从全球治理角度认识国际核安全问题，本文主要内容关键词为：安全问题论文,角度论文,全球论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
核能的开发利用给人类社会发展带来了取之不尽的清洁能源，极大地增强了人类认识和改造世界的能力，但也给世界带来了毁灭性武器。核攻击、核扩散、核事故和核恐怖主义都具有跨越国界的影响，核安全已成为全球性安全问题，理应成为全球治理的重要领域。 核能发展的全球化与全球性的核安全问题紧密相联。当前，国际核安全形势不容乐观，核能与核技术的利用快速发展，核不扩散形势严峻，核恐怖主义威胁日益凸显，地区热点核问题复杂难解，核安全问题的综合性、复杂性和多变性明显上升，迫切需要开展全球治理。 国际核扩散形势仍然严峻，是全世界面临的重大安全问题，迫切需要通过国际合作加强防扩散机制建设。核扩散的含义主要指有核武器国家与非国家行为体的增多。1970年生效的《不扩散核武器条约》有两方面的防扩散内容，一方面禁止核武器国家即1967年以前制造并爆炸了核武器或其他核装置的国家，向任何接受者转让核武器或其他核爆炸装置，或是协助、鼓励、诱导非核武器国家和地区生产或以其他方式获得核武器或核装置；另一方面禁止非核武器国家和地区接受、制造或以其他方式获得核武器或核装置。该条约1995年无限期延长，但国际防扩散依然任重道远。其一，全世界尚有印度、巴基斯坦和以色列三国一直拒绝加入，印度和巴基斯坦1998年进行了核试验、成为事实上的核武器国家，美国在核身份认定问题上偏袒印度，导致南亚出现核军备竞赛。印巴之间长期相互敌对，存在引发核冲突的危险。其二，朝鲜作为缔约国，2003年宣布退约，并进行核试爆，一意孤行坚持发展核武器，致使半岛局势持续不稳。朝鲜核问题使国际社会谋求实现朝鲜半岛无核化的努力陷于僵局，2015年底2016年初朝鲜的核导试验再次推高地区安全危机。其三，中东还存在核扩散风险，以色列在核武器问题上采取模糊政策，既不承认也不否认自己拥有核武器。伊朗核协议虽然使伊核问题暂时缓解，但伊朗发展核武器的可能性尚未完全排除。此外，日本拥有制造核武器的能力与资源，是否会走上核武器道路令全世界关注。世界核战争因为其毁灭性而几无可能，但核武器扩散、核武器国家的对峙和核军备竞赛当前和今后相当长的时期内将长期存在。 核与恐怖主义相结合的风险正在上升，这是全球面临的紧迫安全问题，亟需国际社会协调防范。“9·11事件”之后，恐怖主义上升为世界各国面临的重大威胁，人们担心恐怖分子获得大规模杀伤性武器和制造“超级恐怖主义”，美国更是把防范核恐怖主义作为反恐战略的重中之重。近年来，核能与核技术的广泛应用导致越来越多的核材料分散到世界各地，而一些国家和地区缺乏有效的保护，致使这些核材料与核技术严重流失。一旦恐怖分子获得核武器或核材料，并发动核恐怖袭击，将对人类造成严重危害。目前，国际上尚未发生真正意义上的核恐怖袭击，但不时发生的核材料与放射性物质丢失、被盗事件暴露了其潜在的风险。主要风险有恐怖组织攻击和破坏核设施、利用“脏弹”进行恐怖袭击、盗取核材料和放射性物质等。国际核材料的走私也十分猖獗。过去“基地”组织曾经秘密进行核研究，现在“伊斯兰国”扬言要将放射性材料运到美国等国家制造“脏弹”袭击。“伊斯兰国”还从其在叙利亚、伊拉克的占领区医院和科研机构搜寻放射源，图谋从国际核黑市购买核及放射性材料。据国际原子能机构“非法贩卖核及其他放射性物质数据库”统计，2014年共发生257起盗窃及非法贩运核及放射性材料案件，其中不乏重案。美联社2015年10月报道，美国联邦调查局与东欧国家执法部门合作，过去5年破获4起向中东恐怖分子出售放射性材料的案件。①由此可见，核恐怖主义的幽灵徘徊在世界上的许多地方，既是国际反恐面临的重要问题，也是国际核安全面临的紧迫议题。 全球核电和核技术利用事业方兴未艾，防范事故风险成为国际核安全面临的普遍问题。核安保与核安全工作的目的是一致的，即确保核能利用的平稳发展，这一点在全球核能发展如火如荼的背景下格外重要。尽管福岛核事故对全球核电发展产生了较大负面影响，一些国家表示要放弃核电，但是全球核电产业发展大势未变。