新自由主义、“华盛顿共识”与拉美国家的改革，本文主要内容关键词为：华盛顿论文,自由主义论文,拉美论文,共识论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、新自由主义与拉美经济改革
新自由主义理论早在20世纪70年代初就传入拉美，但传播范围当时仅限于智利。1973 年皮诺切特将军在智利通过政变上台后，立即将一大批从美国芝加哥大学等欧美高等院 校学成回国的经济学家安排在政府部门，并委以重任。这些被称为“芝加哥弟子”的“ 归派”通晓市场经济理论和西方经济学，认为只有新自由主义理论才能使智利和其他拉 美国家的经济走出困境。因此，在他们的影响下，皮诺切特将军实施了以开放市场和减 少国家干预为主要内容的经济改革。
从20世纪80年代后期开始，新自由主义理论在整个拉美地区迅速传播和扩散。它在拉 美的流行与以下几个原因有关：
第一，债务危机和经济危机迫使拉美国家在理论上寻求摆脱危机的出路。80年代初， 拉美爆发了债务危机和经济危机。这两次危机使80年代成了拉美“失去的十年”。为了 恢复经济，拉美国家采用了控制通货膨胀、压缩财政开支和减少进口等措施，但收效甚 微。对于这种局面，影响拉美数十年的发展主义理论一筹莫展。在这种情况下，新自由 主义理论乘虚而入，为拉美国家提出了摆脱危机的“药方”。因此，拉美国家的经济改 革在很大程度上是以新自由主义理论为基础的。
第二，拉美“新一代领导人”的出现为新自由主义理论的传播提供了必不可少的“土 壤”。与过去的拉美国家领导人不同的是，在80年代的民主化浪潮中脱颖而出的“新一 代领导人”有过在西方受教育的经历，因而比较容易接受市场经济理论和西方经济学的 主张。以1988年上台的墨西哥萨利纳斯政府为例，不仅萨利纳斯总统本人在美国获得了 硕士和博士学位，而且在他的内阁中，59%的部长或副部长也都拥有美国大学的经济学 博士学位。而在20年前，这一比例仅为25%。
第三，新自由主义思想在拉美的传播与美国政府、世界银行和国际货币基金组织对拉 美国家施加的压力有密切的关系。事实上，1985年美国为解决拉美债务危机而提出的“ 贝克计划”，就是以新自由主义理论为基础的。该计划认为，为了恢复经济增长，拉美 国家必须对国有企业进行私有化，进一步开放国内市场，放松对外资的限制，改革税收 体系，实现价格自由化，等等。
美国、国际货币基金组织和世界银行对拉美国家决策的影响是不容低估的。由于债务 危机使拉美国家在国际资本市场上的资信急剧下降，进入拉美地区的外国私人资本大幅 度减少。因此，拉美国家希望从国际多边机构和美国政府那里获得更多的贷款，而这些 贷款常常附加一些要求债务国进行经济改革的条件。
第四，“东亚奇迹”与苏东剧变的示范效应在传播新自由主义理论时发挥了一定的作 用。许多拉美人认为，东亚国家(地区)之所以实现经济起飞，主要是因为它们奉行了市 场经济原则，而苏东国家陷入困境的原因则是它们没有走自由市场经济之路。
第五，美国学术界和拉美学术界为新自由主义理论的传播推波助澜。例如，90年代初 美国学者F.福山的《历史的终结与最后一个人》一书的西班牙语版在智利等国发行时， 曾连续数周名列畅销书排行榜之首。福山认为，信奉国家干预或市场机制的不同意识形 态经过长时期的较量和争论之后，自由市场经济终于取胜。在福山眼中，这象征着历史 的终结。著名的秘鲁学者埃尔南多·德·索托于80年代后期出版了《另一条道路》一书 。他在书中提出了政府应该减少对经济生活的干预和大力发展市场经济的主张。该书出 版后立即在许多拉美国家成为畅销书。这些宣传新自由主义理论的著作经拉美媒体和学 术界的炒作，在拉美的影响不断扩大。
