国际多边组织与非政府组织：合法性的缺陷与补充，本文主要内容关键词为：组织论文,与非论文,缺陷论文,合法性论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D813.4[文献标识码]A[文章编号]0257-2826（2007）08-0054-09
自二战结束以来，国际多边组织特别是联合国体系中的各种全球性机构，如国际货币基金组织、世贸组织和世界银行等对国家间关系和世界贸易的发展施加着日渐增大的影响。随着经济全球化、新科技革命的进一步发展和全球性问题的日渐增多，超出单个国家治理能力范围的国际公共事务越来越多，国家之间迫切需要国际多边组织在这些公共事务领域发挥越来越大的作用，以便指导、协调和规范各个国家的政策和行为，共同应对所面临的公共问题。虽然全球相互依赖的发展丝毫没有减少国家政府管理机制的重要性，但在许多重要领域，国家越来越需要依赖国际多边组织提供的规则和帮助来对主权范围内的事务进行有效的治理。在这样的背景下，国际多边组织对各个主权国家的国内政策和行为也就施加着越来越大的影响，甚至是那些原来完全属于主权国家管辖范围内的某些事务也面临着国际多边组织的深刻影响。这就不能不引起人们对国际多边组织民主合法性的反思和追问。本文将在考察国际多边组织国际事务中的地位和作用的基础上，分析国际多边组织所存在的合法性缺陷和非政府组织的补充作用。
一、国际事务中国际多边组织地位的凸显
随着全球化的深入发展和全球性问题与危机的日趋严重，世界政治中超出主权国家治理能力的国际公共事务越来越多。在这种形势下，国际多边组织无论在数量上还是在职能上都获得了巨大的发展，其在国际事务中的地位和作用也越来越突出。具体说来，国际多边组织在国际事务中地位的凸显和作用的扩大主要表现在以下几个方面。
第一，经济全球化的发展和世界相互依存程度的日益增强，加大了国家对国际多边组织处理共同事务的要求。随着经济全球化的发展，国家间经济活动的交往频率和规模朝着超高速度和超大规模的方向发展，国家之间在政策和行动上需要更多的协调和制度规则，“就满足有关协调、谈判以及把国际相互依存关系制度化的需求而言，国际组织是天然的候选者”。[1] 例如在经济和贸易领域中，国家需要国际多边组织制定统一的规则来维持国家间的经济秩序，国家间经济贸易、投资、信贷汇率制度的发展及其正常运作离开了世贸组织、世界银行、国际货币基金组织等全球性多边组织的存在是不可想象的。
第二，全球性问题日趋严重加大了对国际多边组织处理国家间共同事务的需求。全球性问题指当代国际社会面临的一系列超越国家和地区界限，关乎整个人类生存与发展的严峻问题，诸如和平与安全、环境保护、南北关系、控制国际犯罪、对付艾滋病、控制人口、基本人权的保护、金融动荡、能源危机、粮食危机、资源短缺、海洋利用与宇宙开发、禁毒、难民等等，这些问题毫无例外地超出了单个国家治理能力的范围，需要国际多边组织制定统一规则和政策以及协调国家间的行动。正如美国学者贝涅特所指出的：“如果除了主权国家以外没有一种具有权力或手段以做出或实施能够影响大多数国家决定的机构，那么世界上许多问题都不能得到有效的处理”。[2]（P4）
第三，为适应全球化时代国家对处理越来越多更加复杂的公共事务的需求，国际多边组织在议题领域和职能领域上向纵深扩展。一方面，全球化进程推动了国际公共事务中越来越多的国际制度和机构的出现，从而大大强化了国际多边组织的法制功能。以20世纪90年代建立的国际司法机构为例，在海洋法方面，成立了国际海洋法法庭；在审理国际犯罪方面，继前南斯拉夫国际刑事法庭和卢旺达国际刑事法庭之后，联合国《国际刑事法院罗马规约》于1998年7月通过，2002年国际刑事法院正式成立。可持续发展委员会的成立加强了对各国实施《21世纪议程》的监督，联合国人权高级专员的创立以及最终演化为今天的人权理事会强化了对各国贯彻国际人权法的监督和审查。尽管各种国际法及法律监督机构的约束效力仍然还无法与国内法律相比，但与历史上的国际多边组织相比，其制定的法律制度及其对国家执行国际法的约束与监督力度都已大大加强。另一方面，全球化促使国际多边组织的职权日益扩大。例如经济全球化产生了这样的需求：克服由主权国家疆界划分对国家间贸易、投资、资本流动等所造成的障碍，通过协调国内政策使各国从经济交换中获得利益最大化。这反过来导致更强有力、更集权和以规则为基础、职能范围更广泛的国际组织的发展，国际多边组织正日益在许多方面行使某种政府性管理职能，世贸组织取代关贸总协定便是一个例证①。