正如国际原子能机构《核能与气候变化2015》报告指出的那样，“尽管福岛核事故加深了对核能及其前景的忧虑，但四年来的事实证明，核能仍然是很多国家重要的能源选项。”②就目前技术条件而言，依然只有核电才能长期稳定地作为化石能源的重要补充。核能广受青睐的另一个重要原因则是低碳排放。截至2016年1月1日，全球在运核电反应堆共439座，总装机共计38.25万兆瓦，在建反应堆66座，装机容量达7.03万兆瓦，拟建设核电反应堆为158座，装机容量为17.92万兆瓦，为世界提供了约15％的电力。③核能发展存在核安全上的风险和挑战，这种风险和挑战的全球扩散日益成为国际社会中新的不安全和不稳定因素，对人类安全构成新的威胁。人类要更好利用核能、实现更大发展，必须创新核技术、确保核安全、做好核危机应对。核安全是核能事业持续健康发展的生命线。 综合可见，核安全是牵涉面广的全球安全问题，既具有军事意义，如核威胁和核攻击的防范；也具有非军事意义，如核犯罪、核事故所致核危险的防范。核安全既涉及国家与国家间的关系，也涉及国家与非国家行为体的关系，如防范核材料被盗窃、走私，特别是防范核武器和核材料落入恐怖分子之手。从目标来说，维护核安全最终应在无核武器世界的背景下，确保核材料和核设施的安全。 核安全作为全球治理的重要领域，一直存在管什么、谁来管、怎么管的问题。例如，军用材料需不需要纳入管理范围?以国际原子能机构为主还是另起炉灶?管理规则由谁制定?美国推出核安全峰会机制，推动了国际社会对核安全问题的重视和主要国家的广泛参与，但是由于美国只是从解决自身安全关切出发，难免掺杂私货，也加剧了有关核安全问题的国际博弈。 核安全究竟管什么，一直未有清确的界定，而是随着国际合作的推进而不断清晰化。事实上，核安全是一个涵义宽泛的概念，在英语中对应nuclear security和nuclear safety两个词汇。根据国际原子能机构的定义，前者指在核材料使用、储存和运输过程中，对盗窃、蓄意破坏、未经授权获取、非法转让等恶意行动所采取的预防、探测和响应措施，对应中文可译为“核安保”；后者指从保护公众及环境不受放射性危害的角度出发，采取措施确保核设施的正常运行、预防事故的发生、限制可能的事故后果，对应中文可译为“核安全”。美国总统奥巴马2009年在布拉格倡议并于2010年在华盛顿主持召开首届核安全峰会，以实现对全球50多个国家的危险裂变材料进行有效保护，实际上是“核安保”峰会，首届峰会公报更是只字未提“核安全”。但是，随着峰会进程的深入，各国领导人开始意识到“核安全”与“核安保”的有机联系，2012年首尔核安全峰会公报中首次指出：“福岛核事故显示了核安保与核安全之间的联系，承认核安保和核安全措施目标的相似性，确认核安保和核安全措施应当以一致和协同的方式进行设计、执行和管理，各国一致认为，应当统筹考虑核安保与核安全问题，并不断采取切实措施，确保和平利用核能健康有序发展。”④这一观点保留在海牙峰会公报中，可见第二、三届峰会才是名副其实的“核安全”峰会。 核安全日常事务由谁来管、需要什么样的机制安排，逐渐成为国际合作的焦点。在国际原子能机构的推动下，国际社会已经形成一种协同努力以确立和强化全球治理体制的框架结构。其基础包括四大方面：其一，国际法律文书的广泛签署和应用；其二，综合核安全标准的建立及其在所有核活动中的指导性应用；其三，一系列国际安全咨询的评审和服务；其四，实施严格的安全措施所必需的国内法律监管制度，如独立的、技术性的国内监管机构。目前，国际原子能机构获得国际社会接受和认可的程度较高，仍然是国际核安全合作的主要平台，但也面临不少困难。其一，该机构经常性预算仅约10％用于核安全，严重依赖各国捐款，资金捉襟见肘；其二，参与成员多，利益差异大，众口难调，许多设想往往议而不决；其三，巴基斯坦和伊朗等国认为该机构逢迎西方、缺乏中立因而不愿接受其强制性约束。美国对核安全峰会的机制推动已久，对“谁来管”的问题显然已有盘算，2014年海牙峰会主推多边自愿联盟及其合法性建设。过去几年，美国借核安全峰会壮大声势、拉拢队伍，推动各国在峰会上提出自愿性倡议，期望国际社会接受美国推出的“打击大规模杀伤性武器及其材料扩散全球伙伴计划”、“打击核恐怖主义全球倡议”和“防扩散安全倡议”。