日本的对华开发援助与中日关系，本文主要内容关键词为：中日关系论文,日本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府开发援助或称官方发展援助(Official Development Assistance:ODA)，是由发达国家组成的经济合作与发展组织(Official Economic and Cooperation for Development:OECD)下属的“开发援助委员会”(Development Assistance Committee:DAC)，对发展中国家提供、赠与比率不低于25%的大规模经济援助。（注：参加［日］吉川智教：《开发援助合作中的赠与因素概念及其经济学性质》[J]，［日］亚洲经济研究所：《亚洲经济》1986年6月号。）20世纪80年代以后，日本在国际开发援助体系中的地位日趋重要，并从1989年起超过美国成为世界第一援助大国（除1990年外），占OECD成员国ODA总额的1/4以上。ODA已经成为日本外交、包括对华政策的重要内容和手段之一。
一、日本的ODA与中日关系
日本ODA从援助渠道看，由两大部分组成：两国之间通过协议达成的双边援助，以及向国际援助机构出资提供的多边援助；从援助性质看，双边援助又分为无偿援助（赠款）和有偿援助（贷款）两部分；从援助形式看，无偿援助包括资金援助，如经济开发援助、一般无偿援助和用于特定领域（粮食、水产、救灾、文化、医疗、环境等）的援助以及技术援助（智力或知识援助），主要方式有派遣专家、学者、工程技术人员、接受进修人员、派遣青年海外合作队、进行调查研究、提供物资器材等；有偿援助主要有大型基础建设项目贷款、商品贷款和债务重新安排、延期偿还债务等。由于日本ODA的主要部分为有偿的日元贷款，无偿赠款所占比重不大，所以关于日本ODA的研究也主要是指日元贷款。
1.日本的对华ODA
从1980年日本开始对华提供ODA以来，对华ODA作为中日睦邻友好的重要象征和经济合作的主要内容，已成为中日关系中最重要的组成部分之一。到2000年年底为止，日方总共对华提供了日元贷款2.65万亿日元、能源贷款1.7万亿日元、无偿贷款和黑字还流各2000-3000亿日元，总计近5万亿日元，按2000年的平均汇率，约500亿美元；占中国利用外国政府贷款的41.91%，位居第一，成为对华提供ODA最多的发达国家；居第二位的德国占9.86%，美国居第20位，仅占0.1%；（注：日外务省：《我国的政府开发援助》2001年版，对中援助部分。）前日本驻华大使国广道彦认为：ODA已经成为维持中日关系正常发展的重要支柱。（注：［日］国广道彦：《浅谈日本的经济援助》[J]，《中日关系史研究》1994年第2期。）因此，研究日本对华ODA，不能不成为日本问题研究、特别是日本政治和外交、对外政策和国际战略研究，以及中日关系、中国对日政策研究等领域中的重要课题。甚至可以这样说，不研究日本对华ODA问题，要么不能全面了解20多年来中日关系发展变化的基本脉络，要么无法高屋建瓴地把握中日关系的战略全局。
2.日本ODA与中国的经济基础设施建设
1980年以来，中方利用日本ODA建成了一大批规模大、周期长、技术含量高、施工难度大、占用资金多的基础设施建设项目，在中国的能源开发、交通运输、通讯设施、城市建设、环境保护、农业水利和居民生活等各个方面，都发挥了积极作用，取得了显著成效。到1993年年底，日方对华提供ODA总计15427亿日元，其中日元贷款13991亿日元，无偿资金援助877.72亿日元，技术合作价值558.62亿日元。日元贷款在同期中国各经济领域新建项目中的资金比重分别为：电气化铁路干线25%，万吨级轮船泊位13%，光纤通信电缆16%，发电装机容量11%，化肥生产56.5%；在中国基本建设投资中的比重，从1985年的1.54%，提高到1992年的10.41%；占中国接受的双边政府资金援助的41.91%。