房产税试点初评与房产税改革深化的意义，本文主要内容关键词为：房产税论文,初评论文,试点论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
上海和重庆的房产税试点方案在2011年1月底正式公布，这是我国住房制度发展历史中具有里程碑性质的一个事件，也是财税制度发展的一件大事。本文试从房产税的本质与意义出发，探讨房产税方案推进过程中的亮点与问题。特别指出，房产税的深化改革，应该公共决策，需要更加公开、透明和广泛参与。
(一)房产税方案是否达到预定的初衷
要评价一个改革方案，首先要看这个改革的初衷是什么，方案是否与初衷有较高的吻合度。那么，房产税改革的初衷到底是什么？财政部2010年9月曾就为什么要进行房产税改革做出公开回答，大意是对个人所有的住房恢复征收房产税是必要的，主要目的有四：一是有利于调节居民收入和财富分配；二是有利于健全地方税体系；三是促进经济结构调整及土地集约利用；四是引导个人合理住房消费。[1]由于近年来主要城市房价高涨，从公众角度而言，对第四点期望最高，即希望通过房产税来打击囤房投机，从而控制房价增幅，甚至挤出房价泡沫，降低房价；所以，媒体最大的关注点基本也是看其能否达到抑制房价的效果。
一般而言，要达到“引导个人合理住房消费”的目的，课税税率和课税覆盖面是关键。房产税最大的难点是：对增量还是存量征收。从理论和公平性上说，房产税要收理应全部征收，不能只收增量，否则同房不同税。“横向”如果不公平，双轨制将造成资产定价的极大扭曲，失去调节住房与财富分配的功能，于转换财政收入机制也无益。但如果从现在开始全部存量都征收，又有“纵向”不公平之嫌。买房时候不说收而现在收，有悖契约精神和有欺诈之嫌；除非对存量房纳税人作适当补偿，然而，目前很难操作。房产税第二个难点是税率的多少。如果税率太轻的话，不仅无济于事，反而可能因为“利空出尽”而引起房价的大反弹。反之，如果太重的话，很难把握分寸，对市场形成类似休克疗法的效果，而且会因为给普通自住居民造成过重的财务负担而招致反对，难以推行下去。刘尚希认为，物业税调节房价的前提是税负不能转嫁，通过税收拿走炒房者的一块收益来减弱投机性需求；否则，税收所起到的作用不是抑制房价，而是推高房价。同时认为，即使打击到炒房，降低了房价，这也是一种休克疗法，可能导致房地产市场崩盘，不足取。[2]
细观上海、重庆出台的房产税，两地的房产税税率都比较低。比如上海的房产税税率只有0.6%，而大多数非高档住房(房价低于全市上一年度均价两倍的商品住房)只适用0.4%的税率，国际上房产税税率基本在1%左右。不仅如此，上海的税基还要根据市价打七折。这样低的税率，其实对财政增收的贡献也很小。对上海房产税的纳税人来说，即使不考虑免税额，新购一套400万元的高档商品住房(200平方米*2万元/平方米)仅需纳房产税1.12万元(400万*0.4%*70%)，在一些高档社区，其与物业费加水电费差不多。如果有180平方米的免税额(本地户口或常住的三口之家)，实际每年只缴纳房产税1120元(20平方米*2万/平方米*0.4%*70%)。对于买得起400万住房的家庭而言，这个负担微不足道。不过，对于房产税的承受者，这样的税率，尽管对其直接的财务影响或不大，但对其心理上的安全感会有很大冲击。因为房产税是年年交，而且随市值浮动，即使现在房产税可能只有几万元甚至几千元，但日后很难预测。是继续持有等待并不确定的资产升值但要付出越来越多的持有成本，还是尽快套现获取可确定的收益并减少持有成本，房产炒家很难把握。投资收益在财务上不确定性的增加，对以投资为主要目的的购房者形成了威慑，就此而言，两地房产税的税率，总体是适合的。
