大学收费管制的目标，本文主要内容关键词为：管制论文,目标论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-054；G467.27 文献标识码：A 文章编号：1000-4203（2007）08-0033-06
一、问题的提出：大学收费不再上涨后还要做什么
我国政府在1997年对大学收费实行“并轨”管理后，如何有效管理大学收费就一直是理论研究和政策实践中迫切需要解决的问题。多年来，教育部每年都会在新生入学之前三令五申强化收费纪律，并开通了价格举报电话，基本上维持住了2000年的收费标准。但是，有一个现象应该引起人们的注意，即类似地区的一般院校与名校的收费标准相差无几，同一地区重点院校学费补偿生均成本的程度低于一般和民办院校，即质量和办学条件越差的学校，从学费收入中得到的补偿越多。[1] 各个大学只要不触犯收费上限，学费对成本补偿了多少，是否具有下调的空间，外界一概不知。
在学费上限及其上涨趋势得到控制后，与大学收费有关的两个问题凸显出来。一是大学收费标准虽然得以控制，但并没有得到公众的认可。人们仍然认为大学的收费标准超出了我国普通家庭的承受能力。以收费相对较低的青海师范大学为例，即使学校完全按照教育部的标准收费，每个学生的年支出最低也在7000元以上。其中，学费3000元，最低生活费3000元，公寓费800元，书费400元。一个四口之家的西部农村贫困家庭，即便有三个身强体壮的劳动力，一年的纯收入也供不起一个大学生。到外地就读的大学生每年最少花费10000—15000元，家庭经济状况更是苦不堪言。[2] 二是一些大学以降低质量为代价，提高大学学费对教育成本的补偿水平，相当于提高了大学的收费标准。如扩大学校办学规模，三四万人的大学比比皆是，任意扩大班级规模，有些学校的高等数学课竟然达到200人的规模，后面的学生连符号都看不清楚。规模显著地降低了生均培养成本，即使完全按照教育部规定的标准收费，这些大学也能够在很高的水平上补偿教育成本，甚至还可以有所盈利。
以上问题带来的负外部性是非常显著的，超出普通家庭承受能力的收费影响了受高等教育者的社会阶层结构；教育质量的下降则降低了高等教育对经济和社会发展的贡献。目前，学生质量的下降已经引起了社会的广泛关注，教育部为此专门组织了“普通高等学校本科教学工作水平评估”。但靠评估来推动教学质量改进的成本是非常高的。因此，教学质量评估只是教学质量控制的一种方法，还需要深入理解教学质量的成本意义。
从制度建设的角度来看，第一个问题的解决需要提高奖助学金、贷学金的资助力度，优化奖助学金、贷学金在学生资助中的结构。奖助学金、贷学金的资助力度，由于教育部对某些地方政府的批评① 而引起了广泛注意，但优化资助结构，提高资助效率这一方面还未得到关注，这应该成为今后制度建设的重要领域。第二个问题揭示了单纯控制大学收费水平引起的后果。大学没有积极性提高质量，而有积极性去降低质量，即通过偷工减料来实现利润，而不是通过优质优价来实现利润。设定价格上限，虽然其政策目标是有利于消费者，但实际的结果是，让消费者花同样的价格消费质量低劣的产品，其整体效应是整个市场商品的质量都难以提高。[3] 在高校从免费教育到收费教育的转轨过程中，在中国高等教育还是卖方市场的情况下，各高校很可能为了自身的利益而疯狂涨价。限制收费上限对于控制价格上升的局面是必要的，但是，长此以往地进行下去，大学教育质量的下降会充当收费标准上升的替代品。在收费上限基本控制住以后，下一步管制的目标应该是什么，为了达到这个目标，还需要做些什么，这需要学者们进行系统的研究。
