审计在权力制约和监督中的作用研究，本文主要内容关键词为：权力论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告在论述加强对权力的制约和监督时，明确提出要“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”，这是党的十六大从深化政治体制改革、强化对权力制约和监督的高度，赋予审计机关的重要职责，对审计工作提出了新的要求。今年年初，国务院领导在审计署视察时，再次强调了审计监督的重要性，指出审计是政府权力制约机制和监管工作的重要组成部分，是国民经济运行的卫士，是领导和民众的眼睛。因此，按照“三个代表”重要思想的要求，加强审计对权力的制约和监督作用研究，将有力地推动审计工作向纵深发展。
一、对权力制约和监督的理论阐释
公共权力是一种合法的政治权力，是所有各种权力中涉及面最广、影响最大、持续力最强的权力。伴随着公共权力的产生和发展，人类对权力本质和特点的认识在不断加深。马克思主义和与中国具体实际相结合的中国共产党的政治权力学说，是认识和把握权力本质的最科学的思想，是我们研究权力及权力制约和监督的理论基础。
马克思主义认为，在阶级社会里，公共权力的实质是一种阶级统治的权力，是专属于国家的权力，统治阶级只有运用国家机器才能实现阶级统治。因此，所谓权力，归根结底，可以被定义为一种在国家政权、国家管理和国家政治关系中依据一定的机构、管理、制度和法律所具有的强制力，为实现一定的利益而作用于权力客体的政治力量。权力具有对有价值的资源进行权威性分配的功能，公共权力应该以公共利益的最大化作为权力行使的基本原则。
对权力的制约和监督是人类社会永恒的课题。加强对权力的制约和监督，具有充分的合理性和广阔的发展空间。
《中华人民共和国审计法》赋予审计法定的监督职责，使国家审计对权力的制约与监督处于较高的法律地位，并从宏观上发挥重要的监督作用。中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》，也明确规定了加强对党政领导干部的任期经济责任审计，这为审计加强对权力制约和监督提供了政策依据。
党的十六大报告从深化政治体制改革、强化对权力制约和监督、防止权力腐败的高度，赋予了审计机关更重要的职责，突出强调要“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”。因此，建立良性权力运行机制，审计机关必须从决策和执行等环节加强对权力的监督，在推动民主政治制度和党风廉政建设等方面发挥特殊作用。
在人类历史上，腐败现象是与公共权力相伴生的痼疾，只要设置公共权力，就有可能存在权力的腐败。而解决这一难题的途径也如孟德斯鸠所言：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。因此，解决权力失范问题的根本出路在于对权力进行制约和监督，建立以权力制约权力的公共权力体系，以保障和维护公共权力的公正使用与清正廉洁，确保社会健康发展。
二、审计对权力制约和监督的现实意义
（一）对权力制约和监督是审计的本质特征
审计的本质是对权力的制约和监督。市场经济发达国家的政府审计，主要职能是监督，即监督国家财政。无论是财务审计、绩效审计，还是综合审计、管理决策审计等，都是对国家财政从不同角度实施的监督。我国法律也明确规定，国家审计机关的基本职能是监督国家财政财务收支的真实合法效益。所以，国家审计机关的基本职能，就是对国家财政和公共资金配置的决策权与执行权的监督。一般而言，权力包括人权、物权和财权，其中物权和财权即公共资源的配置权与审计工作有着十分密切的关系。经济腐败作为公共权力的变异现象，在根本上要在权力系统内部的矛盾运动中加以解决，审计监督作为公共权力的制约力量，在遏制权力的经济腐败方面具有重要的功能。
