事业单位养老保险名义账户改革--方案设计与可持续性_养老保险论文

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      中图分类号：F840.612 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2015)03-0007-05

      DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.03.002

      2015年1月，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发[2015]2号)，财政全额负担的机关事业单位退休制度全面转向参保缴费的养老保险制度，争论多年的养老保险“双轨制”尘埃落定。

      改革方案中关于基本险部分的设计几乎与城镇职工养老保险制度严丝合缝，这不禁让人联想起后者一路走来的艰辛。20年前，我国城镇职工基本养老保险选择了“统账结合”制度，结果产生数万亿转轨成本，到如今，这些成本难以化解，造成个人账户“被掏空”。从2001年各地开始做实账户，10多年来的结论是既超出地方财政负担能力又无利可图，于是乎，随着空账规模越来越大，做实账户的声音渐弱，支持虚拟记账的声音渐据主流。

      对此，学界一直在探索虚拟记账的理论基础，其中最引人注目的是名义账户制。本文浓墨着笔重提这个模式，论证其在机关事业单位养老保险制度改革中的适用性和优越性，旨在用数据说话，向社会推介，希望这个坚守精算平衡的创新制度模式能够成为中国养老保险制度深化改革的引领者。

      一、机关事业单位养老保险名义账户制改革的可行空间

      (一)转轨成本和赡养率“双高”情况下，虚拟记账比实账积累更具现实性

      粗略估算，机关事业单位初次参保约为3 800万人，赡养率是42%，替代率为75%～80%，对比转轨成本占基金收入的情况，机关事业单位养老保险的制度负担更重。

      不仅起步负担沉重，未来趋势同样不容乐观。由于机关事业单位长期实行“窄进宽出”，其“老龄化”程度比城镇企业更严重。以2014年为例，我国总人口赡养率(60岁及以上老年人数/15～59岁人数)为23.2%，城镇职工基本养老保险赡养率是32.9%，而机关事业单位养老保险赡养率是42.1%。未来相当长时期内，机关事业单位赡养负担沉重的问题会愈演愈烈，预计到2040年赡养率超过50%，2050年超过60%，而同期城镇职工养老保险的赡养率分别为38%和53%(见表1)。

      

      2015年公布的改革方案并没有明确财政负担转轨成本，因此可以确定仍像城镇职工基本养老保险改革那样，由新制度承担。新制度化解转轨成本就两条路径：一是保持替代率不变情况下抬高缴费率。制度起步时保持收支平衡的缴费率至少要在30%，到2040年必须提高至37%，2050年提至45%，以后更不用说。二是保持缴费率不变情况下降低替代率。2040年降至56%，2050年降至46%，以后还会继续下滑。这些都不具有政治可行性。那么是否可以寄希望于4%个人缴费建立的职业年金基金能够放大出天量规模？这显然是异想天开。最后，可预见的是，这个制度还会走上如今城镇职工基本养老保险的老路，透支个人账户，裹挟各级财政。虚拟账户是必由之路，这是名义账户制运行的制度条件。

      (二)名义账户制在坚守精算平衡原则方面独具优势

      十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“完善个人账户”和“坚持精算平衡原则”，这是养老保险制度的重大理论创新，也为我国养老保险制度深化改革明确根本方向，更是机关事业单位养老保险制度的建立根基。2015年初的“统账结合”改革，并没有给出精算方案，很难看出实现制度长期财务平衡的路径。

      养老保险的精算是借用商业保险的理论，将人口结构、预期寿命、经济增长、工资变化、劳动力结构、市场利率、金融工具的投资收益率等等这些因素统统考虑进来，经过对较长时期数据的模拟和测算，评估当期的缴费率和基金管理方式。在现收现付制下，精算可以帮助决策者确定合理的缴费率，正如美国的OASDI；而在名义账户制下，通过精算，决策者可以根据制度财务状况及时调整计息率。在名义账户制下，账户所有者也可以清楚预见退休后的收入，从而保障了个人对账户的知晓权和所有权，有助于个人对退休决策和收入来源做出合理规划，其缴费激励性也不容忽视，这是名义账户制的先天优势。

      从公布的改革方案来看，除了职业年金个人4%的缴费采取实账积累以外，基本养老保险的28%缴费(企业和个人分别为20%和8%)以及职业年金的单位缴费(8%)均采用了虚拟记账的方式。需要说明的是，这种虚拟记账方式与名义账户制的最大区别在于记账利率，而此次改革并未对记账利率给予充分说明。令人担心的是，如果继续采取现行记账方式(按照1年期定期存款利率计息)，上述的36%缴费就退化成不折不扣的现收现付制——原有的财政退休制度并没有发生本质上的改变。那么，在赡养率不断追高的情况下，长期财务必定存在巨大隐患。

