我国区际民生类公共服务投入力度比较及均等化对策研究，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,民生论文,投入力度论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国区际民生类公共服务投入现状分析
公共服务均等化是公共财政的重要目标，是实现社会公平的基本尺度之一。目前，我国在城乡、各层次区域间基本公共服务的非均等化问题较为突出，特别是东中西部三大区域在教育、医疗卫生、社会保障等民生类基本公共服务方面的差距依然较大，这在一定程度上推动了收入分配的不公，影响了经济的稳定运行，不利于社会的长治久安。
在GDP为纲的导向下，与广大百姓生活关系最密切的民生类公共服务投入长期受到忽视。即使到2009年，我国教育、医疗、社会保障三项公共服务支出之和占财政总支出的比重也只有28.73％，与2007年人均GDP3000美元以下和人均GDP3000-6000美元的国家比，分别低近14和25个百分点。[1]民生类公共服务的供求失衡问题在中西部地区尤为突出。安体富、贾晓俊(2010)通过运用我国31个省区2002-2006年间的数据进行实证分析，发现我国各省区的人均公共服务供给和需求之间存在较大的缺口，其中义务教育、医疗卫生及社会保障方面的缺口最为明显：在15个义务教育缺口较大的省区中有14个属于中西部省份，其中西部地区占8个，中部地区为6个；医疗卫生和社会保障方面也显示出同样的结果，即中西部地区在这两个方面存在的缺口较大。[2]因此实现基本公共服务的均等化已成为一个艰巨而长期的任务。但吴旭东、李静怡(2010)利用泰尔指数对我国基本公共服务不均等状况进行测定后发现，2004年以后，我国三大区域间的差异有所缩小，省际间的差距也略有下降。这与2005年提出实现基本公共服务均等化目标以及十七大报告强调要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”后，各级政府开始重视民生问题直接相关。[3]
笔者认为，区际①间公共服务差异程度的减小在相当程度上归因于财政加大了对基本公共服务投入的力度。本文根据2005-2008年我国31个省区的相关数据，对民生类公共服务投入状况进行实证分析，验证了这一论断。
二、我国区际民生类公共服务投入力度分析
(一)我国区际民生类公共服务投入力度比较的指标体系构建
本文主要选择了3个主要的影响因素和14个相关指标对民生类公共服务投入力度进行实证分析。见表1。
(二)我国区际民生类公共服务投入力度类别划分
笔者根据《中国统计年鉴2009》的相关数据，运用SPSS统计分析软件的因子分析法，对以上14个因子进行主成分提取，计算出初始因子载荷矩阵、各主成分的特征向量。同时对选取指标进行标准化处理(ZXi是Xi标准化后的数据)，将得到的特征向量与标准化后的数据相乘，得出主成分表达式。以各主成分的方差贡献率作为权数，构造综合评价函数，最终求得综合评价得分。并以此进行排序，分析区际民生类公共服务投入力度。
首先，在进行因子分析前对表中的14个因子进行KMO检验和Bartlett球度检验后发现，KMO值为0.719，Bartlett值为0，因此该模型是适合的。分析发现，以上指标集可以以两个主因子进行归集，两个主成分共解释了原有变量总方差的82.309％。总体上反映了原有变量的大部分信息，分析效果较理想。
第一主因子在财政支出/GDP、教育支出/GDP、社会保障和就业支出/GDP、医疗卫生支出/GDP、教育、社保、医疗支出之和/GDP、一般公共服务支出/GDP、教育支出增长率、社会保障和就业支出增长率上有较高的载荷。我们将它定义为影响公共服务投入力度的支出规模因子。第二个主因子在人均GDP、城市化率、财政收入/GDP、人均教育支出、人均社会保障和就业支出、人均医疗卫生支出上有较高的载荷，我们将其定义为一定经济基础上的要素投入因子。