第四，随着职能的扩张，国际多边组织对主权国家内部事务的影响越来越大。一方面，国际多边组织对主权国家的政府管理施加着越来越直接的干预。比如受20世纪90年代金融危机的影响，国际货币基金组织和世界银行被赋予这样的职能：确保所有成员国经济实行“深刻有力的结构改革”，以纠正其国内金融系统的软弱状态，保证增长并降低贫困。戴维什·卡普尔具体描述了国际金融机构的这种扩张之举，计算了作为贷款条件的“执行标准”数目的增加情况：以25个国家为例，20世纪80年代有6条到10条标准，90年代则有大约26条标准。卡普尔还指出，贷款和有关项目所包含的“目标”数量也增加了，有关国家现在被要求采取一系列政府改革措施，如在更大范围内动员、改革、加强或提升政府的职能。[3]（P105）另一方面，在过去的20年中，国际经济机构的职能权限扩展到了诸多项目和政策领域，影响到更广大的人口、群体和组织。比如在20世纪90年代国际货币基金组织和世界银行对借贷国的条件限制，在深度和广度上都有提升，包括了对国内管理和经济决策的体制架构方面的要求。与此同时，1995年世界贸易组织成立，又创建了新的一套约束成员国的条款，深入（并且还在继续深入）到国内立法的许多领域。国际经济组织如今处理的是国内政府以往的分内之事，换句话说，国际范围的决策和政策越来越影响到一国内部的组织和人群。以往受政策影响的人们可以要求国内政府对其政策负责，但在今天，他们“必须引颈面向拍板决策的国际机构”。[4]
第五，在当前的国际政治舞台上，国际多边组织特别是全球性组织作为全球公共权威机构具有不可替代的地位和作用。尽管国际政治无政府状态的本质特征否定了世界政府存在的可能性，但这并不能阻挡由于国际公共事务增多所引起的对国际公共权威的需求。在现实的国际事务中，虽然霸权国家、主导性国家及私人参与者在国际经济政治事务中各自显示了自身的作用与力量，但这无法消除人们对其权威公共性和形式合法性的疑问。在国际政治生活中逐渐形成的国际规则和规范，只有在公共权威机构的护持下才具有生存下去的可能性。尽管国际多边组织有这样那样的缺点，但它们毕竟扶持、阐释和强化了关于国际合法性的公共话语规范。而在此方面任何代表国家利益之一己“私利”的国家及其他行为者都难以满足这种要求，其根本原因就在于“他们没有被授权”。[1]
二、国际政治中国际多边组织面临的合法性危机
从上面我们对国际多边组织在国际事务中的地位日益突出的描述中可以看出，当今国际多边组织跨越国家边界限制对主权国家内事务和人群日益产生着重要影响。其实，在国际政治中，国际多边组织之所以成为一种必要之存在，不仅是因为国家之间相互依赖和合作的需要，更因为国家之间需要一种不代表某一国家一己之利的公共权威机构来促进国家间公平和公正地合作，来致力于世界的和平、繁荣和秩序。但是，代表、参与、决策程序、责任性和透明度等方面的缺点造成了国际组织的制度缺陷和合法性方面的危机。
1.国际多边组织的合法性本身存在内部的对立与冲突。
国际多边组织是由国家创立的，其合法性来自主权国家，特别是世界上的主要大国。“国际组织是从若干最强大的国家——自美国算起西方主要的民主国家——获得授权，同时获得常规性工作日程的基本样式”。[1] 这是因为国际政治的无政府特性决定了国际多边组织的合法性首先必须获得主要大国的支持。现实主义大师沃尔兹曾明确指出：“尽管国际组织确实存在而且数量还在不断增加”，但是，它们“只有在具备了某些国家的特性和能力的情况下才能够有效地发挥作用……否则它们很快将无力采取任何重要行动，除非它们得到了有关大国的支持，或者至少是默许。国际舞台上出现的任何权威几乎都不能缺少实力作为其基础”。[5]（P118）说明了国际多边组织作为一种公共权威离不开大国的支持，如果主要大国撤销了对国际多边组织权威的支持，国际多边组织的政策和行为效果就会降低，其合法性就会受到削弱。
