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中图分类号：F812.2文献标识码：A文章编号：1008-2506(2012)04-0004-10
一、我国财税体制改革与调控的成效及存在问题
“以政控财、以财行政”的财政分配制度是服务于经济社会发展和配套改革全局要求的。作为建立和完善社会主义市场经济体制的整体改革突破口和重要组成部分，我国财税体制改革走过了不平凡的历程，既为改革打头，又为改革殿后。财税制度建设和调控的成效值得肯定，但问题亦不能忽视。
(一)改革开放以来我国财税体制改革的简要历程和主要成效
党的十一届三中全会召开后，财税体制改革开始新的探索和尝试。适应对外开放的需要，初步形成完整的涉外税收制度体系。推行划分收支、分级包干的“分灶吃饭”财政体制，打破高度集中的局面，调动地方政府当家理财和发展经济的积极性。
从1982年党的“十二大”召开至20世纪90年代初，财税体制改革不断深化。重点围绕增强企业活力、确立企业市场主体地位这一中心环节，先后实施两步利改税、税利分流和企业经营承包制，并初步形成了复合税制体系。同时，为了扩大地方财权，进一步调动地方理财的积极性，探索实行了多种形式的财政包干制。
根据党的十四届三中全会精神，1994年我国实施了具有里程碑意义的分税制财政体制和工商税制改革，财税体制改革取得重大突破。分税制财政体制改革的主要内容是：按照税种划分中央和地方收入范围，根据中央政府和地方政府的事权划分相应的支出范围，分设中央和地方两套税务机构，按统一办法确定中央财政对地方的税收返还基数，实行过渡期财政转移支付制度等。工商税制改革以公平税负和简化税制为核心，将税种设置由原来的37个减少到23个。通过改革，初步形成适应社会主义市场经济发展要求的财税体制新框架。
1997年党的“十五大”召开后，财税体制改革稳步推进，并明确逐步向公共财政转变的目标要求。先后实施部门预算、国库单一账户、政府采购、收支两条线管理等预算管理制度改革，进行所得税收入分享改革，并加快财政支出结构调整。公共财政的公共性、公平性、公益性、法治性特征日益显现。
2002年党的“十六大”和2007年党的“十七大”以来，财税体制改革向纵深拓展，着力服务科学发展、社会和谐。推进农村税费改革，全面取消农业税，统一内外资企业所得税制度，全面实施消费型增值税，顺利推进成品油税费改革，健全个人所得税、消费税、房产税、资源税、耕地占用税、车船税等制度，改革完善出口退税负担机制和关税制度，税制更加科学合理。完善转移支付制度，建立缓解县乡财政困难的激励约束机制。预算管理制度改革继续深化，顺利实施政府收支分类改革，开展国有资本经营预算试点，建立中央预算稳定调节基金制度等。财税体制与运行机制不断完善和规范。
经过30年来的财税体制改革，我国财政面貌发生了巨大变化，突出表现在以下方面：
1.税收制度逐步健全，财政实力不断壮大
在经济发展的基础上，逐步建立和完善了以流转税和所得税为主体、其他税种相配合，多税种、多环节、多层次调节的复合税制，形成了各类企业公平竞争的税收环境，政府与企业、个人之间的分配关系进一步规范，构建了以税收为主的财政收入稳定增长机制，全国财政收入规模不断迈上新台阶。从1978年的1 132亿元增加到2008年的61 330亿元，年均增长14.2%；2008年一周的财政收入接近1 200亿元，超过改革开放初期1978年全年的财政收入；2011年，全国财政收入首破10万亿元。这是我国综合国力持续壮大的重要体现，党的执政保障水平提高，政府宏观调控和公共服务能力增强，使我国有财力举办多年想办而没有办成的大事。
2.财政体制不断完善，推动基本公共服务均等化
通过深化改革，初步构建起与社会主义市场经济发展相适应的分税分级财政体制框架，逐步建立并不断完善财政转移支付制度，规范政府间财政分配关系，增强了中央政府宏观调控的能力，促进了地区协调发展。中央对地方的转移支付由1994年的550亿元增加到2008年的18 709亿元，年均增长28.6%。2008年，中央财政本级收入占全国财政收入的比重为53.3%，中央财政本级支出占全国财政支出的比重为21.3%，中央集中的收入有60%以上又转移给了地方以安排支出。地方本级支出中平均38%的资金来源于中央财政转移支付，中西部地区本级支出中平均54.4%的资金来源于中央财政转移支付。按总人口计算的人均一般预算收入，如果将东部地区作为100，那么中部、西部地区仅为34和37。但通过转移支付实施再分配后，中部、西部地区的人均支出分别上升到63和81，与东部地区的差距明显缩小。
3.预算制度改革深入推进，支出结构不断优化