      采用名义账户制，就是要将经济增长从而工资变动的因素纳入记账利率中，形成制度的内部收益率。这种制度安排就是要让退休者与在职者一起分享经济增长的成果(承担经济放缓的结果)。新常态下，我国经济增速持续放缓，工资不会再像过去那样高速增长，记账利率将随之趋于中位、稳定状况，这正是建立名义账户制的有利时机。

      二、机关事业单位养老保险名义账户制改革方案及精算结果

      机关事业单位名义账户养老保险的制度结构和缴费率与2015年初改革方案一致，均由基本养老保险和职业年金组成，企业和个人的缴费分别都是20%和8%(基本险)与8%和4%(职业年金)。不同的是，名义账户制下所有缴费分别进入基本险个人账户和职业年金个人账户，前者实行虚拟记账，目的是化解转轨成本，后者实行实账积累，目的是获得资本市场投资收益。

      (一)方案设计中的几点说明

      关于缴费基数，名义账户制采取DC型待遇发放方式，缴费环节不会出现道德风险，因此测算中使用的缴费基数是全部工资性收入，除了现行退休金计发基数中的基本工资和津补贴以外，还包括改革性津补贴等所有现金收入。关于“中人”的视同账户，“中人”的职业年金视同账户仍采取虚拟记账，只在退休时点一次性补足。关于账户余额继承问题，在老龄化不断攀升背景下要确保制度的财务可持续性，制度内就必须要有资金互济，提前死亡(在预期余命之前死亡)的人将其名义账户基金留给制度，用以弥补其他人长寿风险带来的支付缺口，即参保人死亡时其基本养老保险账户的余额不得继承，这正是名义账户与实账积累养老保险制度的最大区别。不过，职业年金因属于员工福利计划性质并采取实账积累，账户余额可以继承。

      (二)主要参数

      1.参保人数

      按照测算假设，2013-2024年机关事业单位不增编，2024年以后编制数与同年龄组城镇人口增长率一致。表2显示测算期内机关事业单位参保人数的总体趋势：参保人数先增后减，2052年达到峰值，其中在职参保人数的峰值出现在2046年，退休人数逐年增加。

      

      2.缴费基数

      根据现行工资结构和标准，测算期内机关事业单位的缴费工资是岗平工资的1.1～1.2倍(见表3)。缴费基数大意味着缴费额从而账户基金规模大，因此养老金待遇水平比企业高。

      

      (三)精算结果

      1.养老金待遇

      退休当年的养老金待遇可以用个人替代率和岗平替代率衡量。前者是退休金与上年个人工资的比率，反映个人退休前后收入的比较情况；后者是退休金与岗平工资的比率，反映个人退休后收入与全体就业人员工资收入的比较。按照方案设计，测算结果显示退休当年的养老金替代率不断升高(见表4)。

      

      在原有的财政退休制度下，机关事业单位退休当年的替代率为75%～80%，如果用全口径缴费基数进行折算，这个替代率大约是57%；在严控编制的情况下，机关事业单位的职称和职级结构不会有明显变化，故替代率水平变化不会太大。但是在名义账户制下，职级或职称低的人可通过延长缴费年限来增加账户积累，从而提高个人替代率水平，而且机关事业单位断保现象不会太普遍，因此可以推断名义账户制的替代率会高于财政退休制度，表3证实了这个推论，在整个测算期内除个别年份外(人口结构的影响并非实际养老水平降低)，退休当年的替代率几乎没有低于57%的。

      名义账户的个人替代率逐年上升，说明每一年新退休者的个人替代率都较前一年更高，这是缴费时间和记账利率作用的结果。这种“长缴多得”制度设计对自愿延迟退休的激励是不言而喻的。

      岗平替代率反映的养老金水平也很乐观，最低水平也在80%以上，明显高于目前城镇职工基本养老保险不足45%的岗平替代率。正如前面所说，机关事业单位采取全口径工资计算，其缴费基数是岗平工资的1.1～1.2倍，加上养老金长达30～40年高息积累，出现岗平替代率较高，甚至养老金高于岗平工资的现象也就不足为奇了。这种“多缴多得”的制度设计会激励人们“做实”缴费基数①，对遏制“搭便车”行为的作用不可小觑。

