地方政府融资平台审计研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,融资论文,平台论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、地方政府融资平台内涵和类型
（一）地方政府融资平台内涵界定
地方政府融资平台是指地方政府为解决当地公共建设项目资金的“燃眉之急”而专门设立用来融资的公司，包括各种城建投资、城建开发、城建资产经营公司。这类公司，由以政府注入的土地、股权和收费等国有资源作为“种子资本”，以便从资产和现金流上达到融资标准，以财政补贴作为还款承诺，以实现融资为目的，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。
（二）地方政府融资平台类型
根据地方政府融资平台自身的特点，本文将其分为以下三种类型：
1、自给自足、自负盈亏型。该类型的地方政府融资平台因承担政府投资建设项目而举借债务，该投资项目的“种子资本”依靠财政资金投入。项目本身有稳定的经营收入和充裕的现金流，能够依靠自身收益偿还债务本金和利息，自负盈亏。
2、半依靠财政，半自负盈亏型。该类型的地方政府融资平台因承担政府投资建设项目而举借债务，项目有部分经营收入、产生少量的现金流，但不能完全以自身收益偿还债务本金和利息，仍需要政府财政资金补充项目资金缺口，属于半自给自足型。
3、非自负盈亏型。该类型的地方政府融资平台承担的政府投资项目建设完全不产生经营性收入和现金流，还本付息主要依赖政府财政资金支持。该类型融资平台主要承担公益类建设项目。
从地方政府融资平台产生的风险看，第一类和第二类融资平台往往资产规模庞大，内部资本运作能力较强，能产生一定量的现金流入，在一定程度上具备偿还贷款的能力，银行信用水平较高，贷款违约风险相对较小；第三类融资平台往往资产规模小，资金内部运作能力较差，主要依靠财政性资金偿还债务，自身没有偿还贷款的能力，银行信用水平较低，是贷款违约风险的“高发地带”。
二、地方政府融资平台特点
（一）遍地开花、县级平台占六成
根据相关部门统计，截至2009年6月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司，其中县级平台为4907家，占融资平台总量的60%。
（二）债务急剧增长、规模庞大；部分平台债务平均占本级政府债务余额一半以上
根据银监会调查数据显示，2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元；2009年中，迅速飙升至6万亿元，其中项目贷款余额近5万亿元，占全部融资平台贷款比例超过80%；截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，是全国财政收入的1.08倍；是地方财政收入的2.33倍。根据审计署调查结果显示，截至2009年底，18个省、16个市和36个县合计307家融资平台公司，其政府性债务余额共计1.45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07%、71.36%和78.05%，融资平台债务平均占本级政府债务余额的一半以上。地方政府融资平台债务呈井喷式增长，不仅加大了地方政府的债务负担，同时也对银行业的经营风险形成潜在压力。
三、地方政府融资平台审计存在的问题
（一）审计依据：审计无法可依、无章可循
在2009年全国审计工作会议上，刘家义审计长指出《中华人民共和国审计法》与《审计法实施条例》并没有对地方政府融资平台的审计目标、审计程序、审计方式、审计评价等做出明确规定；《审计署2008至2012年审计工作发展规划》也只是在财务支出审计中泛泛提及关注地方政府负债情况，防范财政风险、规范地方财政管理。地方政府融资平台是金融危机背景下催生的产物，目前财政部门和银监会正加紧制定地方政府融资平台管理办法，审计署也应尽快出台针对地方政府融资平台审计的实施细则，使审计机关在摸底调查中有法可依、有章可循，促进审计工作顺利开展。
（二）审计目标：以全面清理为主，少问责、问效
目前审计署对地方政府融资平台的调查主要任务还是以全面清理平台债务、关注信贷资金是否按规定使用为主，即以资金使用的真实性、合法性、合规性为审计目标。但审计机关作为维护国家经济安全的免疫系统，其本质不仅仅是核实损失，更重要的是预防和减少损失。而实现预防和减少损失的关键措施是要沿着资金流向、轨迹和运行脉络，对信贷资金的收、支、管、效等环节进行及时有效地监督，及时跟进，发挥审计“免疫系统”的主动性、整体性、预防性、批判性、促进性、公开性作用，更好地预防和揭示财政风险。