（注：参见施用海主编：《怎样利用日元贷款》[M]，对外经济贸易出版社，1996年版，第31-32页；［日］日本驻华大使馆：《日本对华经济合作》1994年8月。）据日方统计，在利用日元贷款的建设项目中，各国企业的中标率分别为：日本27%，中国48%，第三国25%。（注：［日］国广道彦：《浅谈日本的经济援助》[J]，《中日关系史研究》1994年第2期。）通过利用日元贷款建设的大型项目，中国得以大量培训技术人员，提高产业技术水平，加快经济增长速度。
与日元贷款相比，无偿资金援助和技术援助在日本ODA中所占比重较低，主要分布在与社会发展、提高国民生活水平，保护文化遗产，提高教育水平相关的农林畜牧业、医疗、教育、食品、福利、生活、文物保管、人才培训、保护生态环境等领域。到1994年年底，日本对华无偿资金援助956.68亿日元，技术援助714.71亿日元；到1997年年底，又分别提供社会发展5亿美元、农林业1.2亿美元、环境保护1.2亿美元、社会基础设施1.14亿美元、其他3184万美元，合计为8.8584亿美元（按当年的平均汇率，约1000亿美元）。（注：对外经济贸易部：《对外经济贸易年鉴》1998年。［日］日本驻华大使馆：《日本对华经济合作》1994年8月。）为中国培养人才、推进技术进步、提高管理水平，以及农业生产和农村生活水平的提高，作出了积极的贡献。
各国或地区对华直接投资累计额（到2000年9月为止。单位：亿美元）
资料来源：对外经济贸易部：《中国对外经济贸易年鉴》各年版
1989年，日本ODA增加了“小规模无偿资金合作”的援助形态，1994年以后改称“利民工程无偿援助”。这种小额无偿援助的单项最高限额一般为1000万日元（特殊情况下可以提高到不超过5000万日元），面向受援国贫困地区，用于非赢利的社会民生项目，由日本驻外使领馆负责决策和实施。由于能具体对应基层地区国民生活的多种需求，因而获得广泛好评，所以不断扩充规模，从1989年度的3亿日元、95个项目，扩大为1999年度的70亿日元、1264个项目。对中国的“利民工程无偿援助”从1990年度开始实施，到1999年度，提供金额从0.05亿日元增加到5.6亿日元，项目实施数从1个增加为78个；截止2000年10月20日，援助总额为23亿日元（按当时汇率，约合1.76亿人民币），项目实施总数333个。（注：日本驻华大使馆：《利民工程无偿援助概要介绍》，2000年版，第2页。）
3.日本ODA与中国经济和产业的发展
ODA作为政府资金的投入促进了日本民间对华直接投资的发展。日本对华直接投资到2000年9月底累计269.3亿美元，仅次于美国位列第二，对华投资结构也逐步升级优化。产业构成从早期的劳动密集型的服装、食品加工和酒店业，转向资金和技术密集型的电子、通讯、汽车、机械等产业；并进一步从生产领域转向金融、服务等知识密集型产业；投资地域从中国沿海地区逐步向内陆和中西部地区进展；单项投资规模从1980年代中期的平均114万美元扩大到1999年的256万美元。（注：金熙德：《日本外交与中日关系》[M]，世界知识出版社，2001年版，第294页。）
在政府资金合作与民间投资的推动下，中国企业从日本引进了大量成熟的工业生产技术，提高了产业技术水平和产品技术含量，促进了制造业的升级换代。中国对日出口商品的结构档次也不断提高。1979年对日出口商品中，原油和矿产品占40%以上，粮食和油料等农副产品占18%，纺织原料占18%，附加价值相对较高的机电产品和深加工产品的比重不足0.5%；到90年代末，附加价值较高的机电产品和服装等产品分别占对日出口的31.5%和20.6%。（注：参见对外经济贸易部：《中国对外经济贸易年鉴》1980年，1999年。）因此在推进成熟的工业生产技术向中国转移的合作领域，日本对华ODA的积极作用也是不可否认的。