      2.基金收支与结余

      基本养老保险基金收支与缺口。测算期内，基金收入持续增加，占当年财政收入的比率在4%～6%之间；基金支出先减后增，占当年财政收入的比率在4%～9%之间，2040年赡养率突破50%以后，基金支出规模快速扩大；基金缺口由小到大，但总体上并未超过当期财政收入的3%，2060年之前的基金缺口主要来自转轨成本，2060年之后主要是受赡养率高企的影响；基金当期缺口从2050年开始逐渐扩大，但由于前期积累相对充裕，全部基金结余直至2080年才耗尽(见表5)。基金耗尽年份比当期缺口出现年份晚了30年，显示基金积累对制度财务可持续性的有力支撑作用。

      

      职业年金基金收支与积累。名义账户制对职业年金的考虑是单位和个人分别按照8%和4%缴费，全部采取实账积累和市场化运营，测算期内的投资收益率假定为7%。这是一个完全私有化的第二支柱，在投资收益的累加效应作用下，基金积累规模相当可观。从与当期财政收入的比率来看，基金收入比由4%升至10%，基金支出缓慢上升至接近6%，累计结余则由30%持续扩大至超过110%(见表6)。巨额积累的职业年金基金给调高待遇留下很大空间，也给投资收益进而记账利率的波动留有一定余地。

      

      职业年金的实账积累和投资收益保障是名义账户制的重点。如表7所示，职业年金替代率是20%～40%，占全部替代率的40%以上。在2050年之后，基本养老金的替代率开始下降，而职业年金替代率却逆势而上，且上扬幅度大于基本养老金替代率下降幅度，从而确保总替代率不降反升。职业年金能够发挥如此大的作用，根本原因是实账积累带来的可观投资收益：在全部基金收入中，缴费收入占比由70%逐渐降至25%，而投资收益则由30%升至75%，并在2040年以后成为职业年金基金最大的收入来源。

      

      3.财政负担

      政府在机关事业单位养老保险制度中履行“雇主”责任，因此财政负担主要是单位缴费，除此之外还承担全体公民的丧葬费、一次性抚恤金和社会养老金，这3项合计为财政直接支出。表8显示在整个测算期内，财政负担基本维持在当年财政收入的5%～6%之间。其中，基本养老保险的财政负担最大，占当年财政收入比逐年上升但不超过4%；职业年金财政负担逐年降低，最终降至当年财政收入的1.5%；财政直接支出增幅较大但占比最低，占当年财政收入比在1%以内，其中社会养老金占当年财政收入比率最高也未超过0.8%。

      

      对比原有的财政退休制度和名义账户制，2040年之前，后者既要承担缴费责任，又要负担转轨成本，故财政负担略高但不超过0.5个百分点，2040年之后，原有退休制度的财政负担迅速飙升，2045年达到6.2%，2050年接近7.6%，更远时期还将超过10%；而名义账户制财政负担增幅不明显，基本险和职业年金合计起来每10年仅增加0.1个百分点，这是精算的作用和投资的结果。

      4.历史债务

      历史债务即转轨成本，是原有制度下所积累的养老金权益的折现值，包括“老人”的退休金和“中人”视同缴费的账户价值。预计整个测算期的历史债务为60.6万亿元，相当于2014年财政收入的430%，绝对数额规模不小；但从各年分摊历史债务情况看，压力未必大到难以承受，各年分摊的历史债务控制在当年财政收入的5%以内，随时间推移，大约每10年下降1个百分点(见表9)。2050年之前当期基本险的缴费收入完全能够承担全部支出，无须财政另外拿出钱来负担历史债务。这就是说，名义账户制的历史债务(转轨成本)基本能被制度自行消化。

      

      需要说明的是，按照方案设计，基本养老保险的个人账户采取虚拟记账，个人8%的基本养老保险缴费被用于当期发放养老金，但这与饱受诟病的“空账”截然不同，名义账户是按照精算平衡的记账利率计息，其权益的积累能力远远大于目前城镇职工基本养老保险“记空”的个人账户。

      三、基本结论

      (一)名义账户制提高了养老金待遇

      按照名义账户制的设计，机关事业单位在职人员将按照个人全部工资性收入缴费，这个缴费基数相当于同期岗平工资的1.1～1.2倍，大约是目前城镇企业基本养老保险缴费基数的1.5倍，基金规模大，因此待遇水平更高。测算结果证明了这一点，名义账户制下，机关事业单位退休当年的个人替代率达到60%～80%，高于原有退休制度(折算后)57%的替代率；退休当年的岗平替代率在80%以上，2035年之后将超过100%，最高可达到130%，远远大于目前城镇职工基本养老金替代率水平。