但这只是国际多边组织合法性来源的一个方面。合法性的另一方面还包含了受国际多边组织的政策和行为之影响的国家和民众对该种权威的“认可”、“同意”和“愿意服从”的程度。[6]（P5-6）由于国际多边组织是由国家创建的，就存在成为霸权国家工具和主要国家意识形态工具的危险。但不论霸权国家和主要国家在国际多边组织中具有何等重要的支配性地位，国际多边组织在形式上却必须是代表一种公共权威，必须声称其代表一种公共意志。如果国际多边组织不能充分兼顾、很少或基本不反映乃至损害被支配国家和人们的利益与要求，其所代表的公共权威和公共意志被认可和愿意服从的程度就会降低，甚至会被利益受到忽视或损害的国家和人群看作纯粹是主要国家谋求一己私利的工具，于是国际多边组织的合法性同样会受到削弱。这说明霸权国家和主要国家之外的利益相关者的接受和服从意愿是国际多边组织合法性的另一重要来源。而对于作为公共权威机构的国际多边组织来说，这一合法性来源更具根本性，因为“各个国际组织根据授权在全球范围发送公共物品，这是各国指定给国际组织的任务。这种要求从一开始就成为国际组织合法性的两个标准中更重要的一个。国际组织正是从这个标准引申出各自的社会政治意义、正当性以及自身宗旨的共同要素”。[1]
在现实国际政治的运作中，国际多边组织这两大合法性来源受到损害的例子大量存在。比如联合国大会的主权平等原则和一国一票制就无法反映主要国家特别是霸权国家的特殊地位。美国就经常“把联合国当成替罪羊”，把其应当承担的对人类之种种灾难和痛苦的关切不付诸行动的责任都推到联合国头上。“他们的诸多指控之一，是联合国企图损害美国的主权，实施具有‘社会主义’倾向的项目”。[7] 但问题的真相却是美国对联合国应负责任之支持的撤销。至于国际多边组织受大国操纵，忽视和损害其他国家和人群的利益的例子更是比比皆是。因此，只有国际多边组织的两大合法性来源之间实现某种平衡，其合法性才能得到增强，其作为公共权威机构所表达的宗旨和责任才能得到贯彻和实现。
2.在致力于全球公共目标的国际组织中，代表性与责任性等方面的缺点造成了国际多边组织的“民主赤字”和制度缺陷。
在绝大多数全球性国际多边组织中，代表性都一直成为许多人怀疑其民主性的首要问题②。例如少数具有否决权的大国组成了国际货币基金组织（IMF）、世界银行以及联合国安理会，“它们把本该对全世界所有国家的人民负责的这些全球机构变成了几个发达大国的狩猎围场，并且往往首先满足它们的需要”。[1] 国际货币基金组织和世界银行的运作由执委会监管，其中最大的成员国美国、德国、法国、日本、英国、沙特阿拉伯、俄罗斯和中国等八个国家都有执行董事作为直接代表，但所有其他国家只能组成若干选区，选出一个执行董事在执委会中作为它们集体的代表。世贸组织虽然实行形式上的一国一票制，但这并不说明决策过程的民主。世贸组织的工作是靠共识而非靠投票进行的，共识的内容一般是在非正式会议上（通常是所谓“休息室”议程）推敲决定，而这些会议则由美国、欧盟、日本和加拿大（“四巨头”）主导，通常大约只有20个国家参加休息室磋商会议③。在这些国际多边组织的决策过程中，一方面是由小型委员会关起门来无休止地进行审议和可能出于隐秘的动机做出决定，另一方面是决议被不负责任地付诸实施。国际多边组织的小圈子会议使得公众不得不面对“既成事实”，局外者难以了解谈判中的实际情势和讨价还价的过程。2000年初，印度工商部长抱怨说，只有不到30个国家有权参加世贸组织的西雅图会议，“100多个国家被完全排除在外，一些国家甚至连门都没能进去”。[8] 这种缺乏责任性和民主化的决策过程最终必然会导致合法性的削弱，从而使这些组织中有争议的代表、参与和决策机制所包含的合法性缺陷更加突出。
3.国际多边组织主要原则之间存在的潜在冲突也可能使其陷入合法性的困境。