中国利用日本ODA加强基础设施建设，改善投资环境，提高产业技术水平，促进双边贸易，使双边贸易、ODA和民间直接投资形成了互为因果的良性循环，有利地推进了两国经济关系的顺利发展。日本对华ODA实施以来，中日两国贸易取得了有目共睹的长足进展。双边贸易额从1980年的89亿美元增长到2001年的877.8亿美元。增长了近10倍。（注：新华社2001年12月31日电讯。）自1993年以来，日本一直是中国的第一大贸易伙伴，而中国则是日本的第二大贸易伙伴和重要的出口市场。
1980-2000年中日贸易统计（单位：亿美元）
资料来源：《中国对外经济贸易年鉴》各年版
4.日本对华ODA的特点
日本对华ODA从资金构成看，大体上可以分成三大部分：
(1)日元贷款。是日本政府向发展中国家提供的长期优惠贷款，由日本海外经济合作基金(OECF)负责实施，主要用于交通、能源、通讯等基础设施建设和农业、环保、城建等项目。其特点：一是金额高，前三次对华日元贷款的协议总额为16100亿日元。二是增幅大，前三次日元贷款分别为3309亿日元、4700亿日元、8100亿日元，第三次的金额超过前两次的总和；三是利率低。三次日元贷款平均利率为2.5-3.5%，用于环保项目的贷款利率1998年以前为1.3%，1998年以后为2.1%，其中特别环保项目为0.75%；其它DAC成员国提供的贷款利率多为3-4.5%。四是还贷期长。日元贷款偿还期为30年，可延期10年偿还；而其它DAC成员国的贷款偿还期除德、法、比利时之外，均少于30年。五是对于中国现代化经济建设的配合作用较强。日元贷款在提供的时间上以5-6年为期，大致与中国的经济建设五年计划相吻合，对中国的经济现代化建设、尤其是基础设施的建设，具有无庸讳言的支持和配合作用。六是有利于中国经济与国际经济体系接轨。通过对华ODA这一契机，日本政府首先提议并说服了其他西方国家，使DAC承认中国为“发展中国家”并列入受援国名单。这对于中国以后从世界银行、亚洲开发银行和国际货币基金组织等国际金融机构争取资金合作和发展援助，加快中国经济建设速度和与国际经济体系接轨，也有不可否认的帮助作用。
(2)能源贷款。到1992年3月底为止，日本对华提供了三次能源贷款约1.7万亿日元，主要用于石油、煤炭、天然气等能源项目的开发，偿还期15-18年，宽限期5-7年，年利率4.55%（进出口银行向大藏省筹资的成本＋手续费）。由于是日本政府出资，进出口银行负责实施，需要进行官方谈判，因而被视为政府贷款。
(3)“黑字还流”贷款。“黑字”即外贸顺差。1980年代以来，由于外贸顺差连年大幅度上升，国际社会要求日本多做贡献的压力也随之上升。为改变“惟利是图”的国际形象，在1987年的威尼斯七国首脑会议上，日本首相中曾根康弘提出“黑字还流计划”，宣布在三年内，从外贸顺差中拿出200亿美元，作为优惠贷款提供给发展中国家。其中对华提供的“黑字还流”贷款分为两部分，一是OECF贷款，年利率3%左右；一是进出口银行贷款，年利率5%左右。“黑字还流”贷款用于能源开发、企业技术改造和扩大出口等项目。到2000年3月底为止，日本对华提供“黑字还流”贷款约2000-3000亿日元。
日元贷款在中国固定资产投资中的比重：
资料来源：［日］驻华大使馆：《日本对华经济合作》，第7页。
二、20世纪90年代的日本对华ODA与中日关系
冷战后中日关系所处之国际环境和中日两国实力对比的变化，导致日本对中国的防范和竞争心理的强化，日本国内某些势力对中日邦交正常化以来两国共同确立的“和平友好”的双边关系的基本准则和战略框架提出挑战，致使中日关系在各个领域都发生了摩擦。这标志着战后中日关系进入了在后冷战时期的国际环境下进行重新调整和定位的新阶段。
1.后冷战时期日本对华ODA政策的变化