（三）审计方式：审计各行其是、各司其职
1、审计人员单枪匹马、缺乏合作
以往对地方政府融资平台的审计调查工作，一般都是各个审计部门各行其是、各司其职。财政审计检查政府预算收支、财政财务资金的使用状况；投资审计监督政府投资建设项目的经济性、效率性、效果性；金融审计调查银行贷款资金使用是否合理、合规、合法；资源环境审计评价资金用于环保类项目的社会效益等。这种单枪匹马、缺乏合作的审计局面，容易造成审计人员看问题过于片面，缺乏全局性、统筹性和科学性，不利于审计人员全面分析政府融资平台公司存在的问题。
2、审计人员较少利用外部资源，未形成合力
地方政府融资平台的债务风险通常较为隐蔽，贷款期限一般较长、贷款类型错综复杂，若审计人员仅仅站在审计角度看问题，无法透过现象看本质。例如：打捆贷款是以城市建设投资公司为承载主体，以财政出具还款承诺为偿债保证，将一个城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体向银行或其他金融机构贷款的一种融资方式。通常是银行一次性发放一笔大额无固定项目贷款，贷款资金可用于供水、供电、道路建设等若干个项目。打捆贷款在实际操作过程中，审计人员单凭自身知识水平和专业技能较难审核项目的合法、合规性，难以判断承载主体的未来还款能力，更难以监督贷款资金的使用方向。因此，审计人员应利用外部资源，适当借调银行信贷审核、风险控制部门的专家，一起参与地方政府融资平台审计过程，形成合力，深挖细查，全面、深刻、透彻地分析融资平台存在的运营风险。
四、规范完善地方政府融资平台审计的建议
（一）夯实审计依据：完善法律、疏堵并举
法律制度的建立健全是保证地方政府融资平台审计顺利开展的重要前提。地方政府融资平台债务规模庞大的主要原因是《预算法》尚未将政府债务纳入预算管理范围，融资平台增加的是政府隐性赤字，大都在体外循环，游走于灰色地带，导致政府隐性风险巨大，从融资平台发展现状来看，在地方财政和地方税收短期内无法根本性扭转相对弱势的前提下，如果仅靠堵的办法，而不能从利益驱动方面消解地方政府财力薄弱、融资渠道狭窄和投资冲动强烈的矛盾，不但会使地方经济社会发展受到制约和冲击，同时也会扩大地方政府融资的漏洞。因此，法律的修改和相关政策的出台应采用疏堵并举的方针：《预算法》应明确指明将政府融资平台债务收支纳入预算管理范围，从源头上遏制政府隐性债务的急剧扩张；通过修改《预算法》，从疏导上下工夫，赋予地方政府举债权，有计划、有步骤地开放地方政府债券市场，允许有条件的地方政府发行市政债券，为地方政府建设融资开“正门”。
另一方面，审计署也应根据《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》尽快制定出地方政府融资平台审计实施细则，明确各类融资平台的审计目标、审计内容、审计方式、审计公告等，使审计机关在调查过程中有法可依、有章可循，促进审计工作顺利开展。
（二）创新审计目标：制定短期、中长期目标
审计作为国家财政安全的“经济卫士”，不仅要履行国家审计的监管、看护、守卫职能，更重要的是要发挥警示、预警、防范、抵御和建设的作用。因此审计机关在开展地方政府融资平台审计工作时，应设立两个层次的审计目标：一是建立短期审计目标，该目标侧重于微观层面，运用全部政府性资产审计，以准确掌握地方政府融资平台债务规模、核实存量债务损失，并全面清理整顿融资平台、监督信贷资金使用的真实性、合法性，避免财政风险进一步转化为金融风险；二是建立中长期审计目标，该目标应立足于宏观层面，结合跟踪审计和市、县长经济责任审计方式，及时监督政府融资平台以及建设单位项目资金使用的经济性、效益性和效果性，对地方政府职责的履行进行问责，对项目建设单位使用资金的效果进行问效，预防并减少潜在损失；持续关注并引导地方政府融资平台长期规范运作，有助于遏制地方政府为求短期功绩竭泽而渔、高额举债谋取政绩的融资方式，发挥审计维护国家经济安全、社会稳定和谐的“免疫系统”功能。
（三）探索审计方式：多管齐下，形成合力
1、运用全部政府性资产审计思路，全口径摸清政府债务全貌
