辨识我国教育改革的制度困境——基于要素分析的视角，本文主要内容关键词为：教育改革论文,视角论文,困境论文,要素论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G642 文献标志码：A 文章编号：1671-3842(2014)03-0080-05 doi:10.3969/j.issn.1671-3842.2014.03.16 本质上而言，教育改革是教育利益关系的调整，是通过制度安排重新配置教育利益的过程。教育改革过程中，常常会出现因制度设计或制度安排不当而引发教育利益紧张乃至冲突问题。这种由于制度因素对教育改革造成的制约现象，我们可以称其为教育改革的制度困境。教育改革及政策运行往往与制度困境相伴而生。 一、引致制度困境产生的关键要素 从方法论的视角而言，研究者在从事教育改革及其政策案例研究时，可以通过分析性归纳，从个案实践研究中抽象出更具概括性的解释理论。“用评估学的术语来说，就是解释某一方案的实施过程与方案实施效果之间的联系。”[1](P11)正如伊斯顿所认为：“如果我们想要限定研究课题，那么，发展逻辑上相关的一系列概念，创构一个最高抽象层次上的总体概念框架，是至关重要的。”[2](P13)基于系统分析的方法，对影响教育改革政策选择的关键的制度困境影响要素进行分析，是研究当前中国教育改革困境的一个理论视角。总体来看，制度困境涉及一系列相互联系的影响要素，包括制度目标、制度主体、制度实施工具、制度变迁路径、制度实施环境五大要素。 (一)制度目标 制度目标是指制度对象所涉及的范围和领域。客观世界的每一个对象都有自己的质的规定性和运行变化的规律，不同制度对象的属性及其相互关系构成了制度所要反映和影响的客观存在。马克思指出：“这取决于对象的性质以及与之相适应的本质力量的性质；因为正是这种关系的规定性形成一种特殊的、现实的肯定方式。”[3](P54)制度本身就是一种对象化的产物，制度因特殊的、现实的目标的存在而具有实际指向和现实表征。在具体的教育现实中，制度设定的具体教育政策目标往往不是以一种单一形态存在的，从性质上而言，有些是激进的，有些是温和的，有些是模糊的，有些是清晰的。 教育改革如果只是追求温和的渐进式目标，那就不容易触及教育问题的实质。相反，教育变革的目标和力度越激进，变革就越容易与现行的常规做法相偏离，就会由此产生更加棘手的制度困境，改革失败的风险就越大，这将对制度的践行者提出更高的能力要求。回顾南方科技大学从决定筹建到获得批准成立这一过程，不难发现，南方科技大学力倡自主招生、自授学位的“一步到位”式办学自主权改革，试图在短时间内创办一所小规模高质量、培养拔尖创新人才的研究型大学，这一高调的目标定位与改革举措，不断挑战着我国现行的教育管理体制，在现实中遭遇到现行法律制度刚性规定的阻力，制度创新一度面临“进入壁垒”①。 国家层面的教育改革总目标往往具有模糊的特性，这样便于适用不同地方具体的、现实的制度情境，充分考虑到政策的地方差异性和可变性，顾及地方的具体实施状况。但模糊性的目标往往使政策执行人员不容易清晰地把握好政策倡导的意图及其实现的手段。如义务教育阶段教师绩效考核的内容包括师德和教育教学、从事班主任工作等方面的实绩，原则上要求将师德作为绩效考核内容的首位，不得把升学率作为考核指标，但在现实中，学校制订的教师绩效考核体系有明显简单化倾向，如何将师德这一模糊性目标细化为具体的考量指标，在制度目标达成过程中往往非常困难。 (二)制度主体 从抽象的意义上来看，制度的主体是人。但“人作为一个‘类’的概念，这一主体是虚置的”[4](P164)。作为“类”的概念的人在现实社会中外化为不同性质的具体实践者。制度主体包括制度制定者和制度执行者两大类。制度变革涉及一个由谁发动、由谁进行制度选择的问题，即制度变革主体的问题，集中表现在制度主体所应具备的制度能力和制度知识两个方面的素质。 制度主体能力是指制度变革主体的一种能力品质。在一定程度上，正是因为制度主体能够有力地发挥其组织和解决政策问题的能力，由此才会产生有效的政策工具。如自1999年国家助学贷款制度实行以来，为解决旨在促进公平的政策目标，保障家庭经济困难学生拥有公平的高等教育入学机会，政府针对助学贷款在不同时期的实践中出现的各种问题，及时颁布了十多个政策性文件来加以协调和应对。