再从覆盖面来看，上海来自外地的非常住居民新购商品住房直接全额适用房产税率，而上海常住居民则可首套住房免税，这样的政策容易受到支持，也符合在住房领域鼓励自住需求、反对投资需求的政策引导。但由于只管新购，对存量房不征税，调节财富分配的功能基本落空，对囤房的打击相对有限，可以增加的税源也较少，土地利用格局基本难以发生大的变动。
综合而言，两地的房产税试点方案，相对财政部提出的四点预期目的，第二点“健全地方税体系”在形式上完成了，第四点“调节住房需求”有一定、有限的体现；但第一点“收入和财富分配的调节作用”和第三点“对经济结构和土地解约利用的引导作用”，暂时还没有得到落实。
(二)房产税不对存量房征税是否公平合理
对于最关键也是最难办的存量房征税与否问题，上海实施的方案是不征税，重庆也只对极少数别墅征税。很多人对此提出质疑，表面上看起来确实有些不公，同“房”不同税，囤房几套甚至几十套的都没事，新购哪怕一套反而有事。但换个角度而言，此举也有合情合理之处，即不管之前囤房多少，都是按照当时没有房产税的“游戏规则”。新出台的政策按理说只能对颁布之后的行为有制约，而不应该对历史行为有惩罚，否则会让人质疑政府的信誉。
不过，上海房产税虽然不直接对存量房进行征税，但只要家庭新购住房，就把原有住房面积全部加总算总账，这点对囤房很有杀伤力。上海房产税征税面积为：新购面积与所有住房面积超出60平方米免税*人数，两者取最小值。也就是说，虽然存量房计入，但征税最大面积不会超过新购房面积。这样尽管没有直接打击囤房，但一旦新购，存量房就要计入免税面积，如此一来，原来囤多套房者只敢出货，不敢轻易进货了。而如果没有囤房者在市场上兴风作浪，不靠原始资本积累，住房购买力只来自新增刚需和改善型，住房市场的秩序会正常很多，房价也会理性很多。从中长期来看，囤房者只有交易才能套现收益，最终大多数自住需要以外的空置存量房还是要交易，纳入房产税范围。即便不交易而出租，房子使用起来了就是最大的意义。
(三)房产税改革试点应认真总结经验教训
房产税的试点方案与预期相差较远，这并不奇怪。上海和重庆的房产税，实质只是房产消费特别税，力度有限，涉及面非常小，这主要是基于使试点顺利启动而不会造成太大市场波动和社会震动的稳妥考虑。而既然是试点，就不要惧怕失败和风险，先易后难，总结经验教训，稳步前进。何况两地方案中还有不少亮点值得品味，比如上海虽然对存量房不征税，但把存量房计入免税额，既超出了市场先前认为存量房一概“既往不咎”的预期，让市场看到政府对打击投机的决心，又避免了太大的社会阻力，体现了较高的公共政策技巧。
从有关部门的表态来看，这只是房产税系列改革的第一步。[3]笔者预计，第二步兴许是加快非住宅类物业的房产税改革，重点是土地增值税和城镇房产税合并，房产中包括地价，并以市价而非原值来计算，可能近期内就会开展并在较短时间内完成。第三步可能是向全国主要城市铺开住宅的房产税征收试点，但为减少阻力，也许仍局限于部分增量或大户型。第四步可能是试点城市加大住宅房产税的课税覆盖面，即人均免税面积降低，税率基本不变。第五步或许是，随着原有存量住房不断进行新交易，增量逐步与存量并轨，最后双轨制消亡，所有房屋都被标准的房产税所覆盖。当然，最后一步如果自然过渡，会耗费很长时间，政府也许会通过一些政策加速这个进程。
另外，值得注意的是上海房产税中的一个潜在问题。由于只要是首套房无论如何都不征税，无形中鼓励无房者购房一步到位，拼命买超大户型，从而加大大户型和别墅的稀缺性，价值则愈发坚挺。这个问题需要在未来的政策调整中加以改善，即使是对首套住房，也应该有最大面积的限制。
(一)房产税的负担
目前上海和重庆的房产税方案，普通居民的负担还比较轻。而国际上，尚没有哪个国家在开征房产税、物业税上对住房套数或面积是区别对待的。一旦我国房产税改革全面推广和铺开，比如所有居民都要承担房产税，那房产税的负担问题势必成为最大的焦点。