这在联合国确定的各主要原则之间尤其如此。例如联合国确立的不干涉别国内政与尊重人权，这是当事者对之怀有强烈情感的两种价值原则。但是它们有时可能彼此矛盾而相互冲突。它们的应用可能会导致对二者完全不同的抉择，结果就可能使联合国陷入困境，甚至陷入僵局。另一种情况是，当事者对同一原则做出相反的解释，这种相互冲突的解释涉及某些最关键的国际原则，如主权原则。在90年代关于人道主义干预的辩论中，对主权原则的两种概念性解释就处于尖锐的对立。一方面，有人主张从疆域角度来理解主权，认为国家是一个独立领域，国家的政治机构被授权行使无限的、无可置疑的权力。国家在国际领域中的自主权被认为基本上是不容谈判的。另一方面，有人在解释主权时强调其民主的方面，坚持个人自主、个人人权作为出发点的重要性。[9]（P246-249）前一主张往往受到非西方国家的青睐，尤其是那些受到大国的严重渗透或者担心这种渗透的发展中国家。西方民主国家则偏爱后一主张。但是西方国家尤其是其中最强大的国家，在自己的自主权受到侵犯时，也会降低自己对平时所声称的价值原则的支持，如美国对建立国际刑事法庭的保留态度尤其显示了这一点。无论是规则之间的冲突还是对规则的不同解释之间的冲突，都会毫无例外地导致国际多边组织陷入合法性的困境。
4.与代表制责任性相比，国际多边组织更缺乏由公开性、透明性、参与性和可控性所体现的一种“水平式责任机制”④。
在对国际多边组织的责任性进行追究时，人们大都从代表制的角度指责国际多边组织机构与国内治理相比出现了“民主赤字”，但这种赤字也许并不像有些人所说对于国际多边组织的责任机制是致命的。就民选政府来说，也有证据表明，通过投票和代表制，责任很难兑现⑤。因为公民不大用投票来判定官员滥用职权或无能低效的情况。选民更经常是用选票来表达对某政党的忠诚或对某种未来政策走向的支持，而很少掌握监督政府的必要信息。因此即使在国内政治制度中，选举和代表制也并不意味着就是责任制的最恰当形式。因此，有效的责任制必须保证信息公开、决策过程透明、多方相关者能够参与其中以及机构运作容易接受监控，也即是责任制须具备公开性、透明性、参与性和可控性。除了代表制的责任制之外，耐革尔·伍兹和安瑞塔·纳利卡提出了一种“水平式的责任”的概念来对前两种责任制缺陷进行补救。他们强调全球机构责任制的实现在于对多方利益相关者做到信息公开，确保政治行为是可预测的、审慎的，在程序和过程上做到透明性和参与性以保证程序上的公正，在机构运作上做到可监控性以确保权力运作的规则和界限得到遵循。但是在今天，各种国际多边组织在这种“水平式的责任”机制的构建方面显然还很缺乏。
5.国际多边组织的决策和行为已日益透过主权国家的边界对政府施政施加影响，但受政策影响的人群却缺少要求国际多边组织负责的途径。
按照现实主义的思维和国家中心主义的看法，多数国际多边组织只是被当作技术性合作的工具，如在健康、贸易、国际法和文化领域的技术性合作，国际多边组织的决策是国家自身意志的反映，不存在独立性的共同政策可言。撇开这一认识的真实性不论，即使国际多边组织仅被当作技术性合作的工具，其对国家主权内部施政的影响也不能被排除。“问题是我们很难在技术性合作和共同政策之间划清界限，因为所涉及的这些事项本身就属于非常重要的政策领域，它们会影响到整个人群（有时候是整个世界）的未来”。[10] 当国际范围的决策和政策越来越影响到一国内部的组织和人群的时候，问题就产生了：这些组织对谁负责？它们对直接受其影响的人群负责吗？时至今日，国际多边组织越来越卷入对国家内部施政政策的干预之中。例如国际货币基金组织和世界银行做出的决定——其中有一些是会造成剧烈的社会影响的决定——往往出自一小撮决策者之手。这些决策者为一些国家提供贷款、就稳定秩序或进行结构性改革提出建议，迫使穷国支付贷款利息，催促它们向国际贸易、外资和流动资金打开国门。但这些国家在这两个国际性机构的统治机关中却没有代表，国内相关的团体和人群根本没有发言的机会和途径，决策过程也没有任何透明度可言。
三、参与与合作：非政府组织对国际多边组织合法性缺陷的补充
非政府组织对国际多边组织或多边机构事务的参与，早在一些国际非政府组织诞生之初就已开始。19世纪后期以来，各国经常召开大规模国际会议开展多边外交活动（后来这类会议很多是由联合国等国际多边组织发起），有的非政府组织如国际红十字委员会曾参与有关会议的筹备和组织工作，影响着这些会议的发动和会议结果⑥。但是直到20世纪60年代以前，非政府组织与国际多边组织之间的结构性联系一直十分缺乏，在国际多边组织的活动中几乎没有正式的非国家参与。20世纪60年代以后，非政府组织才在联合国和其他地区性组织中逐渐获得咨商地位，并在一些多边会议上获得观察员资格。由此，非政府组织才与国际多边组织建立起正式的参与和联系机制。