改革和完善我国地方税体系的思考，本文主要内容关键词为：地方税论文,体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在深化税制改革和全面推进分税分级财政管理体制的过程中，建立一套科学合理、严密、规范的地方税体系是正确处理中央与地方财政分配关系的一项重要内容。目前，我国地方税体系只是一个雏形，存在的问题还很多，仍需深入研究，促其改革和完善。
一、我国现行地方税运行中存在的问题
（一）地方税税制改革滞后，不能完全适应我国当前市场经济发展的要求。
首先，现行地方税有的税种，其税收法规是五六十年代出台的，如农业税（1958年）、契税（1954年）、屠宰税（1950年）等，时过境迁，至今仍按当时的税法执行显然不尽合适。其次，现行地方税内、外税制存在较大差别，导致税收不统一。内资企业适用企业所得税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税暂行条例等；外资企业适用外商投资企业和外国企业所得税法、城市房地产税、车船使用牌照税暂行条例等。这不仅有损于地方税制的统一性，不利于公平税负和平等竞争，也不利于我国税制与国际税制接轨。再次，城市维护建设税以增值税、消费税和营业税为计税依据，随三税附征，不仅不具备独立税种的应有特征，而且随着税务机构的分设，城市维护建设税属于地税局征收管理，作为其计税依据的增值税和消费税都属于国税局征收管理，致使征管脱节，难度加大。最后，还有一些适应当前市场经济发展要求和居民收入变动情况的地方税税种，如发达国家和大部分发展中国家都已开征的遗产和赠与税等尚未开征，这也是现行地方税制体系的一大缺陷。
（二）现行地方税体系中主体税种缺位。
所谓主体税种是指在某一税收体系中，税源较广、税基较宽，征收较容易，且收入占一定比重的某类或某几个税种的通称。根据分析，主体税种收入应占整个税收收入总额的30%左右。目前，我国中央税已明确将增值税、消费税和中央企业所得税划为主体税种，而现行地方税体系中，税种可以说并不算少，共有18个（包括财政部门征收的农业四税），既包括流转税类和收益税类的税种，也包括属于财产税类和行为税类的税种。这些税种中除营业税、城市维护建设税和地方企业所得税以外，其余税种均为零星分散、征收难度较大的小额税种。而营业税、城市维护建设税和地方企业所得税又轻重不同地被中央肢解，加之城市维护建设税只是税收附加，并未成为真正意义上的独立税种，地方企业所得税因目前大多数地方企业效益不景气的制约，税收收入并不理想。因而，在现行地方税体系的众多税种中仍找不到符合上述标准的主体税种。现行地方税体系中主体税种的缺位，很难谈得上地方税体系的健全和完善。其后果是，既不能较好地保障地方财政经常性支出的需要，也不利于调动地方积极性，而且长此下去，中央补助或转移支付会逐渐增大，加剧中央财政的困难。
（三）现行地方税体系中有些税种划分存在一些明显的缺陷。
就地方税体系建设而言，税种划分是地方税收的保证。分税制从形式上看，首先表现出来的就是如何在中央与地方之间划分税种的问题。从总体上来看，1994年分税制在按事权划分财权，按税种划分收入所形成的现行地方税体系中的大部分税种的划分基本合理，但有些税种的划分存在明显的缺陷。首先，有些税种的划分主要依据当时的现状和收入规模，而不是根据税种自身特点确定为地方税种，具有明显的过渡性和非规范性特征。如固定资产投资方向调节税，仅仅基于财政收入上和管理上的原因就将这一本应由中央政府掌管，属于宏观调控手段方面的税种划归地方税，从而使其失去了征税的真正意义。其次，有些税种划分背离了按收入归属划分税种的分税制原则，将同一税种没有作为共享税，却按隶属关系将其收入在各级政府间进行分配，如企业所得税，隶属中央的企业归中央政府征收，隶属地方政府的企业则归地方征收。这种做法极不规范，不仅在国际上鲜见，而且更为严重的是，使各级政府的经济利益与所属企业密切相关，达不到通过分税来转换政府职能，实现政企分开的目的。
（四）现行地方税税收管理权限过于集中，难以适应建立市场经济和完善分税制的要求。