20世纪90年代冷战结束后，日本外交和对华政策也进行了重大调整。对华ODA政策的最大变化，就是利用ODA的“杠杆”和“开关”作用制约中国的意图日趋强化。1989年“六·四”后，日本参加西方国家对中国的政治经济制裁，中止了第二次日元贷款未实施的部分和第三次日元贷款的谈判，但于1990年首先解除对华制裁，恢复了对华ODA。同时，日本国内形势也发生了战后以来最大的变化。经济上，“泡沫经济”破灭，各项经济指标出现负增长；政治上，自民党“一党独大”的“55年体制”解体，进入了政治力量重新分化组合的动荡时期；社会上，国民普遍对经济的长期恶化和政府挽救经济危机的措施不力感到强烈不满，右翼势力趁机为侵略历史翻案；在外交理念和国际认识上，无法理智地面对中国的经济增长和国力强大，“中国威胁论”一时甚嚣尘上。日本国内政治系统的变化反映到中日关系上，导致双方关系在几乎所有领域都发生了摩擦。如：政治外交上的台湾、钓鱼岛、领土主权和海洋资源问题、历史问题；安全上的日美安保同盟扩大、强化和导弹防御体系(MD)的问题；经济贸易上倾销与反倾销的问题；文化和国民心理上民族主义情绪上升，互不理解、互不信任的问题等。从而使1990年代的中日关系经历了国际环境变化——国内形势发展——各种摩擦上升——重新审视双边关系——互相调整政策——确立基本关系框架，这样一个曲折发展的过程。
2.中日两国缺乏互信
中日两国的互不信任也表现为双方对于日本对华ODA的性质、功能、作用、意义等一系列问题的认识、理解和宣传的不同看法和做法。日方希望中方媒体能广为宣传报道对华ODA，使中国民众人尽皆知，以增进中日两国人民的互相信赖，达到借助ODA进行心理感情投资的目的。但由于各种原因，中国媒体对于日本对华ODA的报道不是很充分，一般中国民众对于日本对华ODA及其与中国经济发展、社会福祉增进和民众生活改善的关系并不十分了解。以国家级主流媒体《人民日报》为例，据不完全统计，自1980年日本实施对华ODA以来到1994年为止，15年间与日本对华ODA相关的报道有87件，其中日元贷款35件，无偿贷款和技术援助52件。
《人民日报》关于日本对华ODA的报道（1980-1994年）
资料来源：刘志明：《从中国看日本的对中经济合作》，［日］《国际合作研究》第24号。
从上表看，虽然中国媒体每年都有关于日本对华ODA的报道，而且内容也从早期的客观报道，发展到后来对ODA的意义和效果进行积极评价，使中国民众对此增加了解。但日方认为这样的报道规模与高达几百亿美元的对华ODA规模相比是远远不够的。2000年8月访华的日本外相河野洋平特意提到：“我国每年对华提供总额高达300多亿元人民币的经济合作并不为中国国民所知悉，也没有得到应有的评价。为此，越来越多的日本国民感到困惑。”（注：2000年8月30日，河野洋平在中共中央党校的演讲，讲稿第2页。）日本《国际开发杂志》主编荒木光弥认为：新中国成立后，一直对外进行“无偿”援助，因此对于比商业贷款条件更为优惠的日元贷款，也总是说“既然有偿还的义务，就不是援助。”荒木为此建议对华提供利率更高的商业贷款，实际上反映了日方对于日元贷款的开发援助性质未得到中国国民的充分理解和高度评价的不满。（注：［日］荒木光弥：《占压倒多数的对中援助的支持派》[J]，《国际开发杂志》1999年7月号。）日本外务省官员也反对把对华日元贷款视为对华战争赔款的替代物。前驻美大使松永信雄认为：“1972年中日邦交正常化的时候，毛主席、周总理决定不向日本要求战争赔偿一事，带给所有日本人民的，不仅是对两位领导、而且也是对整个中国和中国人民的高度评价和敬意。这件事跟日本对华经济合作在法理上没有关系。但在日本政府决定向中国提供经济合作的时候，我们总是考虑到中国的这一决定。”一方面承认中国放弃索赔与日本对华ODA的决策并非毫无关系，另一方面又否认两者之间有法理上的联系。（注：宫本雄二：《当前的中日关系及展望》[J]，《中日关系史研究》1998年第2期。）
