中国环评制度的独特运行机制探讨，本文主要内容关键词为：中国论文,运行机制论文,环评论文,独特论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以往关于环境影响评价制度(下称环评制度)的研究很少将我国环评运行机制的问题作为研究对象，而且往往忽视了一个极为重要却被表面现象所掩盖的事实，即环评制度的运行机制与执行效果与排污收费制度息息相关。鉴于我国排污收费制度的实施效果与发达国家存在较大差异，笔者区别于以往对环评制度的研究[1-3]，分析了我国环评运行机制，关注环评制度受排污收费制度的影响以及由此产生的变化，给出了环评制度研究的新视角，以剖析制约我国环评制度实施效果的关键因素，并提出改进建议。
1 国外环评制度的运行机制
环评制度是美国早在1969年首创的一项环境政策，其目的是使可能影响环境的工程建设、规划或其他活动对环境造成的影响减少到最小程度[4]；其手段是在某地区进行这些活动之前，对活动可能造成的环境影响进行识别、预测和评价，并提出防治环境污染和破坏的对策，以及制订相应的方案。
发达国家环评制度的运行机制主要有以下两种：①在政府体系内，作为行政管理措施之一。即以政府的相关部门、机构或政府委托的主体为管理对象，当这类主体执行某项目时，要求其先进行环境影响评价(下称环评)，提出并落实环境保护的改进措施，以避免可能引致的环境损害和风险。②在政府体系外，建立风险分担机制。在环评制度建立的同时，也建立类似排污收费、排污权交易等制度，对可能造成环境影响的各类主体赋予环保责任。当其违反这些制度而造成环境影响时，该主体将为此承担一定的处罚，笔者将这类制度统称为污染追责制度。在已经建立污染追责制度的前提下，如果某项目在执行前开展了环评并落实了评价报告提出的改进建议，一旦项目因设计或建设缺陷而引起环境损害或风险，项目承担主体将由此免除全部或部分由污染追责制度所实施的处罚，相应的处罚将转嫁给承担环评的机构或个人[5-8]。第1种机制下，环评是一种计划手段，通过预算安排等方式确保实施；第2种机制下，环评是一种市场手段，类似于保险的风险分担措施。其中，第2种机制涉及范围广，更接近于我国的环评制度，也是笔者探讨的对象。
通过图1来描述环评制度在发达国家的运行机制。图1中各要素的含义：①虚线框及框内的要素表示某项制度的输出。如标有“污染追责制度”的虚线框内，包含的环保部门向项目主体实施的提取，就是排污收费制度所实现的输出。②箭头符号是表示主体之间的某种行为，箭头的方向由该行为的实施者指向行为的受者。其中，虚线的箭头符号表示某项输出是可选择的，即只有当相关方采取箭头符号所代表的行为时，输出才付诸实施。而实线的箭头表示该输出是不可选择的，即无论相关方采取怎样的行为，输出都将付诸实施。
图1 发达国家环评制度的运行机制
Fig.1 The mechanisms of the EIA institution in developed countries
从图1所显示的运行机制看，环评制度与污染追责制度紧密关联。污染追责制度的输出主要是“提取”，即对造成污染的主体，依据其污染程度收取一定的资金。该输出是不可选择的，但企业等相关方能选择治理污染，从而改变被提取的量。
环评制度的输出是“分配”，即针对已开展环评的项目，在该项目造成一定环境影响时，将污染追责制度向项目主体实施的提取，部分地转嫁给环评机构；同时，环评还可以为项目主体提供技术方法，在项目的设计建设阶段就尽可能地减少环境成本，即可能降低排污收费制度向项目主体实施的提取。这种输出是可选择的，项目主体也可以不开展环评，从而失去转嫁污染追责制度所实施的提取机会。
环评制度能否发挥实效，取决于两个方面：一是项目主体是否委托环评并落实环评报告提出的改进建议；二是环评机构能否高质量地完成环评。