分税制的改革不仅要在中央与地方之间划分收入，同时还应将以税收立法权为核心的税收管理权限在中央与地方之间合理划分开来。此次分税制改革在税收管理权限划分方面虽有所改革，但基本上沿用传统的一套做法。随着经济体制改革和新的财税体制的实施，1977年国务院批转财政部的《关于税收管理体制的规定》已基本不能适应当前的经济现状，然而目前仍在继续沿用。在这种传统的税收管理体制下，现行地方税税收管理权限过多集中于中央，几乎所有的地方税税种的税收立法权以及大多数税种的实施细则都由中央制订和颁布，地方只有征收管理权和制定一些具体的征收办法和补充措施的权限。地方税税收管理权限过于集中，很难适应我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源现状，如地方税中由中央统一立法要求地方统一开征的有些税种，地方未必有相应的税源，或因税源太小而难以开征；而随着地方经济的发展相应具备的某类税源，地方却无权开征相应的税收。这既不利于调动地方组织税收收入的积极性，也不利于地方因地制宜处理当地的税收及其他经济问题，无疑会妨碍地方经济相应正常的发展。不仅如此，而且这种地方税税收管理权限过于集中，在目前地方财政与事权不统一的现状下，地方“正门不通走旁门”，开征基金、集资、收费等项目，从而引发地方财政分配的不规范。
二、改革和完善我国地方税体系的设想
（一）积极推进地方税制改革，进一步完善地方税制体系。
首先，统一内外有别的地方税制。在进一步改革和完善房产税、城镇土地使用税和车船使用税基础上，将适用于外商投资企业、外国企业和外籍人员的城市房地产税、车船使用牌照税，分别并入适用内资企业和我国公民的房产税、城镇土地使用税和车船使用税。同时，尽快统一内外资企业所得税。为了避免税制变动过大对外商投资企业和外国企业的冲击，此项改革可考虑分步实施。其次，改革城市维护建设税。遵循税种独立性、征管便利性和普遍性、收入保证性的原则，改变城市维护建设税附加税地位，扩大其征收范围，改变其计税依据，并将其更名为城乡维护建设税。使该税征收范围不仅局限于在城市、县城、建制镇和工矿区开征，纳税人不分国外国内的企业和个人，凡有经营收入都应以其销售收入、营业收入和其它经营收入为计税依据进行征税。一方面，可以使之成为独立的税种，提高其地位，更好地发挥其作用；另一方面也可以扩大税基、稳定税源，保证收入。再次，改革农业税制。在整顿农民的非税负担，彻底取消对农民的社会摊派及其它不合理社会负担的基础上，根据近年来农业生产发展水平，适当调高作为计税依据的常年产量数额，使其实际税负在现有的基础上适当提高一至两个百分点，这不仅会使目前农业税税负偏低和农民非税负担偏重的局面有所改观，而且有利于发挥农业税筹集地方财政收入和调节农业经济发展的作用。最后，加快遗产和赠与税的立法和开征步伐。随着我国经济不断发展和社会财富不断增加，个人收入水平不断提高，开征遗产和赠与税的条件已经成熟。不仅十四届三中全会决议已明确提出“适时开征遗产和赠与税”，而且1994年分税制改革已将该税划归地方税，但目前并未开征。应尽早开征该税，运用其调节社会财富分配，缓解社会分配不公的矛盾，同时也可增加地方财政收入。
（二）确立地方税主体税种，保障地方税收入充实和稳定。
确立地方税主体税种是健全和完善地方税体系的重要内容，也是进一步深化分税制改革的客观要求。根据我国当前的经济发展水平和税制结构现状，借鉴国际上成功的经验，笔者认为，可考虑将城乡维护建设税、营业税和财产税作为我国地方税主体税种。这是因为：（1）改革后的城市维护建设税，作为地方加强城乡维护和建设的重要资金来源，凡有经营收入的单位和个人都应以纳税人的销售收入、营业收入和其它经营收入为计税依据进行征税，具有税基较宽、税源较充足，且征收便利的特点，加之不再被中央肢解，必将成为地方税重要的税收来源之一。（2）营业税具有明显的地方税特征，而且它的税源和收入较为丰厚，如果通过改革将银行、保险公司和铁道等部门的营业收入完全归属地方，营业税作为地方税主体税种之一当之无愧。（3）财产税列为地方税主体税种是基于稍远一些的考虑。目前，世界上许多国家都以财产税作为地方税主体税种，甚至是唯一主体税种。我国目前财产税仍然是一个有待完善的税类，其收入规模也比较小，但是，我们应该看到，随着经济发展和财富增加，财产税的税源会越来越广，税基会越来越宽，收入规模也会越来越大。因此，从发展的眼光看，财产税成为地方税主体税种是必然选择。西方发达国家的税收发展史已充分证明这一点。
（三）合理划分地方税税种，保证分税制规范运行。
建立完善的地方税体系，必须合理划分地方税税种。地方税税种划分首先应以分税制改革的总原则为其基本原则，其次，还应把握以下要点：（1）地方政府掌握的财权必须与事权基本相适应。（2）税源广、便于宏观调控的税种应归中央税；税源地方性较强，适合于地方组织收入和调节本地区社会经济发展的税种应划归地方税。（3）地方应拥有自己独立的主体税种。（4）必须打破按企业隶属关系划分收入的办法。依据上述原则和要点，针对现行地方税有些税种划分中存在的一些缺陷，笔者提出以下调整建议：