部门预算改革全面实施，国库单一账户制度普遍推行，政府采购制度体系基本形成，收支两条线管理改革深入推进，财政拨款结余资金管理等多项配套改革相继实施，预算的完整性、规范性、透明度明显提高，特别是在推进预算制度改革中，支出结构不断调整和优化。全国财政支出规模从1978年的1 122亿元扩大到2008年的62 593亿元，年均增长14.3%。伴随着政府职能转变，财政逐步退出对一般性、竞争性领域的直接投入，不断增加民生等公共服务领域的支出。特别是1998年明确提出建立公共财政框架目标以来，我国在推进公共财政建设方面取得了明显成效。2008年，全国财政仅用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、文化方面的民生支出达到19 667亿元。如将用于农业、生态建设、环境保护、公共安全、公共基础设施建设等方面的大量与群众生产生活密切相关的支出计算在内，民生方面的支出规模更大。财政支出结构不断调整和优化，逐步实现了由生产建设财政向公共财政的转型。
4.财政管理制度进一步完善，监管水平不断提高
依法理财稳步推进，包括预算法、企业所得税法、个人所得税法、政府采购法、会计法、注册会计师法等在内的财政法律法规不断健全，理财环境有了较大改善。预算编制和执行管理加强。财政监督机制逐步完善，监督方式从简单的行政监督向法制监督、中介机构监督与行政监督相结合的综合监督方式发展。金财工程建设逐步推进，促进了财政管理方式方法的变革。财务会计等各项财政管理基础工作不断强化。财政管理的科学化、民主化、法治化水平明显提升，推动了社会主义民主政治的发展和廉政建设。
5.财政宏观调控不断加强，促进了经济平稳较快发展
根据经济发展形势的变化，我国分别于1993年至1997年、1998年至2004年、2005年至2008年实施了适度从紧的财政政策、积极的财政政策、稳健的财政政策，促进了国民经济平稳较快发展。
2008年10月以来，为应对国际金融危机冲击，我国及时实施了积极的财政政策。主要包括：一是扩大政府公共投资，着力加强重点建设。2009年中央政府公共投资预计达到9 243亿元，主要用于农业基础设施及农村民生工程、保障性住房、教育医疗卫生等社会事业、节能环保和生态环境、企业自主创新和技术改造、重点基础设施建设和汶川地震灾后恢复重建等重点领域。二是结合改革和优化税制，实行结构性减税。全面实施消费型增值税，推进成品油税费改革，进一步提高纺织、服装等产品的出口退税率，取消和停征100项行政事业性收费，2009年共计减轻企业和居民税费负担5 000亿元左右。三是增加城乡居民尤其是低收入者收入，增强居民消费能力。对种粮农民的补贴力度进一步加大，支持较大幅度提高粮食最低收购价，促进农民收入的增加。提高城乡低保对象、企业退休人员、优抚对象等的补助水平。同时实施家电和汽车下乡补贴等政策，大力促进消费需求。四是进一步优化财政支出结构，努力保障和改善民生。2009年仅中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化方面的民生支出安排合计为7 284.63亿元。五是大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和发展方式转变。2009年仅中央财政科技支出预计达到1 515.24亿元。这些政策措施取得明显成效，有力地促进了经济回升向好，获得国际社会广泛赞誉。2010年到目前，积极财政政策得到继续贯彻，发挥一系列正面效应。
具体考察这次调控可发现其具有以下鲜明特点：一是出手快。2008年年中在实施稳健财政政策的过程中，已经采取了一些更为积极的财税政策措施，如多次提高出口退税率、支持中小企业发展、加快地震灾区恢复重建等。当年第四季度，中央果断实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，迅速出台扩大内需、促进经济平稳较快发展的十项措施，并很快形成了应对国际金融危机冲击的一揽子计划，争分夺秒地加以落实。二是力度大。在2008年的全球性金融危机中，我国通过新增政府公共投资和实施结构性减税政策刺激经济的力度超过国内生产总值的3%，而20国集团中的大部分国家这一比重仅在2%左右。三是重统筹。综合运用多项财税工具，并注重加强与货币、产业等政策协调配合，既扩大投资又刺激消费，既拉动内需又稳定外需，既促进增长又调整结构，既推进改革又改善民生，全面推动经济社会平稳较快发展。四是可持续。既扎实实施积极财政政策又加强管理，把握政策实施力度和节奏，积极防范和控制财政风险。应该说，这次宏观调控的成功实践，充分体现了党中央、国务院驾驭社会主义市场经济的高超能力和调控艺术，也向世人展示了社会主义制度决策高效、集中力量办大事的强大政治优势。