目前，大学收费政策研究陷入了这样一个局面：要么政府增加对大学的投入，减少大学对学费的依赖，要么政府增加对贫困生的资助，减轻贫困生家庭的经济负担，不管怎样，解决学费过高和贫困生的问题似乎都是政府的事，大学做不了什么。大学虽然不具有典型的自然垄断特征，但大学仍然拥有卖方市场带来的权力，学生及其家长只能接受相应的价格和服务。政府只能通过控制大学官员的任命权，将大学收费控制在不违规的范围内。很显然，大学收费的管制结果与公众和政府的预期相差很大。因此，在大学收费取得初步管制效果后，大学收费管制制度设计应利用学界对管制研究的成果，形成大学收费的均衡机制，达到兼顾政府、大学、公众等各个利益集团的价格博弈均衡。只有激励大学参与到提高质量、降低学费的行列中来，才能从机制上解决问题。
二、政府对大学收费加以管制的目标
管制，是政府不直接介入企业和社会组织内部管理和经营活动，但对微观活动加以监管和限制的行为。过去，政府管制主要集中在经济领域，但近年来，对公共利益的管制成为政府管制越来越重要的领域。政府之所以对企业和社会组织内部的微观事务采取管制，主要是因为存在着自然垄断的现象。[4] 自然垄断，是指有些行业生产的技术性特征具有规模递增效应，以至于该行业的最优市场结构就是垄断。如电力、邮电、铁路行业等。如果政府不加以限制，这些行业就能够凭借其垄断地位寻求远高于边际成本的价格，从而损害社会公众的利益。政府管制的目标就是将这些企业的价格限制在合理回报率的范围内。
1.价格管制对大学的适用性
到目前为止，我国学术界对政府管制的研究还主要局限于自然垄断行业，如民航、电力、石油，以及部分公用事业，如水、环境、食品等，还没有对大学的管制研究。但在国外，已经有许多大学管制研究的成果。如美国肯塔基大学（Kentucky University）的 Mark C.Berger，就从供给和需求两个方面研究了如果要实现提高公立高等教育入学率的目标，财政资源和管制目标的相互替代作用。[5] 而对转型国家高等教育机构的管制研究，构成了该领域研究持续性的热点。如对智利、捷克、爱沙尼亚高等教育的管制研究，展现了转型期间为了维护公共利益、实现基本法律体系的转变，政府对高等教育机构的微观行为加以限制和约束的案例。[6]
随着改革的不断深入，政府公共利益看守者的职责越来越凸显，经验和试错性的制度创新越来越让位于系统化的、法律框架下的制度供给。对管制目标以及管制实现条件的研究，为市场经济条件下的政府职能转型提供了一般性的分析框架。
2.大学收费管制的目标
政府管制与行政命令间的本质区别就在于管制的目标是要形成一个健康的秩序。自1980—1990年代以来，美国的行政法学者开始真正踏入了这片新的领域，建立起一种新的分析话语。他们从政府的性质这样的基本问题入手，探讨了“管制国家”的目的与对象、“健全管制”的基本构成要件、“新公共时代”的含义、“官僚政府”的“公共利益”等对公共生活与公共秩序具有重要价值的问题。[7] 这些研究对理解政府对大学的管制提供了依据。具体到大学收费问题上，行政命令的目标可以是不允许大学超过某一价格标准，但管制的目标就不能仅仅是限制收费标准，而是要奠定大学、政府、公众间的秩序。那么，这个秩序应该是怎样的？
对于大学、政府、公众间应该有的秩序，必须站在我国制度变迁的背景下来理解。社会的整体转型是一个复杂的系统工程，在一定时期里，社会转型的目标会存在轻重缓急的次序问题，也会经历不同的发展阶段。但是，政府作为公共利益的看护者和秩序的提供者，在建立基本社会秩序时，必须恪守政府职责，寻求多样化制度目标的平衡。政府对大学收费的管制，首先需要明确管制目标，即在大学利益和民众利益之间、在效率和公平之间、在遏制学费上涨的短期目标和建立健康的大学内部治理机制的长期目标之间实现平衡。