20世纪80年代以后，非政府组织在全球范围内迅速发展，国际非政府组织在20多年的时间里增长到4万多个，是原来的8倍多，其他的公民组织（像国际劳工联盟和专业社团网络）也开始崭露头角。非政府组织与国际多边组织的联系也日渐频繁，同时也更有组织，包括服务于联合国专门机构的非政府组织顾问或咨询机构地位的巩固，1984年世界银行中非政府组织工作机构的设立，欧洲理事会、美洲国家组织等区域性组织与非政府组织咨询关系的建立等。欧洲理事会非常注重通过固定的组织框架同非政府组织开展合作，包括在理事会中有咨询地位的非政府组织的全体大会（每年一次）、非政府组织联络委员会（由25名非政府组织代表组成，每年举行3次会议）和议会/非政府组织联合委员会等。[11]（P132-133）联合国关于妇女、人口、环境、社会发展与生态问题的连续讨论为非政府组织提供了重要的参与渠道。同时非政府组织的参与已渗透到了国际多边组织事务的各个方面，包括游说咨询、参与会议、实施项目、推动立法和监督法律的实施等。鉴于非政府组织的这种全面参与及其作用，联合国和世界银行已开始与主要非政府组织实行战略合作。这种合作的基本假设是，非政府组织“能通过为民众参与、责任、协商和讨论创造额外的渠道而扩展民主实践，进而改善治理质量”。[12]（P169-170）对于非政府组织的这种广泛参与，基欧汉和奈指出：“非政府行为体已经成为多边政策制定过程的积极参与者”，国际多边组织“与非政府组织的合作有可能减轻人们对责任问题的担心”。[8]
事实上，非政府组织参与国际多边组织活动存在双方的相互需要。非政府组织需要通过参与国际多边组织的活动来表达自身的关切问题，并将地方上关切的问题带到国际决策场。国际多边组织作为具有相对独立性的公共权威，许多时候也需要非政府组织的参与和帮助来表达独立主张和履行自身职责。比如联合国人权机构就非常依赖非政府组织完成自身不便于出面的事务（提出新的立法主张和批评督促国家履行义务等），更严重依赖非政府组织提供信息和监督国际人权法的实施。对于这种相互需要，让—马克·柯伊考曾经给出精辟的描述，他指出，就非政府组织与国际多边组织的关系来说，“二者有天然的政治上的共同语言，即在国际公共事务的治理中都代表着超越国家领土主权限制的国际化倾向。为克服政府间的隔阂、分歧和摩擦对自身功能的发挥和对自身合法性的破坏，国际多边组织在国际公共事务的治理中一般都具有积极地从非政府组织那里寻找可能的帮助的意愿”。[1] 非政府组织参与国际多边组织活动存在的这种双方相互需要表明，非政府组织对国际多边组织事务的参与，对于弥补国际多边组织的合法性缺陷来说既存在着必要性，也存在着可能性和可行性。
1.非政府组织的参与对于弥补国际多边组织的合法性缺陷是一种必需。
无政府状态和主要大国主导的逻辑，使得小国和穷国无法弥补国际多边组织合法性内在的矛盾与缺陷，而非政府组织的参与（抗议、提出议题等）则能够发挥一定作用。非政府组织是使国际多边组织的两大合法性来源——大国主导和国家意志、弱国和民众服从意愿——达到相对平衡的一种重要促动力量。伊夫·梅尼在接受法国《世界报》的采访时说：“新的跨国组织是今天唯一的平衡力量，因为越来越多的问题既不能在国家层面上处理，也不能由国与国之间的协商来解决。国家不再有能力代表跨越全球的全部能量、全部势力和全部利益”⑦。
2.非政府组织的活动推动了国际多边组织透明度的增加。
透明度是关系国际多边组织制度效率的重要环节。虽然透明度是否或怎样促进制度效率的问题仍然值得研究，但已经有一些讨论透明度或涉及透明度问题的研究文献从价值上认定透明度对于制度的重要性，特别是对于增强国际多边组织的责任性具有重要作用。基欧汉和奈就明确指出：“不管是什么形式的责任，透明度都是使责任有意义的重要因素”。[8] 国际多边组织要实现透明度对其效率和责任的促进作用，就涉及到信息的供给、需求及其相互满足的组织机制和策略。而非政府组织在信息的搜集、专门问题的研究等方面具有天然的优势⑧。在国际多边组织的决策过程中，非政府组织通过提供丰富的信息和建议，可促使国际多边组织决策更贴近利益相关者的需要；在国际多边组织会议上给予非政府组织观察员地位，能够使政策和规则的制定更加透明和更负责任。虽然在个别案例中，参与国际多边组织谈判的各国代表关起门来达成某项妥协具有某种合理性借口，但是这无法排除人们对其合法性的怀疑。