最后根据上述主成分综合模型，计算出我国各省区民生类公共服务投入力度的综合得分，结果如表2所示。
对表2的综合得分进行整理，可以将我国31个省区的主因子得分划分为三个梯度(见表3)。对第一梯度的划分主要以所有得分的总和取平均值计算而来，计算后得到的平均值约为0，因此取F>0作为第一梯度。对第二梯度的划分则以综合得分为负数的所有得分进行平均值计算而来，平均值为-0.76944，因此将0>F>-0.76944的省区划分为第二梯度，其余省份则为第三梯度。从表3的梯度划分结果中我们可以看到，处于第一梯度的除了北京、上海和海南为东部地区外，其余8个省区均为西部省份。第二梯度内也有3个省份属于西部地区，中部地区主要集中于第二梯度。因此，可以看出在2008年我国西部地区的民生类公共服务的投入力度相对于东中部地区较高。
(三)我国区际民生类公共服务投入力度对比分析
运用相同的方式，我们计算了2005-2007年间全国31个省区的公共服务投入综合得分并进行排名，将其与2008年排名进行比较(见表4)。为了更容易比较投入力度，我们将2005-2008年仍按三个梯度进行划分。在对2005-2008年的投入力度进行比较后发现：2005年处于第一梯度的11个省区中西部省区仅占6个，东部地区为5个；2006年西部省份占7个，中部地区1个，东部地区为3个；2007年西部省份占6个，中部地区1个，东部地区为4个；2008年西部地区省份占8个，东部地区为3个。因此，2008年度和前三个年度相比较，我国西部地区的民生类公共服务投入力度总体呈上升趋势，其中我们在对第二梯度进行分析后还发现，处于该梯度的除了个别省份为东部省份外，其余均为西部和中部省份。分析其原因，主要是由于西部地区2008年在教育、社会保障和就业、医疗卫生方面的投入增加，使得三者占GDP的比例、人均支出水平、教育及社会保障和就业的支出增长率等都得到提高，从而带动了相关载荷因子的变化，使得西部地区总的投入力度有所提高，这在一定程度上缩小了我国区际公共服务不均等状况。
但是，对2005-2008年间的第二、第三梯度进行分析后发现，除了山西省2006年和2007年处于第一梯度外，我国中部地区8个省份在2005、2006、2007年只有3个省份处于第二梯度，其余省份均处于第三梯度。虽然在2008年有6个省份处于第二梯度，但是从表3中可以看出5个省份在第二梯度中的排名相对靠后。从这一总体状况来分析，中部地区各省对民生类公共服务的投入力度要远远低于西部地区及个别东部地区，总体投入力度还是不足。在中部地区公共服务投入总量本来就较低的情况下，如果中部地区在实现公共服务均等化过程中投入力度弱化，甚至成为遗忘地带，那么必将影响区域间基本公共服务均等化的实现。因此在实现公共服务均等化的长期过程中，应该加大财政对中部地区的投入力度，提高投入的针对性。
三、实现我国区际民生类公共服务均等化的政策建议
民生类公共服务投入的改善是从总体上实现公共服务均等化的重心，只有经济发展了，财政能力不断增强，才有能力增加民生类公共服务投入。因此，推动欠发达省份经济发展是实现区际公共服务均等化的根本，“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“中部崛起”等发展战略显然有这一方面的意义。仅从财政角度分析，应当采取的措施主要包括如下几个方面：
(一)制定发展规划，完善制度，加强监督