总之，正如美国学者S.乔治在《新自由主义简史》一文中所指出的那样，新自由主义 理论之所以能从一个“小小的胚胎”发展为后来几乎要统治整个世界的理论，完全是因 为哈耶克及其学生弗里德曼等人坚信这样一个“信条”：“如果你能占领人们的头脑， 那么他们的心和手就会听从头脑的指挥。”
二、“华盛顿共识”与拉美经济改革
1990年，美国国际经济研究所在华盛顿召开了一个讨论80年代后期以来拉美经济调整 和改革的研讨会。出席会议的有拉美国家的政府官员、美国财政部等部门的官员、金融 界和企业界人士以及世界上若干高等院校和研究机构的经济学家。世界银行、国际货币 基金组织以及面向拉美的美洲开发银行等国际机构的代表也参加了会议。在会议的最后 阶段，该研究所前所长约翰·威廉姆逊说，经过讨论，与会者在拉美国家已经采用和将 要采用的十个政策工具方面取得了较为一致的看法，甚至在一定程度上达成了共识。由 于上述国际机构的总部和美国财政部都在华盛顿，加之会议也是在华盛顿召开的，因此 这一共识可以被称作“华盛顿共识”。
威廉姆逊在会后将会议论文汇编成册，并于同年出版。在这本题为《拉美调整的成效 》的论文集中，威廉姆逊更加明确地阐述了拉美国家在经济调整和改革过程中应该采纳 的“处方”。它包括以下十个方面的政策取向：(1)加强财政纪律，压缩财政赤字，降 低通货膨胀率，稳定宏观经济形势。(2)把政府开支的重点转向经济效益高的领域以及 有利于改善收入分配的领域(如文教卫生和基础设施)。(3)开展税制改革，降低边际税 率，扩大税基。(4)实施利率市场化。(5)采用一种具有竞争力的汇率制度。(6)实施贸 易自由化，开放市场。(7)放松对外资的限制。(8)对国有企业实施私有化。(9)放松政 府的管制。(10)保护私人财产权。
威廉姆逊认为，上述政策工具不仅适用于拉美，而且还适用于其他有意开展经济改革 的发展中国家。在他看来，“华盛顿共识”似乎是放之四海而皆准的“灵丹妙药”。
但是，“华盛顿共识”从其问世之日起就受到了来自多方面的猛烈批评。例如，有人 认为，“华盛顿共识”的十个主张是以新自由主义为理论基础的，是一种“市场原教旨 主义”，因此发展中国家实施其“处方”的后果，必然是贫富差距越来越大，贫困化现 象越来越严重，经济主权不断弱化。还有人认为，“华盛顿共识”是一种“新帝国主义 ”，是美国及被美国操纵的国际金融机构迫使发展中国家开放市场的“敲门砖”，是“ 后冷战”时代资本主义向处于低潮的社会主义发起攻击的“进军曲”。
对于来自各方面的批评，威廉姆逊认为批评者曲解了他的用意。他指出，“华盛顿共 识”不等于新自由主义，因为他在“发明”“华盛顿共识”的时候，美国总统里根推行 的“市场原教旨主义”政策已开始走下坡路，因此他没有必要去重蹈里根经济学的“覆 辙”。他甚至在一篇为“华盛顿共识”辩解的文章中指出，新自由主义政策不能解决贫 困问题，而“华盛顿共识”中的一些政策取向则有利于减少贫困。例如，加强财政纪律 会遏制恶性通货膨胀，而低通货膨胀率是有助于改善收入分配和减少贫困的。税制改革 能使税收制度进一步中性化，因此也是有利于穷人的。采用一种适当的、具有竞争力的 汇率政策，能扩大出口，使整个国民经济受益，使包括低收入阶层在内的全社会受益。 引进外资能提高经济增长率，扩大就业机会，从而使扶贫成为可能。此外，其他一些政 策工具，如放松政府管制和保护私人财产等，也是有助于消灭贫困的。
我们认为，“华盛顿共识”提出的政策主张以新自由主义理论为基础，片面强调市场 机制的功能和作用，轻视国家干预在经济和社会发展进程中的重要性和必要性，因此， 发展中国家应该注意这一缺陷，并加以警惕。此外，“华盛顿共识”片面强调开放市场 ，忽视保护市场的重要性。因此，在拉美和其他一些地区，不敌外来竞争的民族企业纷 纷倒闭，国民经济外资化现象越来越严重。