总体来看，我国财税体制改革探索和财政政策实践是成功的。实践证明：推动财税体制改革不断深化和取得成效，必须坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持一切从实际出发，解放思想，与时俱进，大胆创新；必须妥善处理中央与地方、国家与企业和个人之间的分配关系，走渐进式改革路径，调动各方面积极性；必须坚持财税体制改革同政府职能转变的进程相适应，与国有企业、金融、投资体制等改革协调配套推进；必须在植根于我国国情的基础上，吸收和借鉴其他国家的有益经验，尊重和鼓励基层的首创精神。
(二)我国财税体制改革面临的新情况新问题
在全面建设小康社会的进程中，加快经济发展方式转变、调整优化经济结构，推动社会事业发展、保障和改善民生，调节收入分配差距、促进社会和谐等，对财政的要求越来越高。相对于这些要求以及经济社会发展的新情况新形势而言，特别是面对当今世界大变革大发展大调整的新格局，我国财税体制中还存在一些比较突出的问题，表现在以下方面：
1.财政收入制度不够完善，政府参与国民收入分配的力度不够
一是与政府职能和保民生的要求相比，财政收入占国内生产总值的比重还有差距。保持适度的财政收入占国内生产总值的比重，有利于增强政府在国民收入再分配领域的调节能力，通过完善社会保障体系、增加转移性支出等方式，在收入再分配环节增加居民特别是低收入者收入，促进提高居民收入在国民收入分配中的比重。2008年，我国财政一般预算收入占国内生产总值的比重，在经过十余年的持续上升之后也仅为19.5%；即使按国际上大致可比口径进行比较，我国政府一般预算收入加上政府性基金收入、社会保险基金等收入，占国内生产总值的比重约为29.95%，仍比工业化国家和发展中国家的平均水平分别低15.4和5.6个百分点。2010年这一比重进一步升高了1个百分点左右，这是合意的，但也仅为小补。同时，一部分一般预算收入及全部政府性基金收入按规定专款专用，很难统筹使用。这种状况直接影响财政优化资源配置、调节收入分配等职能作用的发挥。
二是财政收入结构有待优化。与成熟市场国家相比，我国财政收入中非税收入所占比重偏高，一些地方特别是基层专款专用的非税收入占财政收入比重更大，有的地方甚至超过50%，存在以费挤税现象。这既影响税收筹集财政收入主渠道作用的发挥和财政收入增长的可持续性，不利于提高财政收入质量，也破坏了预算安排的完整性和统一性，制约了财政对公共事务的保障能力。同时，还容易引发乱收费现象，从而扰乱收入分配秩序，损害政府形象。
三是税制结构不尽合理。直接税比重偏低，不利于税收调节收入分配作用的发挥。资源税制度不够完善，税负较低，造成国家资源性收入流失，并在一定程度上导致资源廉价、粗放使用，不利于资源节约和环境保护。
四是地方税体系建设滞后。由于政府层级偏多、分税制在省以下级次政府没有全面推行等因素的影响，地方政府缺少主体税种，也缺乏必要的税政自主权，同时，税权划分没有稳定的法制基础和必要的因地制宜的弹性，影响地方结合实际增加自有财力，客观上也助长了乱收费、以费挤税等问题的产生。
2.财政体制有待健全，财力与事权不尽匹配
一是事权和支出责任界定不明晰。对各级政府的事权划分，我国宪法和有关法律法规只作了原则性规定，执行中存在较多的交叉事项和模糊之处。特别是在经济社会发展专项支出方面，中央和地方的重叠现象比较突出。国防、外交等一些应由中央负责的事权，地方也承担了部分支出；属于下级政府支出责任的，上级政府也通过转移支付安排了大量资金，大部分支出项目都安排了专款。有一些涉及民生的政策，采取一事一议的方式确定筹资责任，制度规范不够，不仅不利于财力与事权的合理匹配，也是专项转移支付偏多的一个重要原因。
二是与实现基本公共服务均等化的要求相比，中央财政集中度仍然不够。中央保持一定的财力集中度，有利于增强宏观调控能力、调节地区收入分配，推动科学发展、促进社会和谐，既有重要经济意义，又有重大政治意义。2008年，中央财政收入占全国财政收入的比重为53.3%，扣除税收返还后，中央财政收入占比为47.8%，而大部分国家这一比例在60%以上。中央财政集中度偏低，影响了中央财政调控地区间财力差异的能力，也是目前我国地区间财力差异仍然较大的重要原因。为此，需要研究如何进一步适当提高中央财政集中度，以加大对中西部地区的转移支付力度，推进基本公共服务均等化，促进地区协调发展。
三是转移支付结构不尽合理。转移支付缺乏统一规范，一般性转移支付和专项转移支付结构不尽合理、界限不够清晰；部门管理的专项转移支付项目偏多。2008年，在中央对地方的转移支付中，一般性转移支付只占46.7%，专项转移支付占到53.3%。这种状况不利于发挥转移支付资金的规模效益，中央部门容易陷入微观事务。同时，对地方配套要求也缺乏规范办法，部分地方存在负债配套、虚假配套等问题，影响政策目标的实现，也加重了地方财政负担。