须注意，中国居民拥有住房的是绝大多数。去年发布的《中国城市状况》白皮书宣称，中国城市住房自有率达到87%，而房价现在高扬，与收入差距很大。如果按照房屋的评估价值来征收，以上海为例，即使按照统计局被广泛认为低估的数据，2009年上海商品住宅均价也要12364元/平方米，以90平方米来计算，平均每套住宅价值111万，如果房产税率为1%，每年就要1.1万多，对高收入者来说问题或许不大，但对普通老百姓而言，负担较重。2009年上海人均可支配收入28838元，按照三口之家计算的话，每户家庭年收入约为86514元，1.1万元要占到家庭年可支配收入的13%之多！哪怕房价因为开征房产税降了一半，或者房产税税率为0.5%，也要占到6.5%左右。我国很多自有住房是通过历史上的房改获得的，这些房改房往往地段很好，评估起来市场价值会很高，而其中居住者的现金收入却不高，如老年人和低收入者。
事实上，实行房产持有税的国家都对这个问题十分小心。政府往往会将房产按揭的贷款支出从个人所得税中进行税收抵扣，以对冲和抵消房产税对人们买房的负面作用。根据美国管理和预算办公室的估计，1999-2003年，仅住房抵押贷款利息所得税扣减一项，美国联邦财政损失税收就超过2970亿美元。2007年，美国平均每月家庭收入，自有房主为5107美元，租客为2615美元，相差近一倍。平均购买的住房房价为21.79万美元，自有房主每月税前需要为按揭贷款支付1230美元，占到收入的24.1%。由于享受按揭贷款抵扣，税后支付为1144美元，节省了7%的开销，占到收入的22.40%。按揭贷款的税收抵扣为购房者节省了近2%的收入，正好抵消了房产税的负担。[4]而且在美国，房产税是交给地方政府的，税收抵扣主要是联邦政府买单，所以美国这套开征房产税与按揭利息税收抵扣并行结合的税制体系，实际上构成了联邦政府向地方政府的转移支付，普通自住房主基本上没有很多实际的负担。
(二)房产税负担的效率与公平
国际上实行房产税时候还有一个经验，要防止房产税拉大地段差距和居住分割。我们经常被告知，房产税会形成良性循环——地区发展得好，房子越是值钱，房产税越多，就越有钱投资教育医疗，让房价更加上升。但也要想到，发展不好的地方，房产税越少，越没钱投资公共基础建设，然后产生恶性循环。居住分割，也是很大的社会问题。所以美国政府注意通过政策引导，积极平衡地区差距，鼓励开发商在好社区建设廉价公房，定向卖或租给低收入阶层，来缓解居住分割。这些对我们来说，都是需要提前思考的前车之鉴。
这次房产税出台，政府先声明要全部用于保障房尤其公租房建设。这是对房产税中最敏感的如何“取之于民用之于民”的一个积极回应，普通老百姓十分欢迎。但在高收入者承担大部分所得税后，再要高收入者缴纳房产税给低收入者做保障用，是否一定就公平合理？如果对高收入者没有合适的补偿机制，不让他们感到“税有所值”，一旦高收入者“用脚投票”，对城市长远竞争力也会造成损失。所以效率与公平的平衡是很微妙的，十分考验政府的公共政策技巧。
(三)房产税能否替代土地出让金
一些人认为，现在政府愿意推动房产税，最主要的动力是希望以此来弥补地方政府的收入不足，调节社会财富再分配和管制房价还是次要考虑。一些人认为，一旦房产税/物业税成为地方政府的财政收入主体，地方不再缺钱了，就不用通过搞土地财政来获得收入，那么地价和房价都将相应得到抑制。
图1：国内现有城市发展融资模式
从理论上说，房产税的确是完善税制的题中应有之义。目前地方公共基础设施建设和公共服务的融资大量依赖土地出让金，可这种办法属于一次性收益，不具有可持续性。房产税属于细水长流，会改变政府的土地行为，引导不追求粗放式扩张而追求内涵式发展，对城市的运营方式产生触动。这也是城市化基本完成后的成熟市场经济国家最主要的城市运营融资模式。