审计监督具有综合性、独立性，即审计机关作为国家权力机关，必须依法独立行使审计监督权，对国家财政财务收支进行综合性专门监督，对经济行为尤其是经济责任在一定程度上作出评价和鉴证。这既是宪法和法律赋予审计机关的基本权力和对审计机关的基本要求，也是审计机关行使法定职责的基本前提。因此，对国家审计而言，每一个审计项目都是在对权力实施制约和监督，即对公共资金的筹集权，管理权、分配权、使用权的制约和监督；审计过程是对权力滥用的确认和纠偏；审计建议是制约和监督权力各个环节必须严格依法；移送审计线索则是审计对权力制约和监督作用的具体体现。
（二）对权力制约和监督是审计的法定职责
审计机关依法“对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”，这是维护国家所确定的经济发展的方针，政策和法规，保证社会主义市场经济健康发展的宏观监督，也是国家审计对权力制约和监督的高层次监督。审计机关在依法行使审计监督的过程中，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。审计机关以自身具备的专业特长、职能优势和客观公正性、独立性等特点，在权力监督方面发挥关键性作用。
国家审计是综合经济监督部门，监督的范围可以覆盖所有的公共权力部门。近五年来，全国审计机关共审计71万个单位，查出大量违法违规问题，经处理以后已上交财政864亿元，追还被侵占挪用资金1081亿元；发现并向司法机关移交经济犯罪案件6142件，通过纪检监察机关给予党纪政纪处分4242人，配合纪检和司法机关完成了5400多个案件的审计查证工作；通过审计及时发现了普遍性和规律性的问题，揭露并查处严重违法违规问题，提出合理化建议，从宏观层面对权力进行了制约和监督。
（三）对权力制约和监督是审计遏制腐败的重要手段
当前，权力滥用较多是以经济上的贪污腐败为主，部分领导干部利用手中权力从经济领域进行违法犯罪是我国腐败现象的重要特征。据有关部门统计，经济案件占所有案件总数的70％以上，而且大案要案多，违法犯罪手法呈智能化发展趋势，案件隐蔽性强，潜伏时间长。腐败现象从经济领域和直接管钱管物的部门蔓延到负责审批钱物的机关，从一般行政管理部门蔓延到党政领导机关、司法机关、组织人事等要害部门，渗透到社会生活的多方面。但是，凡是经济领域中的违法犯罪活动一般要通过资金往来和账目反映出来，因此，审计机关在审计过程中，通过采取适当的技术方法，便可查出各类经济犯罪行为。这是审计的优势，是其它监督部门难以做到的。
（四）对权力制约和监督是健全干部监管机制的关键环节
党政机关领导干部和企事业单位主要领导人员掌握一定权力，是党和政府意志、政策、法纪法规的贯彻者和执行者，其行为和执政情况直接影响到党的威信和政府的形象，也直接影响党群关系和干群关系。加强对领导干部考察和管理，是加强权力监督的重要措施。审计通过对财政财务收支和有关经济事项的真实性、合法性和效益性检查，可以量化领导干部的政绩，剔除虚假水分，查清或发现较隐蔽的经济问题，以客观公正的评价，审计结果作为考察和任用干部的重要参考依据。
对领导干部进行经济责任审计，是新形势下党中央、国务院赋予审计机关的职责，也是审计对权力制约和监督的一项重要措施，是干部监督管理机制中不可缺少的环节。任期经济责任审计的全面实行，使审计监督手段运用到干部监督领域，进而形成了纪律监督、组织考察和审计监督相结合的新的干部监督管理机制。新的干部监督管理机制实现了部门职能互补，在工作上各司其职，各负其责，相互协调，强化了对权力的监督力度。
三、影响审计对权力制约和监督作用的原因剖析
（一）双重管理体制的局限