首先，要制定基本公共服务均等化的总体规划，并将其纳入法制化轨道。这一规划应当包括各个区域层次、城乡、群体间的公共服务均等化，东中西部与省际间的公共服务均等化只是其中的一个方面。其次，对受援地区划分类别和标准，力求民生类公共服务的提供、管理、监督的规范化。再次，建立权威的管理部门，一是协调性的委员会，二是作为执行机构的政府部门。从业务分工与职责方面考虑，这一责任只能由财政机关担当。复次，要从财政意义上建立基本公共服务绩效评价体系，对基本公共服务的提供、使用进行动态评估，并将其纳入政府政绩评价体系与领导干部考核问责制中，提高财政部门在相关资金投入与使用中的权利与责任，提高对其使用效益的评价监督，同时取消要求地方提供配套资金的做法。最后，积极探索基本公共服务市场化运作的有效模式。即政府只充当基本公共服务项目提供者与监督者的角色，由政府购买基本公共服务，而将具体运作以招标采购、合约出租、特许经营等适当的形式委托给市场主体或非营利性民间组织。[4]这样不仅能够最大限度地降低公共服务提供的成本，避免铺张浪费等问题，还能提高政府基本公共服务的供给能力、质量与效率。
(二)提高财政公共服务支出比重，改善财政支出结构
优化财政支出结构是实现基本公共服务均等化的必然要求。就一般意义而言，其途径一是增量调增，二是存量调整。对于前者，各地做出了很大努力，例如，吉林省提出将新增财力的70％用于民生开支，其倾斜力度已经足够大，需要做的只是这一目标的实际兑现与若干年内的坚持不变。不过依靠增量调增增加民生性财政支出的过程过于漫长，所以，仍需要调整存量的支出结构，即适当压缩部分非民生性的预算支出项目，可以考虑的主要包括经济建设支出与行政经费支出。当然，压缩这些财政开支会触及一些部门和单位的既得利益，也会对各级地方GDP增长存在一定的负面影响，因此阻力会很大。但不做这样的结构调整，就不能实现民生财政的要求，也就没有真正意义上的公共财政。为此，需要做出的努力包括：(1)若干年内执行行政事业单位人事冻结政策，为相关预算项目的压缩提供一个基本前提。(2)在力所能及的范围内，淡化单纯与GDP挂钩的政绩评价体系，逐步构建更加综合、科学、符合可持续发展理念的政绩评价体系与激励机制，为经济建设预算项目的压缩创造条件。(3)压缩浪费性的预算支出。即根据单位预算的要求，凡是在审计中发现公款吃喝、公车消费超出规定预算比例的，扣减其下一年度预算；查出的违规楼堂馆所建设直接没收。(4)确定民生性财政支出总额及各个预算项目占整个预算的应有比例，作为努力的目标。在此基础上，确定每年各级政府预算中应当增加的民生财政支出占财政总支出的比例与需相应压缩的非民生性财政支出占财政总支出的比例，作为考核各级政府的政绩指标之一。
(三)完善财政转移支付制度
财政转移支付是实现公共服务均等化的基本手段，充分发挥其在实现发达与欠发达省份间公共服务均等化的作用，首先，要进一步明确中央和地方的事权和财权范围，因为这是完善分税制下转移支付制度的基本前提；只有在明确事权和财权范围的情况下，才能对其职责所对应的支出水平进行客观衡量，确定合理的转移支付规模。其次，要明确以纵向转移支付为主，主要由中央财政负担，同时也可以辅以发达省份向欠发达省份的横向转移支付，并将其制度化。②再次，以“因素法”代替“基数法”，统一和规范财政转移支付的标准，根据东中西部三个区域的经济发展水平及公共服务提供水平，设置不同的系数进行调节。比如根据东中西部地区的人口规模、人均收入水平、消费支出状况、现有的公共服务水平、公共服务供需缺口等进行有力调节，充分照顾欠发达地区的客观实际，促进各地区均衡发展，使各地区居民享受到的政府公共服务水平不因居住地的不同而有较大的差异。最后，进一步优化财政转移支付结构，建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系，消解非规范化的税收返还等补助形式。特别是要对专项转移支付进行调整，使一些不规范的专项转移支付转变为一般性转移支付。专项转移支付作为一种辅助的、次要的支付手段不应该包括诸如义务教育、社会保障和就业、医疗卫生等这些民生类、经常性的支付项目。
注释：
①本文中的“区际”是指我国东中西部与省际。
②在我们既有的体制下，这种横向转移支付是以“援藏”、“援疆”等政治任务的形式进行的，但在财政上必然需要以横向转移支付的形式落实，这种横向转移支付的范围可以适当扩大，不仅仅限于特定省内，形式也可以更加灵活多样。