在这个过程中，教育部积极协调财政部、中国人民银行、银监会等有关部门进行政策调整，逐步完善了资助保障体系及配套制度，基本克服了我国助学贷款前期制度设计的缺陷，即政策性目标和金融手段之间的矛盾，制度主体主动优化制度供给的能力在该制度案例中得到了很好的体现。制度主体能否具有变革意识和变革能力，愿不愿意根据已经发生变化了的制度实施环境和现实条件，积极主动地提升自己的制度能力，直接决定着教育变革能不能发生，以及教育改革成功的几率。在这个意义上，我们说制度主体的制度能力是我国社会转型时期决定教育改革成效的核心能力。 有效的制度安排与制度实践，往往与制度变革主体所具备的相关制度知识相互关联。一方面，“制度安排选择集合受到社会科学知识储备的束缚。即使政府有心建立新制度安排以使制度从不均衡恢复到均衡，但由于社会科学知识不足，政府也不可能建立一个正确的制度安排”[5](P400)。制度制定主体对制度知识的掌握与驾驭能力，直接决定着能否提供特定的可行性制度安排。另一方面，改革“资源的作用取决于其使用情况，如果实践者是资源的使用者，那么资源的作用就部分取决于实践者的知识、技能以及其所处的环境”[6]。也就是说，作为制度主体的实践者的知识能够调和政策和实践之间的关系，使教育政策得到更有效的执行。为此，制度制定者需要了解教育实践的知识和教育实践者的可能需求，以及明白哪些工具是有效的知识，而教育制度制定者和教育实践者在政策创新中往往缺失这些知识。从知识视角来看，教育制度知识作为教育制度主体成员之间的一种共同的教育信息，本质上是人们对于教育活动及教育关系的一种信息符号的确认。社会科学知识(包括教育科学知识)同样是影响教育制度变革方案设计和选择的最基本的因素之一，它有利于增进制度主体理解和把握教育改革现实与未来发展的能力，从而是教育制度合理化变革的强大动力。[7]分析和研究制度主体所应具备的制度知识，是人们认识和优化教育改革的一个基本视角。 (三)制度实施工具 制度实施工具是指政府或政党为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式。教育改革目标要变为现实，必须以各种教育政策工具为媒介，在政策执行过程中充分运用已有的经济工具、法律工具以及信息工具，才有可能使政府的教育决策变为现实。将政策和实践结合起来，这是政策工具的一种能力。作为工具的政策，“政策的最基本特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段”[8](P6)。政策工具应该被看做对于公共政策进行制度性解释的一个重要组成部分。 制度不仅被看做选择政策工具的依据，同时也被视为工具选择的限制条件。制度变革的实施效用在一定程度上取决于政策实施的方式，如提供资金、要求或者禁止行动，提供适合当地条件的弹性制度等政策工具。比如，在调研中我们曾经发现，公办高中禁止举办高考复读班政策(以下简称“复读班禁办政策”)在实施过程中，地方教育行政部门和学校根据不同地区、各市县社会经济文化发展状况，因地制宜出台了适合当地实际的政策，动用各种资源，不同程度上规避了简单化的“复读班禁办政策”这一强制性制度带来的风险，最大程度上满足了百姓正当的复读需求。制度实施工具的有效性受到政策制定者的目标明确程度、能力的广度以及环境中的可用资源等因素的影响。 政策制定者也应该适应环境的要求对制度实施工具进行适当调整。如在国家助学贷款制度演化发展的不同阶段，政府针对贷款实践中出现的各种问题，及时颁布政策性文件加以协调和应对，学生资助体系不断健全，生源地贷款、学费和国家助学贷款代偿政策等配套政策跟进及时，学生个人信用征询系统逐渐建立，这一系列措施使经办银行的信贷风险逐渐减小，制度目标与政策工具的矛盾逐渐得到消解。弹性制度与政策工具达成了很好的契合，充分体现制度实施工具的适应性这一特征，即制度实施工具的选择和运用，取决于实践者的能力水平、政策目标和政策实施的制度环境。 (四)制度变迁路径 中国正处于制度变迁的改革时期，借用制度变迁的理论来分析当前中国教育改革过程中面临的制度困境，符合中国教育改革的实际。林毅夫在借鉴西方经济学有关制度选择和制度变迁机制的理论基础上，对诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型的制度变迁进行了区分。[5](P384)诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，是个人或一群人在响应获利机会的诱导下自发倡导、组织和实行的。