图2：房产税下的现代城市运营融资
然而，房产税在目前我国到底能起多大作用呢？我们可以做一个简单的测算。即使以房屋价值最高的上海为例，2009年末，上海全部房屋建筑面积87327平方米，其中住宅存量50211万平方米，新商品住宅交易均价为12364元/平方米。如果全部住宅的市场均价设为8000元/平方米，上海仅住宅的市场价值就为4万亿(是当年GDP15046亿的3.3倍)。而如果房产税率为0.5%，则只有200亿；如果2套房起征，至少70%的住宅得以豁免，那么最多可得房产税收入120亿；如果再有人均60平方米面积的豁免，那实际可以征收到的房产税税收更加有限了。重庆市政府自己估测房产税能收到10亿左右，上海最多也就是数十亿了。而上海2009年和2010年土地出让金都超过1000亿，可见房产税无法全面代替土地财政收入，更难以成为地方财政收入的主体。地方政府仍然高度依赖高房价—高地价的循环机制获取城市公共建设的融资。
从国际经验而言，房产税有两面性。由于它细水长流，短期内很难募集到大量资金升级城市的基础建设，城市的扩张和发展可能受到局限，必须等一个地区的城市化基本完成，楼市繁华到一定程度，地段升级，积年累月之后，房产税才能成为很好的公共设施服务的融资渠道。短期内，房产税对城市发展的融资而言，还起不到实质作用。之所以引进这种税收，属于功在千秋，为后人创造福利。当然，尽管土地出让金模式的土地财政目前在国内非议很大，我们也不能否认其对21世纪以来中国城市飞跃发展的关键作用，其在短时间内还取消不了；当一些城市尤其是大城市的城市化进入末期，土地出让金增量出现枯竭的时候，房产税代替土地出让金的时候就到了。
(四)房产税的公共财政配套
需要强调的是，即使房产税数额巨大，如果地方政府的开支不受到约束和监督，地方政府对财政收入的缺口永远无法满足，开征再多的税收都没有用。换言之，在财政收支没有建立有效监督体制的时候，还没有形成“公共财政”的机制，房产税只会给老百姓增加税务负担，不会带来政府公共服务的改善，更不会带来政府效率的提高。
何为“公共财政”？笔者以为，公共财政的一个特征是公共性，即其职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的，也就是“以支定收”，先确定好了哪些是真正需要政府开支的，相应地筹集财源。具体的筹集方式用费、用税、还是发债都可以商榷；但一定是公共真正需要的。凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，没有理由进行公共开支。我们现在经常倒过来了，“以收定支”，先把钱收上来再考虑钱怎么用，造成效率低下、浪费严重。公共财政就是让来自社会的钱在社会的监督下为社会服务。它与政府财政相区别，是打破“以政府自身利益”为中心的旧体制，并注重财政的社会公用性的一种新理念。比如美国地方政府就先定预算，再根据预算缺口决定税率；而在英国，则是根据预算先决定D级物业的税率，然后再依次类推其他各级物业应缴税额。
从公共政策的理论来看，征收房产税最基本的理由是，房产和地产增值收益来自于买房之后的城市经济增长和追加的公共设施投资，所以这部分房产增值应该全部或大部分“归公”，这也是很多著名社会思想家包括美国的亨利·乔治和孙中山很早就提出来的。但在国内，土地增值收益在哪个环节征收、如何征收，社会各方面意见很不统一，特别是在买房时候已缴纳了巨额土地出让金的情况下。当前的公共服务还没有完全跟上，居民还在为教育、医疗、环境治理等住房相关公共服务另外付出沉重费用，以“公共服务受益”为理由开征房产税并不能让人完全信服。现在的中国城市居民，维权意识越来越强，如果突然被收取了一大笔收入，却没有相应的补偿机制，很难认同。房产税的开征，本可以成为一个中国政治进步和公民政治觉醒的良好契机——政府如何代表公众利益与购房个体之间来分配土地增值收益、经济增长收益如何让更多人分享；房产税如何取之于民用之于民等，对推进公民社会建设和完善公共财政机制是件莫大的好事。所以，房产税已不仅是一个经济问题，更是一个社会问题、政治问题，涉及到如何重新界定政府与公民之间的相互权力关系。