现行的审计双重管理体制，在一定程度上使审计对权力的制约和监督难以保持超然的独立性，影响了审计对权力制约和监督作用的发挥。各级审计机关领导均由地方政府任免，审计经费由地方财政保障；权力运行过程中发生的各种经济腐败行为，往往与地方经济有着千丝万缕的联系，当审计涉及有关国家利益与地方利益、全局利益与局部利益问题时，就不得不考虑本级政府的意见，在查处中又难以避免有关政府部门及行政首长的影响和干扰，审计机关很难站在国家利益的高度，对权力腐败问题依法独立进行监督和查处。
（二）依法审计环境的缺失
改革开放以来，随着社会主义市场经济进程的加快与深入，我国法制建设取得了很大成就，但仍存在着许多缺陷和不足，影响了审计对权力制约和监督作用的发挥。同时，还有一些被审计的权力部门，既是大量政策法规的制定者，又是执行者和解释者，难以体现审计对权力制约和监督的权威性与严肃性。有时甚至对同一个问题，存在着法规政策之间互相矛盾和抵触，使审计人员在查处评判时感到无所适从，给审计对权力的监督造成了极大的困境。面对被审计单位由于执行领导权力的行政指令所产生的违法违纪问题，审计监督缺乏评判依据与衡量准绳。这无疑增加了依法审计工作的难度，蕴含着极大的审计风险.影响了审计对权力制约和监督作用的充分有效发挥。
（三）技术方法手段的制约
由于审计对权力制约和监督涉及面广、政策性强，尽管审计机关经过多年实践也积累了丰富的经验，但审计方法仍然相对单一，审计技术手段相对滞后。面对众多复杂的审计对象，尤其是财务管理松懈、会计信息虚假比较普遍的现状，以及会计电算化、经济犯罪智能化的趋势，尽管审计方法手段也在实践中不断突破创新，但就现状而言，审计权限、方法与手段仍然缺乏刚性。对于受领导权力指使，在会计资料中未能反映的“天知地知、你知我知”的账外权力腐败行为，审计监督更显得乏力与无策。同时随着信息技术的迅猛发展，大部分被审计单位实现了电子化网络化，而审计现代化监督技术手段的落后，导致计算机辅助审计的价值难以体现，对纷繁复杂，错综无序的电子经济活动捉襟见肘。这不仅加大了审计风险，也影响了监督深度和审计效率，削弱了审计对权力制约和监督的效果和质量。
（四）审计力量结构的失衡
加强审计对权力的制约和监督，是一项非常重要且异常艰辛的工作。审计人员数量不足，知识结构相对单一，与审计任务重、要求高、时间紧的矛盾更趋突出。要在权力的制约和监督中真正发挥作用，审计人员就必须具备广博的宏观复合知识，较高的技能素养、良好的职业道德、丰富的实践经验以及较强的综合分析判断能力。面对纷繁复杂的审计环境，能把握全局，有理有节辩证判断，才能圆满完成艰巨而富有挑战性的审计任务。然而，审计人员长年忙于审计项目，对各行各业法规的掌握不是很全面系统，加上各种财经法规政策的修订频繁，知识更新速度跟不上形势发展需要。在对权力制约和监督过程中，如果仅凭经验审计，那么监督力度就很难进一步深化，也难以走出就事论事的套路。无疑会影响审计对权力制约和监督的广度与深度。
（五）审计成果运用的滞后
一方面，被审计者对审计查实的权力责任问题整改不力。社会各界对审计在权力制约和监督中的作用，期望值普遍过高，而面对当前管理体制和行业经济复杂易变的状况，审计机关限于审计人力、审计经费和审计成本等因素制约，难以对审计对象权力的行使范围作更广泛深入的监督与核查，为此很难对领导干部的权力业绩和经济责任作全面评价和界定，有时提出的审计建议缺乏可操作性。还有一些审计报告，由于没有对查出的问题进行综合归纳和辩证分析，提出的审计建议过于笼统，缺少针对性，被审计者不知从何着手整改，因而达不到整改目的，在一定程度上影响了对审计成果的采纳和运用。另一方面，相关部门也未能很好地把审计结果作为干部考核管理的依据。先离后审、先升后审，使得审计行为往往滞后，使审计对权力的制约和监督流于形式。