首先，秩序应能减少收费的负外部性。大学不具有自然垄断的技术特征，但是，由于接受高等教育能够带来明显的个人收益，在社会具有强烈的高等教育需求的情况下，大学也具有操纵价格的优势。大学具有的正外部性是明显的，社会人力资本的积累会对整个社会的发展和进步作出贡献，而不仅仅是使受教育者个人受益，这也正是政府使用公共资金资助教育的原因。但是，大学收费行为也具有明显的负外部性，由于收费具有累退制税收的效果，收费会严重影响低收入阶层接受高等教育的机会，进而影响劳动力作为一个要素分配经济增长成果的能力，而且这种分配能力的差距还会通过累积产生代际效应。如果说，大学学费在1994—2000年间六年内翻三番的现象，是大学在政府财政不充分而又迫切需要扩张规模的阶段不得不采取的策略，那么，在我们开始强调公共政策的道德伦理功能、强调政府转型的时候，由于教育机会的公平直接影响人作为一个生产要素参与分配经济增长成果的能力，对大学的管理就必须把公平和公正置于首要位置。
其次，秩序应体现为政府与大学间良好的治理关系。对于改善政府与大学间治理关系的组织基础已有不少研究，但对其财政基础的研究还鲜有涉及。大学学费上涨的直接动因是大学成本的上涨，遏制成本上涨则要基于对大学成本构成的分析和对大学组织结构、大学特性的认识，因此，对大学收费管制的研究有助于奠定政府与大学间治理关系的基础。收费管制具有非常具体而技术性的特征，选择收费管制作为政府与大学间治理改革的切入点，容易引起实质性的变化而不会产生诸如抽象的民主、自治改革所可能引起的混乱和动荡。在我国这样一个具有长期行政领导经济传统的国家，政府对行政命令形成了严重的路径依赖。长期以事业单位性质存在的大学虽然呼吁学术自治，但并不了解自治后大学与政府间的治理结构以及自治所需要的制度基础。
最后，该秩序还应包括大学内部管理秩序。目前，我国的相关理论研究仍主要关注成本项目的转换研究，将学费管理等同于成本测算这样一个技术问题。实际上，学费管理是一个涉及政府与大学的关系、财务制度改革和大学成本控制的管理问题。美国高等学校成本调查委员会在提交美国国会的报告中，提出的行动方案的核心就是对大学进行成本分析。降低大学运行成本是降低大学收费标准的最终解决方案，借助大学收费管制对教学成本的关注，为揭示大学内部成本的不合理性带来了契机。政治学的基本原理说明，信息的发布或者社会危机是撬动改革的杠杆。对于大学来说，通过政府收费管制推行的大学内部信息分析与公布等制度激发大学内部进行改革，其制度成本要远远小于危机迫使大学被动进行改革的成本。
三、改善信息不对称格局是解决收费管制问题的核心
在完全信息的竞争市场中，价格和产品质量都是消费者在作出选择时需要考虑的内容。罗森已经对预算约束下选择产品质量特性以及数量之间的取舍关系进行了探讨。[8]
上式说明，在收入约束下，消费者在数量和质量的权衡中，效用最大化的条件取决于质量向量。然而，在现实生活中，完全质量信息是不可能存在的，罗森的研究只是为我们理解价格和质量之间的关系提供了分析的参照点。当质量信息不完全时，例如大学教育质量具有典型的“不可观察”的特性，这会影响价格所传递信息的准确性，由此，质量和价格可能背离。
1.信息不对称条件下大学收费标准的确定机理
如果将信息不对称引入大学收费管制的博弈框架中，则可以提高拉姆齐定价模型对实际情况的反映程度。拉姆齐价格是企业零利润限制条件下，消费者剩余最大化时的价格[9]，这一点恰好符合大学作为非营利组织的特性。假设政府以减少大学收费的负外部性作为目标，这时，如果引入信息不对称对大学成本的影响，则大学的成本可以表示为：
在信息不对称的情况下，如果大学降低成本的努力程度能够被观察，则e＞0，观察的结果在一定程度上校正了大学的成本；如果e不能被观察，则大学又会产生两种动机：
如果质量不可观察，则通过降低质量，将
，以降低质量来降低成本替代在保证质量的前提下降低成本的努力，这正是目前在中国的许多大学中正在发生的通过降低质量替代科学降低成本的现象。