1.固定资产投资方向调节税应划归中央税。现行固定资产投资方向调节税暂行条例明确指出：“为了贯彻国家产业政策、控制投资规模、引导投资方向，调整投资结构，加强重点建设，促进国民经济持续、稳定、协调发展，制定本条例。”“投资方向调节税根据国家产业政策和项目经济规模实行差别税率。”可见，固定资产投资方向调节税是一个具有很强宏观调控作用的税种，旨在贯彻国家的产业政策，控制投资总规模，引导投资方向，防止各地重复建设、盲目投资，促使固定资产投资在宏观上有一个合理的布局。现行分税制将该税种划归地方税显然难以达到上述目的，因此，应将这一税种改划为中央税。至于税目设置和征管难度上存在的问题可考虑根据经济发展的实际情况，适当调整税目、税率，改革完善征管办法，以适应中央税的要求。
2.企业所得税应作为中央、地方共享税，并实行分率征收的办法。企业所得税政策性强，宏观调控作用大，随着经济的发展其收入也将逐步大幅度上升。现行分税制将企业所得税按隶属关系分别归属中央与地方的做法，这与建立统一的市场经济体制和实行政企分开的具体要求，与建立分税制按收入归属划分税种的原则都是不相符合的。笔者认为，应在维持现行税负不变的前提下，将企业所得税改为中央地方共享税。这样，既可以较好地发挥它应有的宏观调控作用，又会使中央和地方政府共同培育税源，共同关心和重视企业发展。至于分享的办法，为了克服因地方减免税干扰中央收入的问题，可考虑借鉴国外的成功经验，采用中央、地方分率计征的办法。
3.按照财权与事权相统一的原则，从进一步完善地方税主体税种建设角度考虑，营业税、城乡维护建设税中央不宜再肢解，应完全归属地方。
（四）合理划分地方税税收管理权限，恰当地赋予地方适度的包括一定税收立法权在内的税收管理权限。
税收管理权限包括税收立法权、税法解释权、税基选择权、税率确定和调整权、税种开征停征权、减免税权等。从理论上讲，地方税税收管理权限应以分权为主，兼顾集权，即立法权多集中于中央，税收法规制度的具体执行权多下放于地方。针对我国的具体国情和目前税收管理权限划分的现状，首先应尽快制订具有宏观指导意义的《税收基本法》，以法律形式规范中央与地方税收管理权限，进一步明确地方税的性质、立法原则、管理体制等。其次，借鉴国际成功经验，结合我国具体国情，在地方税税收管理权限划分上实行分类分级管理。具体设想是：（1）对地方税中的重要税种，即体现中央宏观经济政策，对国内统一市场形成影响巨大，税法、税权、税负均需统一的地方税税种，包括营业税、个人所得税、土地增值税等，其税收立法权、税率确定和调整权、减免权等都应集中在中央，地方只拥有征收权。（2）对地方税中的次要税种，即税源在地区之间分布不平衡，零星、分散、征收难度较大，虽有必要在全国统一实行，但对国内统一市场形成和宏观经济影响较小，需要地方因地制宜确定税收政策的地方税小税种，包括房产税、土地使用税、车船使用税、农业税、耕地占用税、契税等，其税收立法权归中央，但规定的开征范围、设计的税目、税率应有一定的弹性，地方可根据中央统一公布的基本法规制定具体适应本地的税收政策。也就是说，这类税种除基本税收立法权统一于中央外，其余相当大的税收管理权限归属地方。（3）对地方税中区域性特点突出，对全国统一市场形成和宏观经济全局几乎无多大影响的税种，包括屠宰税、筵席税和将来地方在不妨碍中央宏观调控功能发挥，不侵蚀中央税基，不影响周边地方经济发展和充分考虑纳税人负担能力的前提下，经国务院或全国人大授权、审批，新开征的具有地方区域性特点的新税种等，其税收管理权限全部归地方。这样，既有利于全国统一市场的形成和中央宏观调控作用的发挥，又有利于地方因地制宜，保证地方财政收入稳定增长。同时，也可以有效抑制和杜绝地方“走旁门”或非法“变通”、擅自越权和乱摊派、乱收费等现象，真正以法律形式规范地方财政收入。当然，从规范管理角度考虑，赋予地方较大的地方税管理权限，特别是地方拥有一定的地方税立法权，中央应建立相应的监管和约束机制予以制约。如建立一定的地方税税收立法审批制度以监督引导地方税立法权的行使。同时，为了维护中央权威，维护国内大市场的统一，中央有权根据实际情况的变化对地方税进行适当的调整。
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