      (二)名义账户制具有非常强的激励性

      名义账户遵循长缴多得、多缴多得的保险原则，体现了突出的激励性。原有的财政退休制度实行退休金与职级、职称挂钩，退休待遇在同一职级(职称)之间差别不大，而在不同职级(职称)之间差别明显，一些工作年限长但职级(职称)较低的人待遇水平上不去，这其中既有个人努力的原因，更多的可能还是职业晋升路径狭窄，严重挫伤了这部分人对其工作岗位的忠诚度。与此不同的是，名义账户制下替代率与缴费工资和缴费年限挂钩，工资越高、缴费期限越长的账户积累规模越大、养老金待遇水平越高。例如，缴费40年比20年的养老金待遇高80%～280%。也就是说，名义账户制的设计，确实能够保障那些职级低、工作年限长的人的养老金待遇，这与2014年末中央确定的在县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的精神完全一致。

      (三)名义账户制增强了长期财务可持续性

      相比城镇企业，机关事业单位的老龄化程度更严重，制度赡养率很高，现收现付制的财务压力可想而知。但是在名义账户制下，精算结果显示，75年测算期内，基本养老保险前后共有47年出现当期缺口，但当期缺口完全可以依靠累计结余的基金加以消化，基本养老保险基金直至2080年才会用尽。也就是说，虽然结余年份不足30年，但市场化运作带来的投资收益大大提高了制度的财务能力，将制度缺门整整向后推延了30年。

      (四)名义账户制降低了财政负担

      机关事业单位的老龄化程度将不断升高，如果继续沿用财政退休制度，在不远的将来政府就会不堪重负。测算显示，如果继续沿用原有退休制度，到2040年财政负担将突破当年财政收入的6%，到2090年达到12.6%。而名义账户制下，基本养老保险部分的结余基金和职业年金实账积累的基金通过市场化投资可以实现增值，在较长周期内，投资收益可以大大增强制度财务可持续性，从而显著降低财政负担。从测算结果看，对比原有退休制度，名义账户制在2040年之前的财政负担稍高，这是历史债务和单位缴费双重压力的结果，但总体上超出部分仅相当于当年财政收入的0.5%；从2040年开始，名义账户制的优越性越来越清晰，精算平衡机制开始发挥效力，财政负担基本控制在当年财政收入的6%上下，到2090年，尽管机关事业单位的赡养率比2014年提高了1倍，但财政负担仅增长了35%。

      (五)名义账户制突出了第二支柱的重要性

      名义账户制下职业年金的单位和个人缴费全部采取实账积累，总缴费率是12%，投资收益率设定为7%②。测算结果显示，整个测算期内职业年金的替代率可以达到20%～30%，相当于退休人员养老待遇的四成。尤其是2055年之后，由于赡养率高企，基本养老保险的替代率不断下降，但总体替代率不降反升，其根本原因是此时职业年金的积累规模已超过财政收入的60%，GDP的15%，可观的投资收益不仅阻止了总体替代率的下行趋势，而且推动了养老金待遇水平整体提高，展现了第二支柱在养老保险体系的关键作用。

      (六)长期投资收益对制度财务和个人养老金待遇的影响很明显

      方案测算时假设基本养老保险结余基金和职业年金全部积累基金进入市场投资，并可获得7%的投资收益率。这是综合考虑了我国企业年金、全国社会保障基金和国外发达资本市场的投资收益率做出的假设，应该说在未来75年的长周期内，这样的投资收益率是基本可以保障的。但是需要注意结构性波动问题，如果短周期内出现较大波动，会影响当期退休者的养老金水平。如果投资收益率降低1个百分点，职业年金待遇要降低1/5(20～25年缴费期)至1/4(35～40年缴费期)；如果投资收益率降低3个百分点，职业年金待遇会降低一半至2/3。这显然会影响个人养老金的总体待遇水平，甚至会彻底改变制度财务状况。因此，名义账户制下，基金市场化运营和风险管理至关重要。

      ①由于企业逃缴、少缴和地方政府不断降低缴费下限，造成目前城镇职工基本养老保险的实际缴费基数“不实”，平均缴费基数仅相当于岗平工资的75%。

      ②尽管中国资本市场短期波动较大，但考察企业年金基金和全国社会保障基金十多年的运营情况，以及发达国家如美国的公共养老金投资长期国债的回报率情况，认为7%的长期投资回报率是可以实现的。

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