首先，项目主体是否委托环评并落实环评报告提出的改进建议，决定于项目主体采取怎样的行为会赢得更大的收益。只有环评为项目主体带来的收益(即环评制度免除或转嫁污染追责制度所输出的提取)大于项目主体请环评机构制作环评报告的成本以及落实环评改进措施的成本之和，项目主体才会需求高质量的环评，并落实环评提出的改进措施。而上述条件是否满足，取决于污染追责制度所实施的提取的量。如果造成一定的污染，政府提取的量较大，则项目主体为污染所承担的责任较重，那么环评途径将为其减轻可观的损失，项目主体也就更倾向于开展环评并落实改进建议。反之，项目主体选择不开展环评。
另一方面，根据图1的表述，环评机构能否高质量完成环评，主要受到两个因素的影响：①项目执行主体作为环评报告市场的需求方对环评报告具有怎样的质量要求，这又取决于排污收费制度是否赋予项目主体足够的动力来减轻环境影响；②环评制度将环境损害或风险的多大份额转嫁给环评机构，转嫁份额越大，环评机构越有动力完成高质量的环评。
总的来说，在美国等发达国家，环评制度的实施效果在很大程度上依赖于污染追责制度。在污染追责制度能够得到有效实施的前提下，环评制度才可能切实发挥效果。因此，不仅污染追责制度能够促进环评制度发挥效果，而且环评制度也有益于污染追责制度的实施。
2 我国环评制度的运行机制
2.1 我国环评制度概况
在我国，排污收费等污染追责制度在执行过程中尚存在许多问题，特别是“违法成本低，守法成本高”的现象在现有国情下难以克服[9-10]。这种情况下如果照搬国外的环评制度，由于污染追责制度对项目主体的提取量较小，导致项目主体被赋予的环保责任不够。即使通过环评制度搭建了项目主体向环评机构转嫁风险的桥梁，项目主体也没有足够的动力向后者进行转嫁。也就是说，项目主体既没有动力委托开展环评，也没有动力落实环评报告的改进建议，环评制度也就形同虚设。因此，在我国引入环评管理之初，环评制度不具备发挥作用的前提。
一项制度能否发挥作用与整个政治体系是不可分割的[11]。而体系的分析首先关注的是主体，特别是机构。环评制度的运行机制同样深受部门机构的影响[12]。在我国，环境领域法律法规的制修订主要涉及两类机构：一是环境保护相关职能部门，包括环保、建设、水利、林业等部门；二是专门的立法部门，包括人大、国务院法制办等。
通常在各社会科学的研究中，政府被当做是公民的代理人，反映公众的意愿。政府的各个部门之间总会有立场的分歧、倾向的差异。
而一项制度的确立与修改，都有相对固定的程序与规则。在我国，环保等法律法规的制修订，主要过程是由相应的行政部门组织草拟，并与相关的各职能部门达成一致意见并会签，再经立法部门审议通过后生效。
综上，影响环评制度改革的若干规律可以简要归纳为：①部门的权力是存在边界的；②当环评制度的改革不触及其他部门的权力边界时，则较易于实现。
2.2 环评审批权限确立前后运行机制的比较
在我国引入环评制度之初，并没有仿效发达国家构建风险分担机制，而是构建了项目审批权。环保部门要求拟建项目的主体出具环评报告，并对环评报告进行审核，由此推动环评的实施[13-14]。
改革后项目的环保合法性成为一种新的资源，其具体含义包括两个方面：①某项目只有经过环评机构的评价后，才被环保部门允许实施；②如果项目承担单位未经环评擅自实施，将接受一定的处罚。
考虑部门间权力边界的限制，环保部门管理项目的环保合法性并不触犯其他部门的权力边界，因而是可行的；但是项目主体违背规则后的罚则，却可能触犯权力边界。如关停某些项目主体或间接导致项目主体无法续存，将使财税部门减少税收，使地方政府面临更大的就业压力等等，这与其他部门的意愿相抵触，因此可能会遭到反对。因此，对于环保部门查出的违规企业，往往只能通过补办环评手续、缴纳少量罚金等手段进行处罚[15]。