四、审计在权力制约和监督中的作用
要充分发挥审计对权力制约和监督的特殊作用，既要明确审计对权力制约和监督的功能定位，又要批准审计对权力制约和监督的切入目标。前者是发挥作用的基础，后者是发挥作用的手段。
（一）审计对权力制约和监督的功能定位
1、制约和监督行政权，查处利用干预市场活动谋求私利的行为
我国的市场经济体制当前正处于转轨时期，存在着两种主要的经济资源配置机制：一种是市场机制，一种是行政机制。我国实行的“增量改革”或者叫“渐进转轨”的特点在于，这两种机制在相当长的时期中是结合在一起的。于是一些手中掌权者就利用两轨之间的缝隙与漏洞，运用行政机构干预经济活动的权力谋取自己的私利。在市场化改革还没有到位的情况下，通过行政权力分配资源的体系和市场分配资源的体系搅在一起，使得权力腐败变得轻而易举。一些人想方设法进行“设租”、“造租”的活动，以种种名义加强行政权力对于经济活动的干预增加行政审批的项目，以便增加“寻租”的机会，这使权力腐败活动日益猖獗。
2、制约和监督职务权，查处利用调整财产关系巧取利益的行为
转轨时期是一个所有制结构大变动、利益关系大调整的时期。在计划经济条件下，公共财产属于国家所有，无须也无法对产权属于任何人作出界定。改革开放以后，继续保持产权界定不明晰的状况，就有很大的问题。这是因为，市场关系意味着不同主体之间的产权交换关系。要建立市场经济，就必须改革原有的产权关系，对产权作出明确的界定。这种产权关系调整的工作多半是由各级官员所掌握。在权力的运用没有受到严密监督和约束的情况下，某些权力拥有者就千方百计利用这种不受约束的公共权力，侵夺公共财产，中饱私囊。
3、制约和监督垄断权，查处利用市场不规范交易牟取暴利的行为
西方经济学在考察市场交易活动的时候，首先假定面对的是一个完善的市场。在这样的市场上，掌握着充分信息的人们进行平等的交易。而在实际的经济生活中，即使所有者之间平等交易的市场已经初步建立起来，它也从来都是不完善的。市场不完善最重要的原因，是交易双方掌握的信息不对称。在信息不对称的情况下，信息强势方面能够利用自己的信息优势通过损害信息劣势方面而获益。在我国市场上，特别是金融证券市场，一些人利用信息垄断的特权，权力“出租”、勾结舞弊、违法买卖，以达到牟取暴利的目的，此类案件频频发生，触目惊心。
（二）审计对权力制约和监督的切入目标
1、健全权力运行机制，深化公共财政改革
从规范财权入手，紧紧抓住预算执行审计这个永恒主题，这是审计监督之所以形成权威的重要环节。督促财政部门规范财政预算分配秩序，检查有无违反公平、公开、公正原则和法定程序，是否存在利用权力向本系统本部门倾斜，有无造成资源配置不公平和低效益。还要加强对预算退库的监督，规范退库管理行为，提高财政资金的使用效益。要加强对税收征管的监督，关注是否依法征税体现效率。杜绝征税过程中出现人为的调节因素和非法减免税收，以确保财政收入的真实、合法。当前财政分配领域的混乱，一个重要原因就是参与预算执行的部门和单位没有依法行政，未能按照法定的权限和程序办事，有法不依，滥用职权。通过审计，要严肃财经纪律，严格管理，预防和纠正腐败行为和不正之风。评价其支出效益，最终直至在杜绝“小金库”上做文章。审计要通过对财政支出全过程的合理合法效益监督，推动向公共财政目标进行财政结构调整，促进和完善国库集中支付制度、部门预算制度和政府采购制度。
2、确保权力服务人民，监督专项资金运作