“核裂变材料工作组”、“核威胁倡议”等美国主导的非政府组织认为，国际核安全合作框架多而且缺乏有效配合和落实，将是国际合作的重大隐患。这些机构力主在2020年前通过框架性公约，整合各项功能性倡议，以在2016年核安全峰会结束后能够制订取代核安全峰会进程的方案，甚至建议美国另签新约和成立常设性机构来落实核安全合作成果。 核安全怎么管，也是困扰国际核安全合作的一大问题。国际社会在核安全问题上已有一些共识和共举。习近平主席在2014年海牙峰会上提出，没有规矩，不成方圆，各国要切实履行核安全国际法律文书规定的义务，全面执行联合国安理会有关决议，巩固和发展现有核安全法律框架，为国际核安全努力提供制度保障和普遍遵循的指导原则。这实际上提出了中国关于核领域全球治理的思路，其核心是求同存异和循序渐进。美国一直希望推动各国就建立统一的安全标准达成一致，以确保国际核安全成果不因核安全峰会进程终结而付诸东流，如着手推动国际信任措施建设、要求各国适当公布核安全措施并接受国际原子能机构同行评审等活动，以取信于国际社会。但过犹不及，履行国际核安全义务不等于各国要完全采取相同的核安全措施，更不能以核安全为名，行打探别国核机密和限制别国合法核权益之实。各国国情不同，需要重点防范的问题不同，如果简单地套用同一粗糙标尺无异于削足适履，结果将大为失真甚至适得其反。只有深入分析各国核安全威胁的来源，采取针对性措施，才有可能切实提高全球核安保水平。而在强调各国履行有关国际义务的同时，也要尊重各国采取最适合本国国情的核安全政策和举措的权利。 中国核工业已经历60年发展，现已成为名符其实的核大国。核武器是维护中国主权与安全的保障，而核工业是国家经济发展的重要组成部分，核安全事关国家安危、人民健康、社会稳定、经济发展和大国地位，维护核安全从本质上说就是维护国家的政治安全、社会安全和生态安全。长期以来，中国积极采取措施增强国家核安全能力，完善有关法规和监管体系，积极推动建立公开、合作、共赢的国际核安全体系，维护国际核不扩散体制，倡导各国普遍遵守核安全多边法律文书，支持国际原子能机构工作，积极参与核安全领域各平台活动。 作为负责任和爱好和平的大国，中国高度重视核领域的全球治理，习近平主席2014年3月在荷兰核安全峰会期间首次提出中国的核安全观，4月中旬又就中国的总体国家安全观发表重要讲话，明确把核安全纳入中国的重要安全议程。习近平阐释的发展和安全并重、权利和义务并重、自主和协作并重、治标和治本并重的四项原则，集中体现了中国理性、协调、并进为特色的核安全观。这是“中国梦”在国际安全领域的体现，也是中国参与国际安全事务、特别是核领域全球治理的根本出发点，对推进国际核安全合作具有深远意义。 中国是全球化的积极参与者和推动者，也是全球治理的重要一方。中国将根据国家安全需要、国家利益判断和国际责任考虑，建设性参与国际核安全进程，加强与美国和其他相关国家的战略协调和合作，推动核安全问题的全球治理。 注释： ①“Why Moldova May Be the Scariest Country on Earth”,http://www.theatlantic.com/international/archive/2015/10/moldova-nuclear-weapons-isis/409456/.(上网时间：2016年3月1日) ②IAEA,“Climate Change and Nuclear Power 2015”,http://www-pub.iaea.org/MTCD/Publications/PDF/CCANP2015Web-78834554.pdf.(上网时间：2016年3月1日) ③根据世界核能协会2016年初统计数据计算，http：//worldnuclear.org/nuclear-basics/global-number-of-nuclear-reactors.aspx.(上网时间：2016年3月1日) ④“首尔公报2012年首尔核安全峰会”，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t920427.shtml.(上网时间，2016年3月1日)