如果质量可以观察，则通过降低质量来降低成本的努力会受到限制，大学就会寻求其他渠道替代降低质量的方略或者不得不接受利益受损。
通过以上规范性的推导过程，可以阐释这样的判断：无论政府管制的目标是限制收费上限，还是保证教育质量，如果大学的质量信息和降低成本的努力程度不可以观察，都会影响政府对大学收费管制的效果。
以上模型推导过程还没有引入政府和教育行政部门，以及中央教育行政部门与地方政府之间的委托—代理关系带来的交易成本。但这并不是说，教育行政部门和地方政府能够自动地按照减少大学收费负外部性的目标去执行政府的政策。教育部批评某些地方政府的不作为，就在一定程度上说明了教育行政部门与地方政府之间存在管制过程中的交易成本。目前也已有研究质疑教育行政部门严格大学收费管制的效果[10]，认为教育主管部门作为政府的组成部门，虽然能够在宏观上兼顾社会公众的利益，但作为一个行业主管部门，它与学校存在着千丝万缕的联系。它首先考虑的是行业的发展、部门利益、行业利益，尤其是会照顾、迁就所属大学的经济困难。因此，要求行业主管部门将社会公众利益放在首位往往是难以做到的。在信息不对称条件下，教学质量和收费标准之间的相互替代机制，为研究大学收费标准的管制提供了规范性的研究框架。
2.改善信息不对称是有效管制的核心
公共产品定价的核心是获取公用企业生产产品或服务的真实成本信息。目前，造成大学收费标准确定中成本信息不对称的原因，既有技术原因：大学教学活动是一个整体，教育成本具有整体性特征，很难核定某项教育活动的成本；但也有制度原因，信息获取的重要性未充分得以重视。制定大学收费标准没有充分体现公众的利益，有些研究试图将价格听证作为大学收费中平衡利益关系的手段[11]，但在教学成本栏目不确定、信息公布制度缺失、审计制度不健全的情况下，价格听证作为一种寻求利益平衡的形式，难以保证利益平衡目标的实现。
目前，虽然大学在行政上一直是教育行政部门的下级，但教育行政部门对大学内部的信息掌握并不够，这就形成了信息不对称情况下管制机构“被俘获”② 的现象。因此，近年来的管制理论修改了传统的管制模式，更多地关注管制机构在有效信息获取方面的职能。[12] 在政府缺乏干预的市场经济条件下，民众在选择大学教育时，价格不能标志教育质量，则他们在选择大学时可以利用的其他渠道通常有：大学的声誉、招生信息、自己对大学的调查信息和他人的经验。在大学教育供不应求的条件下，旺盛的需求、质量信息的不完整都决定了不可能完全依靠市场力量使大学产生竞争，并依靠竞争诱使大学成本信息和质量信息自动产生。政府必须承担强制信息披露和生产信息的公共角色，通过强制大学信息披露、提供大学信息披露的标准、政府直接生产和传播信息等手段，大大改善质量信息的不完全状态。管制信息框架的探讨既有助于提高政府管制效果，又有利于建立大学与政府间的健康关系，减少管制机构“被俘获”的可能。
在政府管制研究中，一般遵循这样的研究理路：市场失灵和公共利益的受损是否需要修正，修正的目标是什么，修正需要哪些基本构件。从信息不对称条件下大学收费标准的确定机理中可以看出，大学降低成本的努力和大学教学质量信息对公众的不对称会直接影响大学的行为选择。信息的不对称成为进行有效管制的核心问题。
四、以管制制度替代成本核算标准的彻底改革
如何改变信息的不对称状态？在会计学理论中，成本核算的基础是权责发生制，即一项支出必须记入由某项任务而发生的开支中。然而，由于大学的开支具有整体性：一所大学中各个专业间的培养成本相差很大，但是，多个学科的存在一直是大学的特点，也是大学教育质量的标志，大学不能根据各个院系的教学成本分别加以收费，也就不能割裂大学各个院系的教学活动，以培养某个专业的学生这样一个单纯的活动作为成本分析的基础。[13] 从这个意义上说，大学的人才培养活动与企业的生产活动很不相同，大学无法清晰界定各项工作的成本，无法完全实行权责发生制作为会计核算标准，这也是各国的大学，包括美国的大学都未实行权责发生制的原因。如果教学成本以大学为整体进行核算，成本分析所能够发挥的对管理的指导意义就大打折扣。