四是省以下财政体制有待完善。省以下财政体制收支划分和转移支付不够统一。普遍情况是各地区的4个层级政府间尚未实行分税制，实质上是形式多样、复杂易变、讨价还价的分成制和包干制。近年来，虽然县乡财政保工资、保运转问题基本得到解决，但总体支出水平仍然偏低，保障能力较弱，制约基层政府有效行使职能。
3.财政预算制度的完整性有欠缺
主要是：预算体系不够健全，包括公共收支、国有资本、政府性基金和社会保障等在内的预算制度体系有待建立；游离于财政预算收入之外的政府各类收入规模仍然可观；社会保障预算尚未建立；政府性基金收支单列，管理有待加强；国有资本经营预算启动试点时间不长，还不够完善，等等。
4.财政管理的法治性和绩效尚需提高
突出表现在：科学理财、民主理财、依法理财的理念和原则虽已明确提出，但实际工作中还有相当差距，存在重收轻支、重分轻管的现象；财政转移支付等方面的法律尚未出台，部分税收立法层次偏低，预算法等滞后于新形势，一些财税法律法规与其他法律法规不尽协调；财政管理比较粗放，资金运行透明度低，全过程、全方位监管机制有待健全，铺张浪费问题时有发生，资金使用效益尚需提高等。
5.财政宏观调控作用有待进一步发挥
以财税手段解决经济运行中体制性、结构性问题的力度需要加大，推进经济发展方式转变的财政政策措施尚不够健全；财政政策和货币政策的协调配合以及支持实施产业振兴、主体功能区建设等发展规划的力度也有待加强。
以上这些问题既有多年积累下来的，也有改革发展过程中新近出现的，需要根据经济发展阶段、改革配套条件等内外因素的发展变化，通过采取有针对性的措施，进一步深化财税体制改革，循序渐进地加以解决。
二、深化我国财税体制改革、优化调控的思考
党的“十七大”对深化财税体制改革提出了明确要求：要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系；深化预算制度改革，强化预算管理和监督；健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，加大公共服务领域投入；完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务的能力；实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。面对“十二五”，结合新情况新问题，要全面贯彻党的“十七大”和历次中央全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，调动各方面积极性，积极运用财政政策应对国际金融危机等挑战，并立足我国国情，借鉴国际经验，统筹规划，分步推进，进一步深化财税体制改革，建立健全有利于科学发展的财税体制、运行机制和管理制度，促进经济社会又好又快发展。具体而言，当前应着力抓好以下几方面工作：
(一)积极运用财政政策，推进经济发展方式转变和经济结构调整
我国应对国际金融危机冲击已取得显著成效，但经济形势仍然十分复杂严峻。为了促进经济又好又快发展，要进一步加强和改善宏观调控，正确处理保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀的关系，继续实施积极的财政政策，保持财政对经济发展的支持力度，充分发挥财政政策在稳定经济增长，特别是优化结构、协调发展等方面的积极作用，并注重与货币政策、产业政策等的协调配合。同时，根据经济运行情况的发展变化，及时完善相关政策措施，提高政策的针对性和灵活性，把握好政策的力度、节奏和重点，增强经济发展的稳定性、协调性、可持续性。
1.支持提高城乡居民收入，努力扩大消费需求
消费是拉动经济增长的根本和持久动力。在扩大内需的过程中，要把扩大居民消费放在更加突出的位置。提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，着力增加低收入群体收入，着力缩小居民收入分配差距，有利于促进消费，增强其对经济增长的拉动作用，提高经济运行的稳定性和可持续性。要充分发挥财税政策在调整国民收入分配格局中的作用，加大财政投入，完善社会保障制度，促进提高农民收入、城乡居民最低生活保障水平、优抚对象待遇和企业退休人员基本养老金，增强这些群体的消费能力。同时，健全家电、汽车摩托车下乡、汽车家电以旧换新等政策，刺激和引导居民消费。
2.保持政府公共投资力度，着力优化投资结构
