谁为上帝“撑大伞”——加强社会保障基金管理的财政思考，本文主要内容关键词为：基金管理论文,社会保障论文,上帝论文,财政论文,撑大伞论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会保障基金管理支离破碎
社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的一项十分重要的基础工程，事关稳定和发展的大局。这样一个大的改革，一定要有前瞻性和兼容性，尽力减少社会震荡，以最小的代价，取得最佳的社会效益。目前由于社会保障基金管理方面存在着与社会主义市场经济体制要求不相适应的问题，制约了社会保障制度改革的进一步深化。
（一）社会保障基金的筹集形式和运作方式单一，不适应社会经济发展的需要。
目前，我国社会保障采用的仍基本上是现收现付型运行模式。在这种模式下，国家机关、事业单位劳动者的社会保险、职工福利和军人社会保障以及社会救助、社会福利经费由政府预算拨款，实行的是逐年现收现付；企业单位的社会保障、职工福利等经费则列入企业单位当年成本开支，实报实销，从而无法形成雄厚的公共后备基金。随着我国老龄化问题日趋加剧，现代企业制度的推进，富余的社会闲散劳动力也呈上升趋势，对社会保障的要求将会越来越高，如果不尽快改变这种落后的运行模式，必将造成国家和企业无力应付未来退休养老金的突发性和持续性膨胀；而各单位之间因其经济效益上的差别，又必然导致福利待遇的参差不齐，甚至相差悬殊，从而强化劳动力流动壁垒，阻碍劳动制度的改革，最终不利于经济结构的调整。
（二）社会保障基金管理组织形式不规范，体制设计不合理，难以实现对社会保障基金的统一社会化管理。
现行社会保障筹资模式由过去的社会统筹办法改变为目前的“社会统筹与个人账户相结合”的模式，但是社会保障基金分散管理的体制仍然没有改变。企业养老、失业保险基金归各级地方政府（主要是县、市）的劳动部门管理；城镇职工的医疗保险基金归各级地方政府的卫生部门管理；财政拨款的社会优抚、安置和社会救济资金归各级政府民政部门管理；人寿商业保险归中国人民保险公司管理，还有11个部门搞行业统筹。尽管从1996年开始，国务院下文要求将各种社会保险基金纳入各级财政部门的“专户存储”管理，但是执行中仍有大部分没有纳入，以至于对社会保障基金的收支和结余情况都无法监督。已经纳入财政“专户存储”管理的社会保障基金，其使用权仍保留在原来筹集资金的各级部门，对基金是否真正用于社会保障也难以监督。这种分散管理的格局，缺乏有效的制衡和监督机制，带来管理上的许多漏洞：一是管理机构重叠，管理人员冗多，管理成本增高。二是分散的部门管理，为贪污腐败大开方便之门。三是由于缺乏制衡机制，基金的管理、收支和结余资金的投资过程都带有明显的部门利益倾向，致使基金运营风险加大，不能有效保护广大社会保障的参与者和服务对象的利益，损伤他们支持和参与社会保障的积极性，这也是当前社会保险基金欠交、拖交、拒交的基本原因。
（三）社会保障基金管理各行其是，导致中央政府在社会保障基金管理上的法规、条例缺乏约束力。
我国社会保障基金的管理层次仍停留在县、市一级政府，同时，由于基金统筹的范围过小，不具备抵御养老、失业、医疗、救灾等风险的能力。不同县、市之间的历史、自然和经济发展差距在社会保障基金收支和结余上得到固化，自然条件较差的贫困县、市社会保障基金收缴率、支出水平和结余资金规模明显不如自然条件较好和经济发展较快的县、市。由于县、市一级政府在社会保障基金管理上自成体系，随意根据地方政府的利益和政策目标支配社会保障基金，使中央政府在社会保障基金管理上出台和颁布的种种法规、条例起不到应有的约束作用。目前社会保障基金已形成近千亿元的结余资金，这些资金对于解决地方经济建设与资金短缺的矛盾无疑提供了便利，但也加剧了社会保障基金管理上的混乱：地方政府自定社会保险缴费率，出现了各个地方社会保险缴费率参差不齐和超过中央规定费率的现象，既加重地方企业的社会保障负担，也不利于劳动力在地区之间、部门之间横向流动；社会保障基金归县、市地方政府分散管理，使社会保障结余资金缺乏安全性。