但是，我们也应该承认，对于国民经济长期封闭、国家干预缺乏效率和通货膨胀率居 高不下的拉美国家来说，恰如其分地实施“华盛顿共识”的十个主张，不能说是有百害 而无一利的。长期以来，拉美国家的政策取向常常呈现出极为明显的“钟摆”现象，即 从一个极端走向另一个极端。换言之，我们必须分清“华盛顿共识”中的合理性和不合 理性，也要避免某一政策工具在实施过程中的偏差。
1998年1月，设在芬兰赫尔辛基的联合国大学邀请世界银行前副行长兼首席经济学家J. 斯蒂格利茨发表荣誉性的年度演讲。在演讲中，斯蒂格利茨提出了“后华盛顿共识”的 概念。他说：“‘华盛顿共识’认为，良好的经济增长要求开放贸易、实现宏观经济稳 定和确定正确的价格；一旦政府能解决这些问题，一旦政府能‘让路’，私人市场就能 高效率地配置资源和创造出高速增长。上述几个方面固然是市场得以很好地运转的条件 。……但是‘华盛顿共识’提出的政策并不全面，有时是令人误入歧途的。市场的运转 不仅需要低通货膨胀率，而且还需要稳妥的金融管制、竞争政策以及有利于技术转移和 有利于增加透明度的政策。这些都是‘华盛顿共识’忽视的根本问题。”他还呼吁，现 在的世界需要一种新的共识，而这种共识不应该以“华盛顿”为基础。
1998年9月，世界银行的经济学家S.伯基和G.培利出版了《超越华盛顿共识：体制更重 要》一书。他们认为，虽然拉美国家按照“华盛顿共识”推出的改革措施取得了明显的 成效，但它忽视了制度在加快经济和社会发展中的重要作用。因此，为了搞好制度建设 ，拉美国家应该在“第二代经济改革”中建立金融安全网、发展教育、强化法治、改善 收入分配和提高公共管理的效率。
还应该指出的是，1998年4月在智利首都圣地亚哥举行的美洲国家首脑会议，明确提出 了以“圣地亚哥共识”替代“华盛顿共识”的主张。“圣地亚哥共识”的含义是：(1) 必须减少经济改革的“社会成本”，使每一个人都能从改革中受益；(2)大力发展教育 事业和卫生事业；(3)不应该降低国家在社会发展进程中的作用；(4)健全法制，实现社 会稳定；(5)提高妇女和少数民族群体的社会地位和经济地位；(6)完善和巩固民主制度 。
三、拉美经济改革的成效
新自由主义理论对拉美的影响是十分巨大的。尽管拉美国家的领导人从不公开赞同新 自由主义理论，但20世纪80年代后期以来拉美国家实施的经济改革，却有明显的新自由 主义烙印。甚至可以断言，拉美经济改革的理论基础之一就是新自由主义理论。
拉美经济改革的声势之大、范围之广、影响之深，不仅在拉美历史上是前所未有的， 而且在整个第三世界来说也是非常引人注目的。无怪乎有人称这一改革为拉美大陆上的 一次“经济政变”。
拉美国家的改革开放主要包括以下几个方面：
(一)贸易自由化。在实施进口替代发展模式期间，拉美国家通过高筑贸易壁垒等手段 来保护国内市场和民族工业。为了开放市场，从80年代末开始，拉美国家实施了贸易自 由化战略。就整个拉美地区而言，平均关税已从改革前的44%下降到目前的10%左右。此 外，拉美国家还降低了非关税壁垒，基本上取消了用行政手段控制进口的做法。
(二)放松对外资的限制，从而使外资的投资领域进一步扩大，申报和审批过程中的行 政程序更加简化。此外，拉美国家还通过提高利润汇出的额度和允许外资参与私有化等 方式来吸引外国直接投资。
(三)私有化。为了扭转国有企业长期亏损和效益低下的局面，拉美国家对国有企业实 施了私有化。私有化的方式主要包括以下几种：(1)直接出售，即把企业直接出卖给私 人投资者。这种出卖法通常采用竞争性的招标程序，以便使政府获得一个较高的价格， 对有意购买者来说也公平。(2)公开上市，即把企业的股份在国内股票市场上出售，有 时也在国际市场上出售。(3)管理人员和雇员购买，即把国有企业直接出售给本企业的 工人或管理人员。(4)合资，即把国有企业的部分产权直接出售给私人投资者，其余部 分由政府保留。出售的那部分通常会成为一个新的公司。(5)特许经营权和租赁，即私 人公司在特定时间内(通常为15—30年)向国有企业租赁资产并接管其经营活动，有时还 可在租赁期满时购买这家企业。私人公司在支付租金后可保留所有经营利润。特许经营 权与租赁的不同之处主要在于：特许经营权的所有者有责任承担部分或所有新的投资， 而租凭者则不必进行投资，仅仅负责现有的经营活动。