平心而论，中国民众对于日本对华ODA确实了解不多、评价不高，甚至大大低于对华ODA总量少于日本的美国。中国民众对国内外时事政治关心度最高的无疑是北京市民，据1995年一项对北京市民进行的调查显示，关于中国对外经济合作的评价，美国以42.1%位居榜首，日本仅以19.8%位居第二，比美国落后20多个百分点；关于对外经济合作的期望，美国仍以31.8%位居第一，德国以14.2%居第二，日本仅以11.4%列第三。即使是了解日本对华ODA的中国民众也大多认为：日本对华援助是“由于中国政府放弃了战争赔款，日方作出的补偿”，是“互惠互利的，对于日本也有利可图”，是“为了帮助日本企业开辟中国市场”……，几乎很少有人认识到日本对华ODA所具有的开发援助性质及其对中国经济现代化建设的巨大推动作用。具体主持ODA事务的外务省经济协力局局长梁井新一在多次访问中国，并就对华ODA进行全面考察以后也不无遗憾的认为：中国民众缺乏对于日本ODA的援助性质的了解、认识和评价。（注：［日］世界经济研究会：《世界经济评论》1990年1月号。）
究其原因固然有中国媒体对于日本对华ODA的报道不够充分的因素。但不可否认的是，近年来日本右翼势力否认侵略历史、美化侵略战争的逆流愈演愈烈，屡次伤害中国人民的感情，从而在相当大程度上低消了日本ODA本来能够产生的积极的社会效益。说明对日印象好坏的心理感情因素与对于日本对华ODA的了解程度和评价高低是密切相关的。进入21世纪以后，面对近年来中日两国相互信赖程度有所下降，两国国民感情出现“恶循环”的情况，如何通过加强日本对华ODA及其有效使用和宣传，促进中国国民对日本ODA的认识和了解，加强中日两国国民的互相信任，推进中日关系的健康发展，也是中日双方不可推辞的工作之一。
其实，中国领导人已经在不同场合对中日经济合作给予多次肯定，媒体的报道和正面评价也有所增加。分别于1998年11月和2000年10月访日的江泽民、朱镕基都充分肯定了日本对华ODA在中国的经济现代化建设中所起到的巨大作用。2001年1月、2月，中国财政部长项怀诚和外经贸部副部长龙永图先后在访日期间指出，在中国的经济现代化建设和改革开放事业中，日本对华ODA作为中日经济合作的重要内容之一，发挥了重要的积极作用；而中方的积极配合与精心组织，也使得日本对华ODA的各个项目取得了良好的经济效益，促进了中日经贸关系的顺利发展。中国的日本学界对这一问题的研究也不断深入，出现了具有较高质量的研究成果，学者的研究成果通过专业刊物和媒体大量报道出去，加深了中国国民对于日本对华ODA的了解。因此，只要中日双方共同努力，因“经济援助摩擦”而引起的国民感情摩擦是可以缓解和消除的。但令人遗憾的是，日本政府已经决定削减对华ODA。这样一来，仅仅通过中国媒体对于日本对华ODA的宣传，要想达到日方所希望的社会效益，恐怕就更加困难了。
三、日本对华ODA政策的调整与中日关系
1.日本对华ODA及对华政策的调整
日本政府外交战略及对华政策的调整导致对华ODA政策行为的政治化。如：把日元贷款与中国的核试验以及国防建设挂钩，把“5-6年一揽子谈判、提供”的方式先后改为“3+2年分阶段谈判、提供”和“年度审议、提供”的方式，把援助重点从基础设施的建设转向环境保护和改善国民生活方面……。2002年3月，日本政府决定从2001年度开始削减对华ODA，当年度的削减幅度为17%，以后将每年就对华ODA问题进行审批。从而使20年来一直呈逐步增长态势的对华ODA第一次实质性下降，而且将可能继续逐年削减。日本媒体评论说：“政府决定大幅度削减对华日元贷款，从表面上看是由于日本的财政困难，但实际上是由于日中关系和亚洲的政治经济状况，在开始提供日元贷款后的20年中发生了急剧变化。……以这次削减对华日元贷款为契机，对华经济合作将从维护冷战形势下的地区稳定、暗中的战后补偿等‘政治援助’转为正常的经济合作。这次削减援助规模，将导致取消对中国的‘特别待遇’”。（注：［日］《朝日新闻》2002年3月13日。）说明“中国成为地区主宰力量而日本日渐式微的局面引起东京的担忧”，“日本再次对中国的经济和军事力量日益增强产生忧虑”，试图借助减少援助的“制动”功能制约中国的发展速度。（注：Times,13 March,2002.）可见，日本对华ODA与其对华战略和政策是相辅相成、互为表里的，对华ODA向低水平调整，准确而真实地反映出日本政府对华战略和政策的竞争意识和制约意图的增强。对华ODA政策的变化及走向，不能不是日本政府对华政策及战略思考发生重大变动的明显征兆。