（四）社会保障基金管理收支不规范，财务管理不统一。
目前，许多地方的社会保险改革仍然限于国有企业和部分集体企业，大部分乡镇企业、“三资”企业、私营企业和个体工商户企业职工养老、失业、医疗缺乏保障。而且按所有制类型设立社会保障办法，不能形成全社会统一的社会保障制度，也不利于不同所有制之间劳动力的相互流动，不符合市场经济公平性、规范性的要求。社会保障支付水平是由经济发展决定的，我国目前处于社会主义初级阶段，社会保障水平应建立在较低的基础上，尤其是养老保险不能规定过高替代率。支付条件和支付办法存在的差异，会造成社会保险待遇千差万别和支付的不便利，不利于形成社会保障的社会化支付机制和统一的支付制度。
（五）财政管理和监督职能没有得到应有的重视和良好的发挥。
社会保障基金作为一种国民收入再分配形式，其分配过程的完成理应以国家财政为主体，进行集中性分配。但现行的社会保障却主要由企业和其他职能部门来实现，财政进行社会性转移支付的资金很少；而且，由于各部门利益的影响，各自为政，钱事统管，缺乏必要的财政监督和管理，在一定程度上造成了管理的混乱和社会保障基金的流失。实践证明，国家财政在社会保障活动中处于被动的地位，既不利于国家财政对社会保障基金的使用管理和监督，也不利于国家财政利用社会保障支出来进行国民经济的宏观调控。
二、财政部门参与社会保障基金管理名正言顺
要建立健全社会保障制度，必须在社会保障基金的筹集、使用及监督方面建立一系列完善的管理机制，而对社会保障基金进行管理则是财政部门义不容辞的职责。
首先，社会保障基金是政府强制建立的专项基金，来源于国民收入分配和再分配，对国家财政收支平衡影响甚大，必须由财政部门加强管理。社会保障基金是国家通过法律、法规建立的，是政府强制征收，按照国家规定的范围、项目、标准支付，并由政府承担最终支付责任的专项基金，政府必须加强管理和监督。而财政部门是政府的理财部门，有责任和义务代表政府加强对社会保障基金的管理。
其次，财政部门管理社会保障基金有着其他部门无法相比的优势。一是可以保证基金的及时支付。各项社会保障基金全部纳入财政部门管理后，财政部门通过资金的综合平衡、统一调度、相互调剂，提高支付能力，降低基金拨付的风险程度。同时，对于一些突发性增支因素资金调度临时出现困难的，财政部门可以运用间歇资金给予调剂扶持，确保增支因素的及时兑现。二是可以保证基金的保值增值。社会保障基金结余是社会发展和经济建设的重要财力，财政部门可以把结余的绝大部分按照国家规定购买收益高、风险小、安全系数高的国家债券，不仅有效地增加了国家可支配财力，支援了国家经济建设，而且可以提高基金增值率，增加基金收益，从而有利于基金的安全和增值。三是可以促进社会保障事业的发展。目前我国的社会保障事业正处于发展完善阶段，财政部门在参与改革、加强管理的同时，还可以在资金上采取适度倾斜的政策，支持社会保障事业的建设和发展。四是财政部门监督制约社会保障基金是确保社会保障基金不被挪用、挤占和挥霍浪费的重要措施。社会保障基金纳入社会保障财政专户管理可以建立起有效的制约和监督机制。最后，国家财政参与社会保障基金管理符合国际惯例。目前，世界上有165个国家建立了社会保障制度，其中许多国家以社会保障（险）税形式将社会保障基金缴入国库，纳入财政预算管理，保证了基金的安全。因此，在财政部门成立专门机构，加强对社会保障基金的财务管理，既符合国际惯例，也适应客观发展的需要。
三、社会保障基金纳入财政管理的几个误区
社会保障基金管理是一项复杂的系统工程。纳入财政专户管理，难免有各种各样的认识和非议，这些需要一一澄清。
误区之一：社会保障基金既不是国家财政预算内资金，也不是预算外资金，而是社会资金，不应该纳入财政管理。持这种观念的人事实上是把社会保障基金同社会团体举办和募捐（或捐赠）的社会性基金，以及机关、事业、企业单位自有资金混淆了。社会保障基金同社会基金式单位自有基金在性质、政府责任、资金管理制度、筹集方式、使用范围和管理办法等方面都有明显的区别，因此不能混为一谈。