其变革阻力及其大小，除了与团体内部的意见一致程度密切相关，还取决于其与现行制度规范、意识形态以及政府对其所采取的认识和态度密切相关，比如，南方科技大学作为地方政府在高等教育领域进行教育改革创新的典型个案，在其筹办期内一度面临改革阻力。教育部的基本态度是，支持南科大的教改探索，但明确声明，任何改革首先要坚持依法办学，要遵循国家基本的教育制度，通过制度保障来维护学生的合法权益。强制性制度变迁与诱致性制度变迁不同，它是通过来自政府或政党层面的政策或法律进行实行的，其阻力大小主要取决于对利益相关者的既得利益的干预程度。比如，“复读班禁办政策”的颁布和实行，在一定程度上忽视了这样一个事实，即地方政府和教育行政部门，公办学校、学生和家长等利益相关者，他们基于各自的利益对复读行为本身存在各种利益诉求。而“复读班禁办政策”这一强制性的制度供给背离了人们对复读行为的利益诉求，因而该政策在执行过程中遭遇到地方和学校不同程度的阻抗，出现公办学校仍在举办或变相举办复读班的现象。 在教育改革过程中，强制性制度变迁的实现需要得到制度执行者的认同和支持，而诱致性制度变迁的实现更需要制度制定者放松约束和限制。诱致性制度变迁总的特点包括：基层力量是改革主体；程序表现为自下而上；具有增量调整的性质；改革的顺序是先易后难；改革的路径往往具有渐进性。而强制性制度变迁的特点包括：政府是制度变迁的主体；程序是自上而下的；具有存量革命的性质；改革的路径往往具有激进性质。两种制度变迁方式尽管特点各异，但自发的自下而上的制度安排，往往是通过政府相应的扶持行动来加以促进的。 (五)制度实施环境 教育改革的实施需要依据制度环境来进行，政策手段通过环境而形成并运作。环境是确定系统及其问题的边界和约束条件，“制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配的基本的政治、社会和法律基础规则”[9](P270)。在任何时点上，一个社会基本的制度环境的性质都是对其基本的社会和文化基础的反映。管理学家卡斯特和罗森茨韦克曾把组织环境划分为一般环境和工作环境，“从广义上说，环境就是组织界线以外的一切事物。但是，从以下两个方面来思考环境可能会更有好处：(1)社会环境(一般环境)，它影响某一特定社会中的一切组织。(2)工作环境(具体环境)，它更直接影响着个别组织”[10](P154)。据此，教育改革的制度实施环境主要指向两个方面，一是教育改革及教育政策所赖以存在的宏观社会环境，二是具体教育政策和改革方案所依存的特定情形。第一种环境是教育政策制定、执行和评价的宏观背景和总体性框架；第二种环境是一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，具有多样性、变动性、人为性等特点，是教育政策过程的具体工作环境。我们需要兼顾这两种制度实施环境，但具体教育政策和实施方案所依存的现实生活中的特定时空环境，尤其不能被忽略。 二、制度困境影响要素之关系分析 有关教育改革困境的制度系统是由若干关键的制度要素所组成，这些影响要素互相联系、互相依存，制度要素之间的关系及其相互作用的方式又会形成特别的结构，使制度具有了实质性的功能。影响教育改革的制度困境各要素之间的关系如图1所示。这些制度变量及其相互关系共同构成我国教育改革政策选择的制度基础，初步形成了一个认识、讨论我国教育改革与教育政策问题的制度分析框架。 由图1可见，制度主体要素被置于制度分析要素结构关系示意图的中心位置，目的是强调制度主体在与制度各要素互动过程中的主体性和能动性，突出制度主体的能力和知识素质影响教育改革效用的重要性。这是因为，所有的制度是借助于作为制度主体的人来运行的，“人并不是被填充到既定秩序中的构建材料，其本身就是秩序的构建者”[11](P127)。“不仅制度的结构包含有重要的人格决定，而且即使是最好的制度……，它的功用也常常在很大程度上依赖于相关的人。制度好似堡垒，它们得由人来精心设计并操纵。”[12](P237)英格尔斯立足于人的现代化这一视角，针对制度与人的关系问题，认为“人的现代化是国家现代化必不可少的因素。它并不是现代化过程结束后的副产品，而是现代化制度与经济赖以长期发展并取得成功的先决条件”[13](P8)。教育制度创新过程中，制度主体的角色和作用举足轻重。
标签：制度变迁理论论文;