专项资金（基金）的投向是否准确，使用是否合规，绩效是否良好，直接影响到党和政府各项决策的效果和成败，关系到众多纳税人的权利，关系到最广大人民群众的根本利益。要善于对每项资金从筹集、分配直到使用单位的各个具体环节，进行全面、深入、细致的审计。对经济管理部门、国资管理部门等有大额资金权的部门进行系统审计；对环保资金，要从可持续发展战略角度，加强对整个管理过程，即包括财政部门、环保部门以及使用环保资金的企业进行监督；对农业资金，要从加强农业基础地位出发，把政府对农业的各项投入作为一个整体项目进行全面系统的审计，把是否促进农民实实在在增收，把农业发展作为衡量农资审计成果的标志；对社保资金，要把资金的征、管，用与“两个确保”和“三条保障线”相衔接，与当地财政状况相结合。要促进建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，社保资金要随着经济的发展，财政收入的增加，支付能力也要有所增强。
3、规范权力决策行为，监控财政资金投资
加强对权力的制约和监督，就必须加强对财政性资金投资项目全过程的审计监督，剖析其使用效果，披露财政性资金投资项目中的不合规现象，促进财政性资金发挥更大效益。规范财政性资金投资行为，审计要对财权从经济、效率、效果角度进行监督，按照“三个有利于”的标准，检查财政部门权力的“越位”、“缺位”问题，规范财政性资金投资行为，检查是否坚持量入为出，量力而行，坚持开源节流，用财有方，评估财政负债偿还能力，分析其对经济发展，培植财源的作用。监督为强化基础财源、开辟新兴财源、引进外生财源、培育后续财源而采取的措施，促进财政调控经济能力的进一步提高。
4、优化权力监督制度，促进反腐倡廉工程
在对权力的制约和监督中，经济责任审计无疑以丰硕的成果，发挥了巨大作用，成为监督体系中不可或缺的生力军，赢得了社会各界的普遍赞誉。当前，要根据形势发展不断创新监督方式，通过“两个拓展”来实现“两个促进”，有力推进反腐倡廉工作。
“两个拓展”即在市县长经济责任审计中，一是逐步地拓展到以财政财务收支为基础评价领导干部管理经济的基本职责上来。从规范市、县长“三权”（经济决策权、经济管理权、财政政策执行权和制定权），围绕“四制”（财政收入征管体制、财政性资金支出监管机制、重点建设项目的科学决策机制、财政性投资形成的国有资产管理体制），分析“五指标”（财政收入增长率、财政投入增长率、财政负债率、税费上缴增长率和社会保障资金总额发放率和征收率）入手，通过对财政性量化指标和有关内控制度总体评价的要求，来反映市县长经济管理能力和经济责任。对乡镇长经济责任审计，也要从简单的财务收支审计真正向经济责任延伸和扩展，提高乡镇长经济责任审计的质量和深度。二是对党政部门和国有企业领导人经济责任审计，要拓展到财务收支审计为主线，延伸检查国有资产保值增值、重大违法违纪、重大决策失误、个人廉洁情况上来，审计应特别着眼于宏观和绩效的角度。通过“两个拓展”，使经济责任审计真正在促进经济建设、促进廉政建设上发挥作用，从源头上遏制权力腐败，促进生产力的发展。
5、加强权力制约合力，建立国资预警机制
在对国企权力的制约和监督中，审计要紧紧围绕推进国有企业改革、形成现代企业制度、完善法人治理结构来展开，在真实性审计基础上，审计要对重点国有企业、金融企业实行重点抓、抓重点的方法，要研究有针对性的审计方案和方法。在对重点企业开展重点审计的同时，抓审计的重点，根据不同企业存在的不同突出问题，有的放矢，顺藤摸瓜，追踪审计，解剖麻雀。树立业务部门联合审计的观点，形成有效监督合力，做到审一重点，影响一片，确保国有资产保值增值。坚持行业审计项目同步审计的方法，审深审透，促进行业自上而下整改。在此基础上逐步建立国有资产预警机制，促进国有资产进一步发挥作用。完善国有企业定期分批审计制度，国家审计要充分发挥社会中介组织和内部审计的作用，三者有机结合，既可以节约国家审计的资源，又可以提高国家审计的效率，形成一个严密制约权力腐败、保障国资安全有效的审计监督网络。
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