基欧汉和奈就论述过透明性对世贸组织合法性的重要性。他们指出，参加世贸组织谈判的代表“宣称为特定利益进行了艰苦的谈判，但人们很难检查这些说法的可信性。世贸组织的争端解决机制通常很不透明。透明度缺乏和对参与的限制都有损于世贸组织的合法性，按照民主的规范，公众普遍地对秘密程序的诚实性和合法性表示怀疑。”在国际多边组织的运作中，透明度“意味着决策、规则的制定和实施过程中的争议和推理也应公诸于众”。为增强世贸组织的透明度与合法性，基欧汉和奈建议，在世贸组织委员会会议讨论规则的时候，有些非政府组织可以被赋予观察员地位；在争端案件的解决过程中，也可以赋予非国家行为体更大的权限来提供法律建议。并且得出结论：“如果没有非政府组织的代表，世贸组织的合法性就难以维持”。[8]
3.非政府组织的参与能够增强国际多边组织的非选举责任，并进而弥补其选举责任的不足。
“选举责任”和“非选举责任”是基欧汉和奈提出的两个概念。[8] 选举责任主要靠对国家政府的投票、外交代表团职责的履行和议会监督来间接地实现。非选举责任是指来自公众共享的外部环境和公共空间、专家和跨国网络、市场等方面的信息对国际多边组织的输入，也即在国际多边组织机制中存在社会性力量的参与机制和活动空间。尽管基欧汉和奈曾断言“国际组织缺少使民主成为可能和促进责任形成的关键性要素”，但他们认为国际多边组织可以通过选举责任和非选举责任的完善进行积极的补救，而且认为社会性力量的参与及其与国家力量的结合是对国际多边组织合法性予以补救的关键。基欧汉和奈所说的选举责任实质上是指，代表民意的国家在参与国际多边组织活动时迫使国际多边组织对国家负责，而民选政府又对民众负责，因而国际多边组织也就间接地实现了对民众的负责。但这种推理已受到了许多学者的怀疑和责难⑨。基欧汉和奈也认为在国际层次上仅有选举责任是不够的，选举责任必须与另一种重要的责任输入形式——非选举责任输入联系起来才能有效地弥补国际多边组织的合法性缺陷。“在国际层次上，治理问题不能归因于责任机制的缺乏，而在于机制的相互脱节”。在运行很好的国内民主中，政治输入的很多方面——大众活动、媒体关注、利益集团的游说、选举和正式的立法——联结在一起。立法过程清楚，法律的执行、修正和改变都有固定的程序和机构，这是国内民主的程序基础。在国际层次上，公众活动和政策之间的联系被削弱了。国际组织即使能够制订约束性规则，但由于没有赋予社会性力量的参与空间，也导致缺乏民主合法性。在输入方面的责任机制是存在的，但在国际多边组织中并没有建立起国家参与者和社会参与者的密切联系系统。在合法性的输出程序上，国际多边组织的合法性也需要“个人、公司和集团的联盟”的支持。因此，国际多边组织的合法性既需要社会性力量的参与，也需要国际多边组织自身为社会力量的参与赋予足够的空间。
4.非政府组织的参与在一定程度上能够促进国际多边组织对国际事务治理的有效性。
“国际机制的合法性部分来自其有效性”，国际多边组织的合法性依赖于“提供公共物品的成就”。[8] 国际多边组织作为一种公共权威机构，其目的在于实现一定的公共目标，而非政府组织的参与则能够促进这一目标的实现。对于联合国开发计划署、联合国粮农组织、联合国难民事务高级专员办事处等众多的人道救助和救援组织来说，非政府组织在发展、贫困救助等方面为这些组织提供信息、提出政策建议、帮助实施计划项目等，使这些组织的职能得到有效的发挥，极大地提高了国际多边组织在这些领域治理的有效性。在促进国际多边组织的法律和政策实施方面，非政府组织凭借其独特的影响力对某些国际公约的实施加以监督，从而丰富和发展了国际法的执行手段，增强了国际法的约束效力。例如，为了监督1973年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》的实施，一批非政府组织经常通过调查研究、收集资料等方法分析掌握世界野生动植物的贸易状况，并向公约执行机构作出报告。[13]（P130）事实上，非政府组织参与特定国际条约的实施，具有某些不可替代的优越性。由于大多数国际公约都要严重依赖主权国家在国内履行实施的义务，而由国际多边组织出面进行的批评和干预往往导致相互的敌对，这在国际人权法等具有政治敏感性国际法的实施方面尤其如此。相比之下，由非政府组织进行的游说、舆论影响和“道德制裁”等则极大地帮助了国际多边组织对公约实施的监督，促进了国际多边组织治理的有效性。