审计“免疫系统”的预防功能是防范国家财政金融风险的第一道屏障。全部政府性资产审计能从源头上掌握、理顺政府债务，是摸清地方政府融资平台债务全貌的重要手段，防范地方政府融资平台债务风险的重要保证。目前融资平台债务统计数据口径不一，银监会、统计局和人民银行都参与调查统计。由于部分地方政府通过旗下众多政府融资平台向商业银行贷款，形成“多头授信、海量融资”的格局，这为各个部门准确把握政府融资平台债务设置了障碍。全部政府性资产审计是将政府所有的资产都纳入审计机关监督视野，而政府债务是全部政府性资产的一部分。审计机关应联合银监会、人民银行、统计局、财政部等专家力量，根据各个省市政府融资平台债务发展的特点和现状，以全部政府性资产审计为审计思路，把市县政府融资平台作为重点审计对象，开展专项审计调查，由点及面、全面铺开，摸清融资平台政府债务规模，把长期游离在预算之外的政府隐性债务纳入审计监督范围，统一口径、精确测量，准确、客观、全面地把握政府融资平台债务的总量、结构和特征，全面清理整顿融资平台，从源头上规范、梳理、控制政府债务，提高地方政府债务的透明度。根据测算出的地方政府融资平台债务规模与当地政府可用财政资金、融资上线额度进行比较，评估信贷资金使用的真实性、合法性和合规性。另一方面，运用联网审计，建立地方政府融资平台适时监督系统，与各省市政府债务管理系统全口径对接，及时监测政府债务总量的异常变动，将财政风险扼杀于萌芽状态。
2、利用跟踪审计，全过程监督公共投资建设项目
审计“免疫系统”的揭示功能是防范国家财政金融风险的第二道屏障。跟踪审计的本质是将关口前移，对项目运行的全过程进行监督，是揭露、查处项目建设资金违规使用的重要手段，抑制地方政府融资平台债务风险的关键措施。审计人员应“因项而异”，对不同性质的投资项目采用不同的跟踪方式。对完全依靠财政支持的融资平台，审计应重点跟踪项目融资过程是否合规、公开、透明，即是否通过财政预算渠道或是通过市场化方式筹集社会资金解决项目资金缺口问题；并在建设项目完成后，持续跟踪监督，关注融资平台是否按规定不再承担融资任务，不再保留融资平台职能。对有稳定现金流入，具备一定偿债能力的融资平台，审计应重点跟踪信贷资金投向是否合理、项目建设是否有力、有序、有效。审计应组织人行、银监会、国资委等专家，共同审查信贷资金是否专款专用；确保贷款流入到符合国家产业规划和产业发展政策的领域。审计在对项目建设进行全过程跟踪审计时，应联合工程建设、资源环境、环保等行业专家，通过对投资项目前期规划、论证进行事前评估，监督项目是否存在搞盲目投资、重复建设、面子工程的迹象；通过对投资项目设计、施工、竣工验收全过程的动态跟踪，关注项目建设是否尽力而为、量力而行，管理制度是否健全、内控制度是否有效、项目进度是否合理有序，进而评价建设项目的经济性、效率性；通过对建设项目投入运营使用情况进行后续跟进，评判建设项目的经济效益，是否产生稳定经营收入，是否具备长期还款能力，评判建设项目的社会效益，是否顺应民意、适应国民经济可持续发展的要求。跟踪审计通过对项目建设全过程的监督，适时揭示项目建设存在的倾向性、苗头性问题和重大风险关键点，进一步防范财政风险的扩大及向金融风险转化的趋势。
3、推进地方政府经济责任审计，健全完善地方政府问责机制
审计“免疫系统”的抵御功能是防范国家财政金融风险的第三道屏障。市、县长经济责任审计是对地方政府在任期内经济责任的履行情况进行监督、鉴证和评价。将政府融资平台债务的借入、管理、使用及偿还情况纳入地方政府责任审计范畴，并对资金使用、债务管理、项目运行情况进行问责问效，在一定程度上抵御了本届政府为彰显政绩过度举债的行为，进而推进地方政府问责机制的建立和完善。针对地方政府融资平台发展现状，可以从以下五方面对地方政府进行问责：一是通过对融资平台责任主体的审计，重点关注融资平台的法人治理机制是否健全有效、责任主体是否单一明确、决策程序是否民主、公开和决策结果是否达到预期目的，对地方政府法人治理制度的科学性、有效性进行问责：二是通过分析地方政府近5年可用财力与融资平台债务比率的变动趋势，分析政府是否债务规模是否与当地财力相匹配，期限是否与政府任期相一致，对地方政府履行综合财力发展责任进行问责；三是通过评判信贷资金用于民生关注的科学教育、医疗卫生、社会保障、环境资源等公共服务领域的数量，对地方政府履行民生发展责任进行问责；四是对公共建设项目经营收入、现金流人的稳定性和持续性进行分析，对地方政府履行经济发展责任进行问责；五是对近5年地方政府融资平台违规使用贷款数量增减变动，债务违约、拖欠比率的变动趋势来对地方政府遵纪守法、廉洁自律等方面的廉政发展责任进行问责。
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