扩大政府公共投资是迅速形成经济增量、拉动经济增长、促进就业最直接有效的办法。在保持政府公共投资力度的同时，需要注重优化投资结构，重点支持保障性安居工程、农村基础设施、教育医疗卫生等社会事业、节能环保以及企业技术改造等领域和欠发达地区的发展。资金安排主要用于项目续建和收尾，避免“半拉子”工程，严格控制新上项目。当前应创新投资资金运作机制，强化对民间投资的鼓励与引导，放大政府投资的拉动作用，避免出现对民间投资的挤出效应。政府公共投资还要和刺激消费、统筹发展、转变机制、深化改革等有机结合起来，加快社会事业改革与发展，改善消费预期，努力提高普通居民的收入水平和实际购买能力。
3.继续落实结构性减税政策，减轻企业和居民负担
税收是调节经济和收入分配的重要手段。结合改革和优化税制，实行结构性减税，减轻企业和居民税收负担，有利于促进企业扩大投资，增强居民消费能力。2009年以来的结构性减税，力度是空前的，对促进经济回升向好发挥了重要作用，“十二五”期间仍需继续实施。同时应注意到，无论是保障和改善民生还是加强重点建设，客观上都需要财政收入保持一定的增长速度，以保障各项重点支出。在减税和增收上宜统筹兼顾。考虑到目前的减税规模已经比较大，且税收减易加难，建议今后一段时间重点落实和完善已出台的各项政策措施，努力提高其实施效果，并根据经济形势的发展变化研究清理已到期的税收优惠政策。同时，依法强化税收征管，严格控制减免税，努力做到应收尽收。
4.进一步优化财政支出结构，保障和改善民生
改善民生既是发展的目的，又是发展的动力，也是拉动消费最有效的手段。加快以改善民生为重点的社会建设，可以稳定和改善居民消费预期，促进即期消费。要进一步调整财政支出结构，严格控制一般性支出，财政支出向社会主义新农村建设倾斜，向经济社会发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、基层和群众倾斜，重点支持“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、环境保护等方面。中央财政对地方的税收返还和转移支付也应主要用于基本支出、“三农”和民生方面的支出。
5.大力推动经济结构调整，促进经济发展方式转变
围绕转变经济发展方式、切实提高经济增长质量和效益，要把保持经济平稳较快发展与结构调整结合起来，在继续巩固经济回升基础的同时，积极发挥财政政策区别对待、有针对性的“点调控”优势，大力支持推进结构调整，稳步推进资源有偿使用制度和生态环境补偿机制改革，以促进节能降耗、生态环境保护为重要抓手，使经济增长建立在结构优化的基础上。把推动自主创新与培育战略性新兴产业结合起来，加大财政科技投入，完善有利于提高自主创新能力的财税政策，落实支持中小企业发展的税收优惠和贴息支持等政策，发挥高技术中小企业在自主创新中的作用。把统筹城乡区域协调发展与推进城镇化结合起来，认真实施相关财税扶持政策，加快形成新的区域增长极，推进社会主义新农村建设，进一步扩展经济发展空间。
为进一步有效应对国际金融危机冲击后的复杂局面，巩固经济回升基础，不能减弱财政政策对经济发展的支持力度。同时，也要高度重视防范和化解财政风险，增强财政的可持续发展能力。我国财政赤字率和国债负担率的数值虽然不高，但短时间内上升很快，风险在加速累积。而且我国还存在大量的隐性赤字和债务，实际财政赤字和债务数要大很多。如果再考虑债务依存度这一指标，2009年后中央财政债务依存度高达29%左右。因此，财政领域潜在风险不容忽视。在积极发挥财政职能作用、保持经济平稳较快发展的过程中，还要高度重视财政风险控制，加强债务管理，保持财政稳健运行。要动态掌握地方政府性债务运行情况，摸清债务底数；研究建立和完善债务、特别是地方政府债务(包括隐性债务)的规模控制、风险预警、预算约束和审核批准等制度；对地方政府债务收支要逐步实行预算管理，纳入各级政府预算。要采取切实有效措施规范地方政府融资平台，优化和强化制度，严禁各级地方政府和政府部门违反担保法为投融资平台提供任何形式的担保或变相担保；同时，要切实加强对平台公司融资行为的金融监管和约束，稳妥发展地方“阳光融资”的公债、市政债制度，防范金融风险累积并转化为公共财政风险。
(二)完善财政收入体系，规范政府参与国民收入分配的秩序
税收是政府履行职能的物质基础，也是推动经济结构调整和发展方式转变、实现收入公平分配的重要手段。要坚持简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，充分发挥税收在筹集国家财政收入中的主渠道作用和调控经济、调节收入分配的职能，优化税制结构，合理配置税权，公平税收负担，健全以流转税和所得税为主体税种，财产税、环境税及其他特定目的税相互配合，多税种、多环节、多层次调节的复合税制体系，推动经济发展方式转变与和谐社会建设。力争通过一段时间的努力，适当提高税收收入占财政收入的比重。