5.非政府组织在弥补国际多边组织选举性责任和代表性责任的不足方面具有重要作用。
在许多全球性多边组织中，选举性责任机制和代表性责任制非常薄弱，甚至根本不存在选举性责任机制和代表性责任制，联合国中的那些接受预算外资源的基金项目，如联合国儿童福利基金、联合国难民署、世界粮食计划署以及联合国开发署等，大多是由经合组织成员国的人员经管的，布雷顿森林机构的秘书处则在经合组织的主要成员国特别是美国的主导下活动。在这些机构运作过程中，非政府组织的参与对于加强其责任性就具有非常重要的意义。基欧汉和奈就指出：“无论是在国内层次还是国际层次上讲，不能仅仅在多数投票机制的基础上讨论合法性问题。在合法性依赖于过程的情况下，责任是一个核心问题。如前所述，保证市民社会各种形式的参与能够加强责任”。[8]
当然，非政府组织的参与对国际多边组织合法性缺陷的弥补是多方面的，绝非上述简单的几条理论阐述就能完全涵盖。非政府组织在抗议国际多边组织的不平等政策、更有效率地实施项目等方面都有助于国际多边组织合法性的改善。如果对目前的经济潮流放任自流，国际范围的不平等不仅不会减轻，而且会愈演愈烈。国际多边组织单靠自身的力量不可能扭转这一潮流，尤其考虑到“华盛顿共识”及其国际多边组织——国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织——只会对国际经济不平等推波助澜，而不会与之斗争。但是，20世纪90年代以来非政府组织的抗议和呼吁，如意大利热那亚八国首脑会议和西雅图世贸组织会议上非政府组织的抗议等，已在国际范围内引起了人们对这些组织的政策合法性的关注，并给予这些组织的政策变化施加了更广泛的压力。“如果情况有所改变，国际组织就能有助于减缓不平等的发展，例如，确保国际社会的长期关注，施加压力来促使问题得到切实的解决。这将有助于避免国际领域进一步的两极化”。[1]
总之，随着非政府组织越来越深入地参与到国际多边组织的事务中，非政府组织对国际多边组织的影响和作用不断扩大。1994年9月联合国前秘书长加利在联合国新闻部召开的第47届非政府组织年会上指出：非政府组织是“当今世界上广泛参与的一种基本形式。非政府组织参与国际组织从某种意义上保证了这些国际组织的政治合法性。”⑩ 对于非政府组织的这种重要作用，基欧汉和奈也曾经深刻地指出：“如果没有非政府组织某种形式的参与，要想维护多边治理之岛的合法性看来是不可能的”。[14]（P29）
注释：
①成立于二战结束之初的关贸总协定（GATT），实质上是一个非正式意义的国际组织，进入20世纪80年代以后它已不能适应经济全球化迅速发展的需要。《乌拉圭回合最后文件》和建立世贸组织的马拉喀什协议的签署，对GATT的职权进行了大幅度的扩充，不但其核心贸易机构得以加强，而且增加了涉及服务贸易、与贸易有关的知识产权和技术标准等规则。这些规则通常被视为国内法的管辖范围，不在过去的GATT规制之列。
②基欧汉和奈认为，“如果国际组织希望变得合法，那么，它们的实践和活动就要达到民主的标准”。但是，“由于国内治理和国际治理的政治背景存在巨大差异，我们不能套用国内分析的所谓‘民主赤字’”。如果按照国内民主基于个人价值和平等的诉求，民主的基本规则就是一人一票，一国一票是不公平的，“否则马尔代夫居民就拥有1，000倍于中国公民的投票权”。但反之，如果将全球看成一个选区，按照一人一票的原则设想国际规则的话，那就“意味着198个国家的公民都会被12亿中国人和10亿印度人在选举中击败”。国际规则中无论一国一票还是一人一票，都存在逻辑上的不合理。因此，基欧汉和奈得出结论说：“国际组织缺少使民主成为可能和促进责任形成的关键性要素。”参见罗伯特·O·基欧汉、约瑟夫·S·奈：《多边合作的俱乐部模式与世界贸易组织：关于民主合法性问题的探讨》，载《世界经济与政治》，2001，（12）。
③耐革尔·伍兹，安瑞塔·纳利卡：《治理与责任的限度：世贸组织、国际货币基金组织与世界银行》，载《国际社会学杂志》，2002，（4）。关于此机制的运作，本人在2005年1月与中国常驻WTO代表及全权大使孙振宇先生的探讨论中得到进一步验证。