的确，房产税涉及面很广，利益群体众多，非常复杂。如果没有预热就强制推行真正意义上的房产税，无疑会引发一系列社会问题。如今的舆论又造就了很大的房产税话题泡沫，政府也很纠结。最终，政府为了减小开征阻力，在试点中推出了覆盖面有限且税率很低的房产税方案，这其实是针对极少数人的“房产特别消费税”，与实际意义的房产税/物业税还有很大距离，与政府自己的预定目标距离也很大。因此，如果下一步深化改革过程中，不广开言论，不进行充分公共决策，又为了规避阻力，再次出现为了开征而开征的做法，则既违背了税的本义，也容易损害政府的公信力。
100多年前，马克思·韦伯对当时正强势崛起的德国忧心忡忡，现时的中国社会与20世纪初的德意志有一些相似之处：经济上高速成长，政治架构与公众的政治素养相对落后，空有“外在强盛”，且后者并非是经济发达就能自然形成的。换言之，在从经济崛起到全面崛起的关键转折期，我们要特别警惕因为“政治不成熟”而生发出的社会问题。
不少手握决策权的地方政府目前还不习惯与公众分享决策权力，也不愿意建立这样的分享机制，从而造成决策过程的不公开、不透明。而稍有行政学常识的人都知道，没有必要的外在约束，政策制定者就不会自觉地站在公众整体利益的出发点上考虑决策。此次上海和重庆两地的房产税方案本身有许多可取之处，比较注重平衡可行性和目标性，推出后总体效果至今尚好，社会舆论的评价也基本正面和支持。但在出台前，由于有些内部操作，致使各种小道消息满天飞，对市场秩序和社会民生都造成较大干扰。房产税涉及大众民生，牵涉各方面重大利益，在出台过程中，理应更加公开、透明和广泛讨论，公共参与程度的增加一定会带来更好的社会效果，让社会更加和谐。中国正处于社会转型的关键期间，在涉及大众利益的重大决策中，坚持通过公开、透明的公共决策过程，广泛吸收社会各利益群体诉求，最大程度找到利益公约数，是一个社会从“政治不成熟”走向“政治成熟”的必经之路。而房产税涉及面广，利益纠结复杂，最需要公共参与和公开讨论。试点方案出台过程的遗憾，希望在将来全国铺开房产税改革的时候得到弥补。
需要指出，目前媒体和公众对房产税还有很多认识误区，对其管制房价的作用寄托了太多不切实际的期望，似乎房产税已经成了管制房价的最后的核武器。然而，国外经验表明，房产税对抑制房价作用是有限的。从理论上来说，房产税最重要的意义有两个，调节社会财富分配，并为城市公共服务提供长期融资。道理很简单，房屋资产的增值完全归房产所有者是不合理的。房屋增值几乎全部来自土地，而土地的增值则因为公共基础设施的改进和公共服务的改良，后者又系全社会劳动者的共同创造。因此，在扣除房产所有者因为承担投资风险而获得的合理资产回报之后，房产财富增值的相当一部分理应通过合理的税收手段转为全社会共同所有，由全民分享，并再投入公共品和公共服务的提供，实现后者的长期融资。在这个意义上说，从长期来看房产税的开征是十分有价值的。但是，如果没有相应的公共财政机制改革来确保房产税“取之于民、用之于民”，开征房产税很可能会仅仅成为广大老百姓一个新的负担。“十二五规划”的首要目标是扩大内需，如果没有相应的补偿机制，如果仅简单地开征房产税，让本来已经高度向政府倾斜的国民收入越发从居民转移到政府手中，对扩大内需也是十分不利的。
相对房产税方案本身，笔者以为，房产税(试点)方案出台过程本身，值得更多反思。