1.完善税收制度
完善税收制度既要充分考虑其政策功能，又要结合征管实际，积极稳妥推进。一种税制设计理论上再好，如果征管技术、水平、条件跟不上，也很难达到预期的政策效果，甚至还有可能造成收入流失。当前应着重从以下几个方面完善税制：
一是逐步提高我国直接税所占比重，更好发挥税收调节收入分配的作用。要大力推动结合户籍管理的收入申报、财产登记等社会征信系统建设，推进综合和分类相结合的个人所得税制改革；完善社会保障筹资形式和提高统筹级次相配合，研究开征社会保障税；完善资本市场税收制度；积极运用税收手段，努力缩小收入分配差距。
二是强化税收促进资源节约、节能减排和环境保护的作用，推动经济发展方式转变。2009年实施的成品油税费改革，已经在理顺资源产品价格关系、推动节能减排方面发挥了重要作用，同时也规范了税费关系，公平了税费负担。在此基础上还要尽快改革和完善资源税制度，健全消费税制度，研究开征环境税，形成有利于资源节约型、环境友好型社会建设的税收导向。
三是继续统一各类企业税收制度，公平税收负担。在统一内外资企业所得税、车船税、耕地占用税、房产税等的基础上，进一步统一内外资企业和个人的城建税、教育费附加等制度，促进城市建设和教育发展。在做好增值税转型工作的基础上，积极推进增值税扩围改革，引导第三产业和相关产业发展，推动产业结构调整和技术升级。
四是加快地方税收体系建设，增强地方政府提供基本公共服务的保障能力。积极推进房地产税改革，清理建设领域各种收费，基于上海、重庆房产税改革试点，研究开征统一规范的房地产税，逐步完善财产税收制度，促进房地产行业健康发展，调节收入分配差距，增加地方财政收入。积极推进资源税改革，在促进节能降耗的同时打造地方另一主力财源。在统一税政的前提下，研究赋予地方适当的税政管理权，培育地方支柱财源，从而尽可能通过增加地方本级收入，增强各地特别是中西部欠发达地区安排使用收入的自主性、编制预算的完整性和加强资金管理的积极性。
2.分类规范各种收费
按照强化税收、规范收费的原则，完善收费制度，优化财政收入结构，提高公共财政保障能力。严格控制设立新的收费、基金项目，全面清理取消不合法、不合理的收费、基金，整合性质相近、重复设置的收费、基金，将部分具有税收特征的收费、基金改为税收，将不再体现政府公共管理职能的收费转为经营性收费，并对这些收入依法征税，对应保留的收费、基金实行规范化管理，进一步规范收入分配秩序，促进财政经济健康发展。
(三)深化财政体制改革，健全财权与事权相适应、财力与事权相匹配的体制
完善的财政体制是推进基本公共服务均等化和主体功能区建设的重要体制保障。在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，着力推进省以下财政体制改革，促进地区协调和城乡统筹发展。
1.合理规划中央和地方的事权与支出责任
事权和支出责任清晰，是增强政府决策科学性、提高政府工作效率和财政资金使用效益的一个重要前提。在加快政府职能转变、明确政府和市场作用边界的基础上，可按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，界定政府间事权和支出责任：一是将直接关系国家主权和整体安全的事项，如外交、国防、国家安全，划定为中央的事权和支出责任。二是将事关环境友好型社会通盘建设的重大事项，如跨行政区划的流域治理，由中央负责，推动环境保护。三是对跨地区重大基础设施建设等涉及经济社会可持续发展的重大项目，由中央牵头或为主来承担。四是对与居民切身利益紧密相关、社会普遍关注的支出，如基本民生支出等，中央加大投入力度，促进社会公平正义。其他事权在省以下政府间合理划分。政府间事权和支出责任划分，涉及各级政府职能及相关机构人员的调整，需要组织专门力量尽快研究，在实践中由粗到细，形成明细单，并逐步用立法形式稳定和规范下来。
2.适当调整完善中央和地方政府间的收入划分
我国地区经济社会发展水平差异很大，既有东中西部地区横向上的发展不均衡，也存在省市县级纵向上的发展不均衡和城乡发展不均衡。在统一的税制和财政体制下，各地本级税收收入差异大，客观上加大了基本公共服务均等化的难度。因此，既要合理增加地方自有财力，又要适当由中央政府集中一部分财力，以加大转移支付力度，均衡地区财力差异。从长远看，需研究严格按照税种属性调整中央地方收入划分：将容易造成税源转移和地区间分配不公的企业所得税以及有利于收入分配调节的个人所得税，提高中央分成比例或改为中央固定收入；着力培育物业税即房地产税等地方政府的支柱财源，促进地方政府职能转变和行为长期化。考虑到短期内全面实现上述调整的条件尚不成熟，可以采取渐进改革的方式，研究通过部分税种的合理置换、多次微调，逐步理顺中央和地方之间的收入分配关系。