如图2所示，环评制度实施了两种可选择的输出，即项目主体委托环评机构开展环评，以及项目主体由于不开展环评而接受来自环保部门的处罚。这两种选择的收益互为机会成本。这种情况下，项目主体选择接受哪种输出，决定于收益的相对大小。由于部门权力边界限制，导致环评制度所能实现的目标十分有限。因此项目主体选择不开展环评，只会承担较低的损失；而选择开展环评，却需要承担较高的成本。于是，项目未批先建成为一种较普遍的现象。
图2 我国环评制度的基本运行机制
Fig.2 The primary mechanisms of the EIA institution in China
不同于发达国家环评制度，我国环评制度所实施的输出都与污染追责制度所实现的输出没有直接关联。可见，我国环评制度已经基本形成了脱离污染追责制度而单独发挥作用的独特运行机制，这也是我国环评制度与发达国家环评制度的最大差异。
2.3 公众舆论对实施环评制度的影响
公众环保意识的日益提升，为进一步改进环评制度实施效果提供了新的途径。
2006年，我国环保部门首次公布了一批大型企业的环评违法问题，在社会各界引起强烈反响，被媒体称为“环评风暴”。“环评风暴”的实质是环保部门针对从前由于部门权力边界而无法染指的管理对象，借助媒体和舆论的支持，营造对未批先建等违法行为和违法主体的强大压力，迫使其接受环保部门的处罚。
引入公众舆论的前提是信息公开。如图3所示，信息公开手段在环评制度当中增加了一项新的输出，即通过象征手段，公布违法主体的信息并促使公众和媒体相对集中地表达对违法行为的不满。前文谈到，由于部门边界的限制，环保部门对项目实施的处罚是受到限制的。舆论的集中反对，在环保部门的处罚之外追加了对项目主体的压力。如果项目主体是知名企业，舆论影响还可能波及企业融资及其销售业绩，因此间接地增加了其违法成本[16-18]。
图3 引入了公众舆论的我国环评制度运行机制
Fig.3 The maechanisms of the EIA institution in China with considering of public opinion
2.4 区域限批制度对实施环评制度的影响
近年来，环保部门的地位与能力逐步提升，部门权力边界发生渐变，环评制度的运行机制也随之发生一定变化。2007年年初，环保部门对环评违法违规现象突出的流域、区域和行业首次实行“区域限批”“行业限批”，即停止某行政区域或行业所有项目的环评审批。2008年修订的《水污染防治法》使“区域限批”法制化，标志着部门权力边界发生新的变化。限批制度确立之后，环评制度运行机制发生相应变化，如图4所示。
图4 限批制度设立后的我国环评制度运行机制
Fig.4 The mechanisms of the EIA institution in China after the establishment of the limited approval institution
通过限批，环保部门增加了一项新的输出，就是对某区域的所有项目，中止其通过环评审批。而这一输出又产生了连锁的反应：地方政府作为相对独立的行政机构，也有其自身的意愿，其中重要的一点就是促进地方经济增长，而区域限批是与此相违背的。为消除区域限批的影响，地方政府也将对项目主体实施输出，纠正其环评违法行为。从权力划分来看，地方政府掌握了更多更有力的输出手段，因此地方政府的介入，增加了项目主体的违法成本。
尽管我国环评制度的运行机制与发达国家有着巨大的差异，但并不意味着环评制度失去了效能。相反，环评制度的有效性正在逐步提升。环评审批权限的确立，使环评制度克服了对排污收费制度的依赖，并使其能独立地推动项目主体开展环评；环评的信息公开一定程度上克服了环评制度处罚力度的不足，使一些大规模项目受到环评制度的约束；限批则进一步克服了处罚力度的不足，使一些较大规模却又不足以引起公众一致关注的项目也受到环评制度的约束。