④耐革尔·伍兹和安瑞塔·纳利卡在对“水平式责任”进行解释时进行了类比，认为在国内政治领域，法庭、调查官和其他机构承担了部分这类任务。例如，法官的职责包括复审官员的决策，推翻他们的决策，或者支持负有责任的官员。这种责任制的前提条件是享有信息和一定程度的透明性：公共官员或机构必须提供有关他们行为和决策的信息，同时向公众和他们必须对其负责的专门机构提供说明。这种责任制的另一些要素包括：对服从情况的监测；以及对官方权力运作的界限、法则和规范的落实。参见耐革尔·伍兹、安瑞塔·纳利卡：《治理与责任的限度：世贸组织、国际货币基金组织与世界银行》，载《国际社会科学杂志》，2002，（4）。
⑤A.Prezworski,S.Stokes and B.Manin,Democracy,Accountability and Representation,Cambridge,Cambridge University Press,1999.转引自耐革尔·伍兹、安瑞塔·纳利卡：《治理与责任的限度：世贸组织、国际货币基金组织与世界银行》，载《国际社会科学杂志》，2002，（4）。
⑥非政府组织参与政府间国际会议的较早例子，是国际红十字委员会积极倡导和协助组织了1864年日内瓦会议，并促成该会议通过了《改善战地陆军伤病员待遇公约》。参见费丽莫尔：《国际社会中的国家利益》，第三部分，杭州，浙江人民出版社，2001。
⑦伊夫·梅尼：《全球化不会建立在民族国家民主政体模式的基础上》，法国《世界报》1999年12月14日采访意大利佛罗伦萨欧洲大学洛贝尔·舒曼博士后研究中心伊夫·梅尼时的谈话记录。转引自陈露编：《全球化条件下的世界组织模式》，载《国外理论动态》，2000，（7）。
⑧事实上，非政府组织的抗议和批评有时也能够增加国际政府间组织的透明度。比如，长期以来非政府组织批评世界银行的政策信息不够公开，要求世行变革传统上的那种秘密决策和保守信息的方式。1994年1月世行华盛顿总部设立了公共信息中心（Public Information Center），并在东京、巴黎和伦敦设立信息办公室，用以收集信息和披露世行决策信息及项目效果信息。这被认为是环境运动组织取得的一项成就。参见Marc Williams,The World Bank,the World Trade Organization and the Environmental Social Movement,in Richard A.Higgott,Geoffrey R,D.Underhill and Andreas Bieler ( ed.) ， Non-State Actors and Authority in the Global System，London and New York:Routledge,2000,p.247.
⑨参见耐革尔·伍兹、安瑞塔·纳利卡：《治理与责任的限度：世贸组织、国际货币基金组织与世界银行》，载《国际社会科学杂志》，2002，（4）。以及A.Prezworski,S.Stokes and B.Manin,Democracy,Accountability and Representation,Cambridge:Cambridge University Press,1999.
⑩Peter Willetts," The Conscience of the World" :The Influence of Non-Governmental Organizations in the U.N.System,London:Hurst &.Company,1996,pp.311-312.同时可参见联合国新闻部为秘书长所设联合国与民间社会关系知名人士小组编制的背景文件：《联合国系统和民间社会——实践做法汇编和分析》，第二部分“民间社会参与联合国工作的历程”（2003年5月），http://www.un.org/chinese/reformpanelunsys2.htm.
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