(四)税制改革。改革前的拉美税制存在许多不合理性。它的多重税率无功效可言，复 杂的税率居于很高的水平，从而扭曲了企业的决策，也使居民的储蓄积极性受到了损害 。政府试图通过税收的杠杆作用促进投资或发展某些部门。但是，由于税收机构软弱， 免税得不到有效的管理，因而“寻租”行为十分严重。进入90年代后，拉美税制改革全 面展开。改革的方向是实现中性化，并在立法和行政管理方面使税制简化，力求获得更 多的税收。
(五)金融改革。在改革前，拉美国家的金融体系受政府垄断的程度很高，金融体制高 度分割，“金融压抑”司空见惯，银行效率低下。进入90年代后，拉美国家加快了金融 改革的步伐。改革的重点是：降低政府在配置银行信贷方面的作用；最大限度地放开存 款和贷款利率；降低存款准备金率；加强中央银行的独立性；强化对金融机构的监督和 管理。这些改革措施使拉美的金融体制朝着金融市场的自由化和建立一个有效的管理体 系这两个方向迈出了重要的一步。
(六)劳工制度改革。改革前，政府对劳动力市场的有力干预，加之工会组织“战斗性 ”很强，因此，拉美国家的劳工制度具有强烈的“刚性”。90年代以来，越来越多的拉 美国家开始进行劳工制度改革。改革的重点是减少解雇雇员的成本和简化招聘临时工的 程序，使雇员和雇主的关系更加适合市场经济体制的要求。
(七)社会保障制度改革。改革前拉美的社会保障制度覆盖面小，效率低下，财政失衡 严重。进入90年代后，一些拉美国家仿效智利的做法，建立了一个以“个人资本化帐户 ”为基础的私人养老金基金，并发挥私人部门在养老金管理中的作用，从而为提高储蓄 率和维系社会保障基金的平衡创造了条件。
总的说来，拉美的经济改革取得了明显的积极成效。这一成效体现在以下十个方面：( 1)改革使拉美经济在进入90年代后摆脱了“失去的十年”的阴影，走上了复苏之路。(2 )国民经济实现了从封闭的进口替代模式向外向发展模式过渡的转变。(3)国民经济的活 力有所增强，抵御外部冲击的能力有所增强。(4)财政失衡的现象有所减缓。(5)恶性通 货膨胀得到控制，宏观经济形势开始好转。(6)大多数人的生活水平有所提高。(7)外资 开始回流，为经济复苏提供了保障。(8)国家的“生产者”作用有所降低，国有企业严 重亏损的趋势开始得到扭转。(9)市场机制的功能和作用在不断强化。(10)区域经济一 体化再度兴起。
但是必须指出，拉美的改革也产生了一系列问题：
第一，新自由主义理论积极推崇的国有企业私有化使一些私人资本和外国资本的生产 集中不断加强，也使失业问题更为严重。此外，由于经营不善或国家停止拨款后资金周 转发生困难等原因，一些国有企业在私有化后陷入了困境，最终不得不再次被国家接管 或靠政府的财政“援助”度日。可见，私有化不是解决一切问题的“灵丹妙药”。
第二，改革使收入分配不公的问题变得越来越严重。新自由主义理论推崇效率优先， 漠视公平的重要性和必要性，并认为市场是万能的。诚然，收入分配不公不是改革的必 然结果。但在许多拉美国家，少数人从私有化和市场开放等改革措施中大发横财，而社 会中的弱势群体则没有或很少从改革中得到好处。其结果是，两极分化和贫困化十分严 重。墨西哥是一个典型的例子。改革前，墨西哥只有两位亿万富翁，90年代后期增加到 20多位；与此同时，墨西哥的贫困人口却未见减少。不容否认，收入分配不公是墨西哥 恰帕斯州农民揭竿而起的主要原因之一。