如果日方以政府财政困难、国内经济衰退为理由调整对华ODA政策，作为受援国也是可以理解和接受的。但如果基于过度竞争意识，夸大“中国威胁论”，把政治、经济、军事等不同领域的问题不适当地联系在一起，试图通过“经济援助政治化”和ODA的“杠杆”、“阀门”作用，对受援国内政进行干涉，任何一个国家恐怕都是难以容忍的。而拿社会舆论和国民感情作为理由，恐怕也很难说服人。因为国民和舆论对于政府政策的了解往往是通过官方的介绍和解读，很容易被导向政府所需要的轨道，成为政府用来向受援国施加“压力”的工具。
2.日本ODA政策的调整与中日关系
1990年代初，日本政府对ODA政策进行了大幅度、根本性的调整。1992年6月，日本内阁会议公布了《政府开发援助大纲》，提出“ODA四原则”，对战后以来ODA政策的基本理念和原则方针进行了重大调整，对ODA附加严格的政治条件和非经济性标准，突出了ODA的政治色彩，以及利用ODA的“开关”、“杠杆”作用制约中国的战略意图。1994年，日本首次以中国核试验为由进行制裁，冻结对华ODA援助计划，使本来一直顺利实施的对华ODA成为引发中日之间政治外交摩擦的重要问题之一，成为检验中日战略关系好坏与否的试金石和晴雨表。
1998年11月25-30日，国家主席江泽民访日，这是中国国家元首第一次对日本进行国事访问，标志着中日关系进入了面向21世纪的新的发展阶段。这一访问的最大成果就是双方发表《中日联合宣言》，宣布两国将建立“致力于和平与发展的友好合作伙伴关系”，从而确定了面向21世纪、面向未来的中日关系的战略框架和发展方向；它在新的国际环境和历史条件下，进一步深化和拓宽了中日关系未来发展的领域，预示着中日关系将有可能走出政治摩擦频繁、各种纷争不断的“磨合”阶段，进入加强在各个领域的双边合作，并通过对话与合作解决矛盾和分歧的成熟阶段。二十世纪九十年代中日关系的发展以及最终确立“友好合作伙伴关系”的基本框架，是自二十世纪七十年代以来中日关系发展的结果。《中日联合宣言》是继1972年《中日联合声明》和1978年《中日和平友好条约》之后，中日两国发表的第三个重要文件，这三个高层建瓴、着眼未来和从大局出发的文件，为中日关系的发展确定了战略框架、政治基础和基本方向。
显然，日本政府一直将ODA作为对华政策的重要手段，力图通过ODA政策的变化和调整来体现对华战略意图，对中国施加影响。因此，ODA政策的变化不仅反映日本政府对华政策和外交战略的变化，也将对今后的中日关系和亚太地区国际关系产生不容忽视的潜在影响。朱镕基总理2000年10月访日之际，作为中国领导人首次在公开场合正式提到日本对华ODA的问题，说明中国政府对这一问题极为重视，并视为关系到未来中日关系正常发展的重要问题。
日本对华ODA政策和外交战略变动的国内外原因是什么，是基于国内现实政治需要、还是具有长远国际战略考虑？反映了日本国内何种政治走向和对华认识倾向，是否意味着现行的日本对华外交战略和政策方针发生重大和根本性的变化？对进入21世纪的中日关系、中美日三角关系、亚太地区国际关系格局将产生何种潜在性和深远性的影响？中国应该怎样依据国家利益，借鉴历史经验，确定日本在我国外交中的地位，制定相应的对日战略方针？怎样认识日本ODA对于中国经济建设的作用和意义，应采取何种积极有效的对策？这些都是值得密切关注的问题。