3.完善财政转移支付制度
比较而言，一般性转移支付和专项转移支付各有特点：前者便于地方统筹安排，后者可以体现中央政策导向，以便于监督检查。难点在于：地方政府希望提高一般性转移支付比例，以便于政府财力统筹使用；中央部门则希望增加专项转移支付，以利于加强引导，落实中央重大决策部署。完善转移支付制度的关键在于科学设置、合理搭配、发挥好各自的作用。从长远考虑，可以在政府间事权划分和支出责任基本明确后，根据事权属性对转移支付进行总体设计：属于地方事权的支出，原则上中央财政通过一般性转移支付予以支持，增强地方政府的统筹权限和支出责任；属于中央和地方的共同事务，通过法律形式明确中央、地方各自应承担的支出比例；属于中央委托的事务，其所需的支出由中央通过专项转移支付足额安排；符合中央政策导向的地方事务，中央财政通过专项转移支付加以引导，但数额不宜过大。
近期完善转移支付制度的重点可放在以下几个方面：一是提高一般性转移支付的规模和比例。优先弥补禁止和限制(即生态和农林)开发区域的收支缺口，推进主体功能区建设；积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展；完善管理办法，将均衡性转移支付分配与地方财力下移程度紧密结合起来。二是分类规范专项转移支付。严格控制设立新的专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。三是提高资金分配透明度和使用效益。同时，研究建立各项公共服务量化标准，既作为地方政府施政的参照及施政效果考评的依据，又可用作确定转移支付数量的重要指标。
4.加快建立县级基本财力保障机制
基础不牢，地动山摇。当前应把增强基层政府提供公共服务的财政保障能力放在更加突出的位置。宜加快建立县级基本财力保障机制，以满足县级最低财力保障需要，实现保工资、保运转、保民生为目标，按照明确责任、类补结合、分步实施的基本原则，地方财政为责任主体，上级财政结合转移支付制度的改进，通过奖补结合的办法予以支持，力争用3年至5年时间逐步建立起县级基本财力保障机制，强化省级政府保障县级基本财力的责任，进一步巩固和扩大缓解县乡财政困难的成果，增强基层政府提供基本公共服务的能力，扎实推进社会主义新农村建设。
5.减少财政管理层级
我国行政层级较多，是进一步规范完善财政体制的重要制约因素。信息技术的运用、交通基础设施的完善，为我国行政管理扁平化改革提供了可行性。在注意处理好与现行行政管理体制关系的基础上，应积极推进省直管县和乡财县管等财政管理方式改革，减少管理环节、提高管理效率。在有条件的地方可以考虑减少行政层次。改革的远景是逐渐形成扁平化后的中央、省、市县三级架构，并合理明确地设定与各级政府事权相对应的财权、税基，建立完善自上而下的财力差异调控机制。
(四)完善预算制度体系，提高预算的完整性与透明度
预算反映党和国家大政方针，是体现立党为公、执政为民的重要方面。形成法治、完整、透明的预算制度体系，既是保持财权统一、统筹安排财力的客观需要，也是保障公民知情权、参与权、监督权，推进社会主义民主政治发展的重要途径。
1.建立有机衔接的国家财政预算制度体系
预算应综合反映政府以行政权力和国有资产所有者身份集中社会资源的规模和份额。要研究形成由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算等组成的有机衔接、完整的预算制度体系。各级政府全部收入和支出都应按照预算制度体系框架，列入本级政府预算。特别是要将保留的收费、基金等所有非税收入全部纳入预算实行规范管理，取消预算外资金。在预算编制和分配过程中，坚持财权统一的导向，便于有机衔接、统筹安排，防止政出多门、财力分散。同时研究建立中期(3-5年)滚动预算编制和报送制度。在继续提高国民经济和社会发展计划草案编制水平的同时，努力增强预算编制特别是支出安排的科学性和准确性。
2.突出预算保障重点
预算编制要体现优化财政支出结构的要求。从我国经济社会发展阶段的实际出发，根据有限政府理念，坚持有所为有所不为，充分发挥市场在配置资源中的基础性作用，合理界定支出范围，集中资金用于加强经济社会发展的薄弱环节，强化公共服务和社会管理。按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，重点加大对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房等公共服务领域的投入，优先保障和改善民生。