第三，市场开放导致不少竞争力弱小的本国企业陷入困境。新自由主义理论主张最大 限度地开放市场。在拉美，市场开放的过程是一个外资企业不断入侵的过程。有些民族 企业在竞争中仍然能保持自己的优势，并在竞争中不断壮大自身的实力，但有些民族企 业则因不敌外来竞争而陷入困境。这种情况在开放度较高的墨西哥和阿根廷等国尤为明 显。
第四，在重新定位国家作用的过程中忽视了社会发展的重要地位。新自由主义理论要 求把国家的作用降低到最低限度。在新自由主义理论的影响下，拉美国家的政府通过私 有化等手段退出了生产领域，并减少了对经济的直接干预。这无疑为市场机制发挥积极 作用创造了条件。然而，拉美国家似乎从一个极端走向另一个极端。例如，有些国家的 政府为了实现财政平衡而减少了对文教卫生领域的投资，从而使低收入阶层得不到必要 的服务；有些国家的政府则将一些社会服务设施交给追求利润最大化的私人部门去管理 ，失去了政府在社会发展领域中的主导地位。
第五，不成熟的金融自由化和过早开放资本项目增加了金融风险。在推动金融自由化 的过程中，政府未能有效地对金融部门加以监管。其结果是，有些银行为追求高利润率 而从事风险过大的业务；有些银行为应付政府有关部门的检查而弄虚作假；有些银行则 将大量贷款发放给少数“关系户”。不容否认，政府放松对金融业的监管，是近年来许 多拉美国家爆发银行危机的主要原因之一。
与国内金融自由化相对应的是开放资本项目。开放资本项目是必要的。但是，国际资 本的无序流动以及巨额游资的冲击，使拉美国家面临更大的金融风险。1994年的墨西哥 金融危机、1999年的巴西货币危机以及2001年的阿根廷债务危机，都与过早开放资本项 目有关。
在分析新自由主义对拉美的影响时，必须提到2001年12月爆发的阿根廷危机。这一危 机是这个南美洲国家一个世纪以来所遇到的最严重的经济危机、政治危机和社会危机。 在政治领域，先后有四位总统在短短的半个月时间内走马上任。在社会领域，成千上万 的民众走上街头，敲着锅碗瓢盆，抗议声此伏彼起。此外，有人还抢劫商店，堵塞交通 ，与警察发生流血冲突。在经济领域，阿根廷无力偿还1000多亿美元的外债，成为世界 上最大的“倒帐国”。为了避免银行体系崩溃，政府不仅在一段时间内命令银行停止营 业，甚至还冻结了银行存款，并强制要求储户将美元存款转换为本国货币存款。
阿根廷危机与新自由主义有多大关系，是国内外学术界争论不休的问题。一种观点认 为，阿根廷危机是阿根廷梅内姆政府和德拉鲁阿政府推行新自由主义改革的必然后果； 另一种观点认为，新自由主义政策在一定程度上促成了危机，但不是危机的惟一根源。
我们认为，阿根廷危机的根源与新自由主义政策是密切相关的。例如，阿根廷实施了 大刀阔斧的国有企业私有化，使外资在国民经济中占有举足轻重的地位。又如，为了强 化市场机制的作用，阿根廷几乎放弃了国家对经济生活的调控，从而使自由化成为压倒 一切的信条。再如，由于大幅度降低贸易壁垒，市场的开放使大批民族企业倒闭，因此 一些城市的失业率高达15%—20%。
但是也应该指出，除新自由主义政策以外，阿根廷危机的根源还与以下几个因素有关 ：(1)阿根廷在长期发展过程中积累的许多问题，如产业结构不合理和国际竞争力弱化 等，使这个100年前曾经是富国的南美洲国家难以应对全球化趋势的猛烈冲击。(2)90年 代期间僵硬的汇率制度、庞大的财政赤字和沉重的债务负担，严重制约了阿根廷经济的 活力。(3)巴西是阿根廷的邻国和主要贸易伙伴。1998年巴西货币危机爆发后，巴西货 币雷亚尔大幅度贬值，从而使阿根廷对巴西的出口受到很大的影响。
总之，新自由主义既不是阿根廷危机的惟一“罪魁祸首”，也不是梅内姆政府和德拉 鲁阿政府所信奉的那种能够解决阿根廷所有经济问题的“灵丹妙药”。新自由主义政策 的弊端与其他一些政策上的偏差和不利的外部环境结合在一起，终于使阿根廷陷入了不 能自拔的危机。