3 我国环评制度的主要问题
3.1 行政机构承担过高的信息成本
根据制度经济学的论述，政府所能承担的信息成本是有限的，而监管往往需要极高的信息成本。一旦信息成本过高，就会降低监管效率甚至使监管无效[19]。执行环评制度所需的信息成本尤其高，究其原因：①监管对象数量多、分布广；②对环评报告的技术审核需要专业技术能力，进一步加大了信息成本；③项目全生命周期监管也提高了信息成本。
为解决信息成本过高的问题，常见的方法是分散信息成本[20]，即由政府以外的大量主体分别承担小份额的信息成本，从而降低行政机构承担的信息成本，如以市场经济替换计划经济。
在发达国家环评制度的运行机制中，信息成本的分散是通过污染追责制度完成的。即通过公众对项目主体实施监督，一旦发现问题可通过司法途径向项目主体追究责任，从而援引环评制度来看责任如何在项目承担主体和环评机构之间分担。
而在我国，由于环评制度与污染追责制度分离，环评制度的信息成本不能通过后者分散，其信息成本几乎完全由政府机构承担。过高的信息成本，使环保部门仅仅能够对相对简单、明确的方面进行较为有效的监督，如对项目主体是否出具了环评报告作出鉴别；而对于相对模糊、标准不明晰的行为，如项目主体是否落实环评改进建议、环评报告建议是否能有效避免负面环境影响等，监督都难以克服信息成本，当然也难以有效。这就导致了环评报告质量难以保证、环评机构服从于项目主体意愿、项目的全生命周期管理难以实现等现象。
3.2 处罚权限仍然不足
公众舆论的引入与区域限批制度的建立和发展，增强了环评制度处罚力度。但无论是信息公开还是限批，仍有其局限性。
舆论发挥作用的局限性在于，不是任何违背环评制度的问题都可引发舆论的广泛关注。只有那些涉及知名企业等主体，或环境影响十分严重的违法案例。如金沙江中游水电开发违法建设项目、圆明园东部湖底的违法防渗工程以及广西龙江河镉污染事件等，才能引起足够的关注。这就限制了这种手段的适用范围。
限批手段将多个项目主体捆绑在一起，当其中一个违背环评制度时，其他所有项目禁止通过审批。在环评制度借助舆论后，相当一部分规模大、影响大的项目能够在已有的许可管理措施下被有效禁止。因此当一个区域有这类项目，捆绑式的管理就能够在不增大处罚权限的前提下，赋予地方政府抑制环评违法的动力。但由此也可看到限批手段的局限性：①仅适用于违法情节恶劣、影响大的项目；②仅当被限批区域还有其他重大项目时，限批的震慑作用才足够大。
总的来说，环评处罚力度的现状是：(在检查出违法违规的前提下)对规模较小的项目，可通过现有处罚权限有所震慑；对于规模大、影响大的项目，可通过舆论和限批施加压力；但对于二者之间为数众多的中等规模项目，依然缺乏有力的措施督促其纠正环评违法行为。
综上，我国环评制度的理论缺陷可归纳为以下两个因素：①缺乏解决信息成本问题的有效途径；②部门权力边界限制了环境管理的激励约束能力。
4 对我国环评制度的改进建议
a)仿效发达国家环评制度的运行机制，完善污染追责制度，并建立环评制度对污染追责制度的依赖关系。
b)延续过去环评制度的改进方向，继续独立于污染追责制度之外，使环评制度独立、有效地针对项目主体发挥激励和约束作用。这一方面应通过构建新的监管方式，克服信息成本障碍，使政府以外的各类主体分担信息成本。引入公众监督[21-22]，如规定只有在项目承担主体和项目涉及相关主体达成一致意愿的基础上项目方可实施[23]。这种改进的原理是“外部性”的“内部化”[24]。另一方面，应从国家层面主动调整部门权力边界，加大对环评违法的处罚权限，并通过立法予以明确。