误区之二：社会保障基金纳入财政管理是财政部门替代其他部门的职责。这是一种片面的、狭隘的观念。社会保障基金纳入财政管理是本着行政管理与基金管理分离、确保社会保障基金安全与完整的原则，加强财政管理和监督，并非替代其他部门的职责。社会保障基金纳入财政专户管理后，基金的征收可以由税务部门代征，也可以继续由社会保险经办机构征收；财政部门则根据社会保险经办机构提出的用款计划认真审核，及时、足额拨付保险金。
误区之三：社会保障基金纳入财政管理后，既可以与预算内资金调剂使用，弥补财政赤字，还可以从中提取费用，视同预算外资金调剂使用。持这种观点的人混淆了社会保障基金同财政预算内外资金的性质。社会保障基金是专项基金，专款专用，决不能把各项基金相互调剂，年终结余除按规定预留必要的支付费用外，其余全部购买国债。
误区之四：社会基金养老保险和职工医疗保险中个人帐户中部分资金是由个人缴纳的，所有权归个人所有，不是国家财政性资金，也不应该纳入财政管理，应该由个人委托私人公司管理。这是一种狭隘的、片面的观点。政府对其加强管理是因为对其负有非常重要的责任。一方面个人帐户不是自愿投保的商业性帐户，是政府强制建立的，缴费有困难的还需由政府或企业给予补助；另一方面，当个人帐户资金使用完后，政府要保证投保人的基本生活和基本医疗；此外，政府必须保证个人帐户基金不用于社会保障以外的其他方面开支。
四、加强社会保障基金管理任重道远
财政在社会保障体系建设中应当如何参与，需要不断探索，笔者就财政部门加强社会保障资金管理提出如下意见。
第一，财政部门要积极参与社会保障基金的征集管理。财政部门要主动参与搞好两方面的管理。一是参与基金征集方案的制定。在国家统一政策的前提下，各地可依据本地区的经济实力及人民群众的承受能力，制定切实可行的方案，明确基金的收缴，财政部门要配合劳动、人事、民政等部门收缴，使之足额按时上缴。同时，在收缴基金收入过程中，财政要监督基金征集的手续是否完备，有无超范围、超比例现象。
第二，将社会保障基金纳入财政预算管理。财政部门要将整个社会保障基金纳入财政预算管理。一是编制预、决算，并以年初预算来指导和约束基金实际运作过程；年终要依据实际的运作结果编制决算。并与预算比较，看是否完成预算规定的目标。二是将社会保障基金收入纳入财政专户储存。其方法是，财政部门在银行设立社会保障基金财政专户，将基金收入和支出分别进行管理。财政部门负责社会保险经办部门的用款计划的核定及拨款，对社会保障基金预算、决算进行审核、批复、汇总，并报政府审批制定社会保障基金财务、会计制度，审核批准社会保障经办机构管理费。但不能擅自动用社会保障基金。支出由各基金专职管理机构申报计划，财政审核后划拨，对基金结余的投资运营也由财政直接管理。以便保证基金的安全和增值，强化财政管理和约束机制。
第三，对基金运筹要进行财政跟踪监督管理。对各项基金实行财政专户储存，进行财政预算管理的同时，对其使用还要进行跟踪管理。要定期开展基金收缴及基金使用的专项检查，一方面真正发挥财政的监督管理职能；另一方面，保证基金真实收缴，合理使用，体现其自身的保障功能，促进社会的稳定和经济的发展。在基金管理过程中，财政部门要以主人翁的态度为劳动、人事、民政、卫生等各有关部门进行优质服务，协调、理顺部门间的关系。通过管理，及时发现问题，适时制定政策，逐步完善管理。
第四，加强社会保障基金使用结构控制，严格管理保障基金结余的用途。这里应该注意两点：(1)基金本来是为了保障人民基本生活的，不能认为积累越多越好，更不能以扣发保险费或其他手段追求过多积累；(2)基金结余主要是作为储备之用，如需要营运时，一定要按照国家规定，作为社会发展与经济建设的重要财力投放，确保基金安全和保值增值。
第五，切实规范财务管理制度。一是制定统一的财务制度，财政部门要针对社会保障基金的特点，从适应各个部门、各类基金的性质出发，制定一个统一的财务管理制度，从较高的层次规范整个社会保障基金的财务收支活动。二是在统一的财务管理制度前提下，依据各个部门、不同基金的特点，制定出明细的财务管理制度，以适应管理的需要。