，而是更多、更广泛地表现在非货币收入的其他社会经济生活的各个方面。其中较为主要的有：
在住宅制度方面，城镇居民房租甚微，国家和企业实际上提供了大量补贴。改革开放以来，国家用于住宅方面的投资数以千亿元计。尽管城镇住房制度改革已经启动，城镇居民开始自购住房，但国家仍在各个环节给予大量的优惠和补贴。相反，农民建房则完全依靠自己，国家不出一分钱。同时城市居民还享受国家低价供应的粮食及副食品，并且不受丰歉年的影响，而农民则自耕自食，若遇灾歉年份，则只能自己节衣缩食。从就业制度看，国家只负责城市户口职工的就业和培训，而不负责农民的就业安排和培训。从教育制度看，城市中小学教育基本上是国家投资；农村中小学教育则基本是以摊派的方式由农民自己投资。在医疗制度上，城市职工享有公费医疗，而农民只能自费就医。就养老保险制度而言，城市就业者享受养老保险，如退休金以及企业破产后的救济金，而农民则少有养老保险，只能靠“养儿防老”。我国婚姻法并没有限制城乡居民通婚。但由于户籍制度的限制，实际城乡居民通婚极少，这是因为如果城乡男女通婚，女方是农民则不能进入城市定居，男方是农民，则更不可能迁居城市。市民和市民婚配的子女，可以继续保持市民的身份；农民和农民婚配的子女，则继续保持农民的身份。世代相传，不得变更。
三、对我国户籍管理制度改革的思考
1.我国户籍管理制度改革的方向
在世界上的任何国家，绝对的迁徙自由并不存在。而象我们这样一个地域辽阔、人口众多、民族繁杂的国度，自然条件、文化历史条件、经济条件的地区差异是世界各国中少见的。不能设想，在我国可以让人口毫无章法地任意流动。应该看到，户籍管理制度即使在我国社会主义市场经济完全确立后仍是十分必要的。但是，笔者认为，户籍管理的目的和方式应与现行的政策有所不同。从管理目的来讲，它不是一种旨在控制人口迁移的行为，而是主要发挥人口登记、人口调查、维护社会秩序等服务功能。从管理的形式来讲，它不应是过去那种静态管理，而应是以动态管理为主，实行证件化管理，即以身份证、出生证取代户口簿；以身份证底卡取代户口簿后卡；把以户管理为重点，转向以人管理为重点。在管理手段上，它不只是靠硬性的行政管理、政治动员，而是靠正确的政策、有效的经济手段去引导，靠规范的法律来保障人民群众的合法迁移。
户籍制度的彻底改革所涉及的面非常广，它是与我国其他经济、政治体制的改革环环相扣和相互配套的。因此，当前我国面临的户籍管理制度改革的首要问题就是健全配套的社会保障和劳动就业等制度，逐步取消城市户口背后的利益，消弱其吸引力，还广大农民以应有的平等权利。
2.我国户籍管理制度改革的措施
（1）改革户籍迁移制度
严格的户籍管理制度构建了封闭性很强的经济和社会结构，抑制了劳动力资源在社会发展中的能动作用，抑制了经济发展的活力。笔者认为，我国的户籍制度改革应按照国际惯例，建立统一的、流动的户籍制度，即任何人只要在一地有稳定的收入来源，就应有资格办理暂住或常住证，并依法拥有当地居民应享有的权利和应尽的义务。当然，我国的户籍制度改革十分复杂，必须慎之又慎。在当前无法完全按全新的户籍制度运行和完全做到自由迁徙的情况下，可以先考虑在乡镇和中小城市以渐进的方式推进。首先，可暂时保留两类户口，放宽农村户口迁向城镇和中小城市的限制，试行以公民住房、生活基础（以稳定的职业和收入为依据）为落户标准的户籍迁移办法，在改革的适当时机可实行大范围的居民身份证制度。其次，允许常住人口、暂住人口、寄住人口三种形式并存，规范其相应的权力和义务，对有稳定职业和收入的迁入人员先取得暂住人口身份，经若干年符合条件后转为常住户口。由于此办法规定暂住证是公民离开常住户口所在地的市区或者乡镇，在其他地区暂住的证明，相应权利、义务与常住人口相差较大，故而其办证率并不高。再次，对已迁入城镇工作的劳动者可先领取“蓝印户口”。“蓝印户口”是一种比暂住户口更接近常住户口的更适合于流动人口的户籍管理办法，其在劳保、子女上学等方面均享有与城市常住人口同等的权利。若干年后，其既可以继续流动，也可以在符合条件后申请转为“常住户口”。目前我国已有一些中小城市试行了这一政策，均取得了良好的效果。最后，在取得经验，经过慎密的分析论证的基础上再逐步推开，过渡到建立全国统一平等的户籍制度。通过改革户籍制度，逐步为劳动力流动创造平等环境。
（2）健全社会保障制度
健全社会保障制度是消除劳动力区域间流动的后顾之忧和保障其权利的基础。就有利于劳动力流动的角度而言，当前社会保障制度改革可以从以下几方面着手：一是扩大社会保障覆盖面，提升统筹层次，将流动人口也纳入到社会保障体系中来，为劳动力流动解除后顾之忧。二是应建立全国统一的社会保障机构，以期最终建立覆盖全国的社会保障体系。三是在现行户籍管理制度尚无突破性进展的情况下，可在流动人口中首先推行医疗、工伤保险等，以解他们的燃眉之急，再逐步推开到其他领域。四是逐步对常住人口与外来流动人口制定相同的标准，使之公平地享有社会保障权利。
（3）改革劳动就业制度
当前，对于流动劳动力来说，劳动就业制度改革一是要建立相对稳定的劳动合同关系，通过签订劳动合同来保障《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）赋予劳动者的合法权益，彻底改变过去对外来劳动力招之即来，挥之即去的状况。二是逐步实施最低工资标准和欠薪保障制度，对同一企业的员工，不管其户籍状况如何，应实行同一工资标准，同工同酬，并逐步获得同样的劳保、福利等待遇。
（4）完善法律法规制度
市场经济是法制经济，相关体制改革的成果只有上升为法律法规，才能有效、平等地保障全体劳动者的合法权利。《劳动法》颁布实施后，一是应加紧与《劳动法》相配套的立法工作，重点加快制定促进就业、社会保障、劳动保护、最低工资标准、户籍管理等一系列配套法律法规建设，使之形成较为完善的体系，使劳动的流动走上依法管理的轨道。二是要加大执法力度，特别应制止各种乱收费、乱摊派等直接导致劳动力流动成本升高的现象。三是加快配套规章制度的建设，制定全国统一的规范劳动力流动的制度。只有在全国范围内做到依法管理，才是降低劳动力流动成本，按照市场要求配置全国劳动力资源的根本办法。
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