从某种程度上讲，美国政府是以合理的管制制度替代完全改变大学会计核算标准的做法来实现对大学的管制。虽然信息和知识产业在当今社会的兴起要求会计制度作出相应的调整以适应其要求，但到目前为止，我们还没有找到非常适合知识型市场的会计核算标准。因此，用替代性的制度就成为当下的理性选择。从已有研究成果看，美国政府在大学引入了基金项目下的权责发生制记录方式、严格的预算管理制度，建立和完善了美国联邦政府科研项目财务管理制度、信息公布制度与会计、审计制度，并为大学提供成本分析和报告的范本。有效的政府管制会改变大学运行的制度环境，提高财务信息对大学管理的服务职能，引发大学内部变革，改变大学利用卖方市场地位寻求超额收入、拖延解决大学内部问题的现象。
虽然安然公司与大学是不同类别的组织，但是，安然事件和大学不断上升的学费都涉及对公众知情权的侵害，反映了内部治理机制的不健康。安然事件之后，美国国会就强化公司约束、加强会计监管、保护投资者利益等问题，出台了《公司责任法》，即萨班斯—奥克斯利法案（Sarbanes-Oxley Act,SOX Act），其核心内容可以概括为三个方面：一是强化会计监管；二是约束公司高层管理人员；三是为投资者提供更好的信息。[14] 这也在一定程度上反映出当今政府管制的手段集中在对信息不对称的修正上。1998年，美国《高等教育法》修正案通过后，美国国会专门成立高等学校成本调查委员会对大学成本进行全面研究，提出的行动方案的核心也主要是为公众提供更好的信息。而美国高等院校财务人员协会（National Association of College and University Business Officers,NACUBO）响应高等学校成本调查委员会的号召，用4年的时间开发出了一套简单、使用可得数据、主要针对本科教学成本进行分析的成本分析和报告模块，更加清晰地反映出用管制制度替代完全改变大学会计核算标准的做法的有效性。2001年，美国有150所高校使用并检验了NACUBO成本分析和报告模板的有效性。[15] 2002年，美国教育理事会（American Council on Education,ACE）第84届年会高度评价了NACUBO的成本分析工具。
我国政府也已经注意到大学收费中存在的问题，并着力推行贫困生奖助贷学金制度，以修正大学收费带来的负外部性。奖助贷学金制度固然是修正大学收费负外部性的重要方面，而且对该制度本身也需要进行结构、偿还和发放方式方面的改进，但奖助贷学金制度并不会给大学收费带来根本性影响。大学收费管制需要立足于建立合理的秩序，对管制目标和管制的基本构件加以探讨，只有这样，才能一步步推动大学基本制度建设，改变社会财富的要素分配格局。
注释：
①2005年8月29日，时任教育部副部长张保庆在新闻发布会上点名批评海南、天津、黑龙江、内蒙古、青海、新疆、宁夏、甘肃八省（市、区）对国家助学贷款政策执行不力，引起广泛关注。参见《人民日报》2005年9月1日第11版。
②“管制俘虏”是一个经济学名词，是指管制机构的官员被拖入管制对象阵营，从而偏离公共利益的现象。在信息不完全的情况下，管制机构的官员会依赖被管制行业的专长和判断，更加容易成为“管制俘虏”。参见约瑟夫·E·斯蒂格里茨著：《经济学》（第三版），中国人民大学出版社2005年出版，第288页。
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