在此过程中：一是要处理好增加投入和制度建设的关系。制度具有根本性、长期性、稳定性，应在不断加大财政投入的同时，更加注重制度创新，建立健全保障和改善民生的长效机制。二是要处理好财政支持和社会参与的关系。对一些具有明显公益性质的社会事业，要切实发挥财政保障功能，减轻群众负担，同时也要考虑社会需求具有多样性、多层次和不断变化等特性，还需调动各类市场主体和社会组织的积极性，充分发挥市场机制的作用，形成多元化的民生投入机制。三是要处理好尽力而为和量力而行的关系。一些国家的教育等民生支出占国内生产总值比重较高，与其财政收入占国内生产总值比重高直接相关。我国社会事业发展相对滞后，同时财政收入占国内生产总值比重较其他国家偏低，而且一些收费、基金具有专门用途，很难统筹用于民生支出。因此，保障和改善民生需循序渐进，既要尽力而为、不断增加民生投入，又要量力而行、区分轻重缓急，防止因超越可能去满足需要而不可持续。
3.增强预算透明度
预算公开透明既是民主理财的客观需要，也有利于提高政府公信力，增强政府财政资源动员能力。要建立实时、全面、准确的政府收支统计报告制度。按照《政府信息公开条例》的要求，及时向社会公布财政收支统计数据，以及经人大审议通过的政府预决算、部门预决算和转移支付安排情况，主动公开财政规范性文件以及有关财政政策、发展规划等，并依法接受人大、审计监督。
(五)加强科学管理，提高财政管理绩效
财政管理科学化、精细化是推动科学发展与社会和谐的客观需要。对于我们这样的发展中大国来说，面对收支矛盾十分突出的形势，加强管理，厉行节约，提高财政资金使用效益，与增加财政收入、壮大财政实力具有同样重要的意义和作用。要坚决贯彻依法治国方略，坚持科学理财、民主理财、依法理财，推进财政科学化、精细化管理，更好发挥财政促进科学发展与社会和谐的职能作用。
1.继续加强财政立法
坚持科学立法、民主立法、公开立法，加快法治财政建设步伐，并努力提高财政立法质量。一是增强时效性。对现行财政法律中一些不适应、不符合改革发展新形势要求的条款，尽快修订。当前要重点推动预算法的修订等。二是提高系统性。主要是查漏补缺，加快财政转移支付管理暂行条例、企业国有资本经营预算管理条例、政府非税收入管理条例等的立法进程。三是强化协调性。特别是要避免财政法律法规之间以及财政法律法规与其他法律法规之间的矛盾。四是提升权威性。重点将一些比较成熟的财税条例尽快上升为法律，如制订增值税法等。
2.严格预算管理和监督
按照系统化理念，建立编制科学、执行严格、监督有力、各环节有机衔接的预算管理机制；细化预算编制，增强预算编制的准确性、科学性；建立部门预算责任制度；提高预算年初到位率，强化部门结余资金的统筹使用。加强行政事业单位国有资产管理，逐步实现资产管理与预算管理、财务管理有机结合；增强预算编制完整性，严格预算执行，调动预算单位和基层财政部门等各方面的积极性。建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，加强事前和事中监督；严肃财经纪律，严格财政违法责任追究，研究建立治理“小金库”的长效机制；稳步推进政府会计改革，改变单纯实行预算会计管理的模式，构建以权责发生制为基础的政府会计体系和政府财务报告制度。加快金财工程建设，提高财政管理信息化水平。
3.从严控制行政经费等一般性开支
我国行政经费总体而言增长偏快，有行政开支范围大(不仅包括政府、立法、司法机关，还有各党派机关开支等)、政府层级和行政管理人员多、工资正常增长、改善办公条件等原因，还有行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理后经费渠道变化等改革中的过渡性因素。预算约束弱化、管理制度执行不力、铺张浪费现象时有发生等也是重要原因。
严格控制行政经费等一般性开支，努力降低行政成本，既是调整和优化财政支出结构的内在要求，也有利于加强财政管理，树立良好政府形象。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅为此专门下发了关于压缩行政支出的文件，提出了明确要求，很有针对性，政治意义大，目前已见成效，社会影响好。从长远看，应结合深化行政管理体制等相关改革，立法规范财政供养范围，推进公务用车、公务接待等制度改革，确保取得更大更好的效果。
4.积极推进绩效预算管理
实施绩效预算管理，将预算资金分配与政府部门绩效考评紧密联系起来，有利于强化政府部门的责任，推动政府部门优化资源配置，也有利于社会各界对政府提供公共产品和服务的质量和成本进行监督。当前，在我国推进绩效预算管理还受很多条件的制约，尚难以全面实行，但要坚持这一方向。可先选择有关重点项目、民生项目，推行绩效考评和绩效预算试点，不断积累经验并加以扩展。
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