参与预算的中国样本：“增长上限”视角_财政预算论文

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      中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1009-2382(2015)08-0054-05

      在财政预算实践中，以往“自上而下”的预算模式遭遇“信任危机”，一些国家或地方开始推行参与式预算改革。参与式预算是在财政预算中引入公众参与，以民主的方式决定所有或部分项目决策和资源分配，并实施监督的程序性制度。它涉及财政预算、公民参与、公共治理等主题，是建立规范、透明的预算制度的重要举措和有益尝试，体现了优化公共资源配置、推进民主社会进程、防范腐败和风险等内在价值。

      10年来，无锡、哈尔滨、闵行、巴中、顺德、盐津等一批地方政府纷纷加入参与式预算改革实践的大军，成为我国公共财政改革和民主社会进程中一道靓丽的“风景线”。中共十八届三中全会强调，要“改进预算管理制度”，“实施全面规范、公开透明的预算制度”；十二届人大三次会议的《政府工作报告》指出，要“推动财税体制改革取得新进展”，所有财政“预决算都要公开，全面接受社会监督”；2014年通过的新《预算法》，更是首次对“预算公开”的内容、时限、范围等做出了全面规定，同时突出了“预算监督”、“预算绩效”等功能，从法制层面为公民实现对预算的知情权、参与权和监督权提供了有效保障。实践与政策趋向表明，预算管理改革与参与式预算已经成为中国理论与实务部门竞相聚焦的重要内容。从学术研究的角度来看，国内外学者多是对参与式预算的条件技巧、实践经验、问题与对策展开探讨。一方面，相关研究鲜有将参与式预算作为民主历练实践来对待，容易忽视整个国家民主和法治进程需要的参与精神与能力等；另一方面，对于参与式预算在中国的发展困境研究缺乏系统视野，没有向系统科学领域寻求灵感和支持，可能导致相关对策的提出缺乏针对性和有效性。基于此，本文将借鉴系统动力学理论中的问题直接基模生成法，通过构建参与式预算成长上限的问题基模，寻求解决参与式预算发展问题的有效管理方针。

      一、参与式预算：中国的实践样本

      财政预算是政府运行的基础和关键，也是多方利益主体聚焦和博弈的阵地，以预算改革为切入点推动政治体制改革是当前我国行政改革的一个重要特征。在10来年的参与式预算实践中，我国形成了以“温岭模式”等为代表的参与式预算中国样本，这些基层政府的参与式预算实践，映衬出政府探索提供高效公共产品和公共服务、提升政府—社会合作治理能力的孜孜以求之目标，体现了政府在预算改革、推动公民参与、实现政府善治等方面的努力和诚意。

      1.温岭模式

      2005年，浙江省温岭市将民主恳谈的公众参与形式与人大制度相结合，正式启动了公众参与基层政府预算的机制，形成了“参与式预算”的温岭模式。该模式主要有四个阶段，即预算初审、人大审议、预算修改与通过、预算执行与监督。民主恳谈机制则主要贯穿于前两个阶段中，即预算初审、人大审议两个阶段。

      (1)预算初审阶段。在预算初审环节，镇政府基本不介入其中，主要是由人大财经小组动员、召集各方面的民众和民意代表进行民主恳谈，并对预算计划中的专业术语或预算细节等问题进行解释和说明，鼓励民众对预算的方案进行审议监督和自由发表意见，然后总结各方意见或沟通成果，形成预算的初审报告。

      (2)人大审议阶段。在正式召开人代会期间，通过人大主席团组织人大代表民主恳谈，让人大代表针对预算草案自由发言，可以就预算草案的相关内容进行质疑或者提供意见与建议，并且由镇政府的相关负责人来回应人大代表们的质疑与询问，最后，镇人大主席团与政府召开联席会议，综合代表团的意见和建议，推动政府修改预算草案。此阶段，人代会的权威得到了充分体现。

      (3)预算修改与通过阶段。在联席会议之后，由人代会通报预算修改方案，人代会及各代表团再进行分组讨论和审议。此间，5名以上代表联名就可以提出预算修正案，并经人大主席团审查合格之后提交人代会表决，按与会代表过半数的原则决定通过；若不能得到半数以上支持而未被获准通过，则由政府继续修改至获准通过为止。

      (4)预算执行与监督阶段。在预算方案通过后，还需要由作为财政监督的常设机构——镇人大财经小组，全面跟踪监督政府预算的实际执行情况，及时掌握政府预算执行的动态；同时，政府还需要向镇人大财经小组汇报每一季度的预算执行情况，若发现预算执行有问题，则需人大主席团召开会议就问题进行表决；人大财经小组还需要在下一年度预算报告之前对前一年度预算执行情况进行审议，并参与下一年的财政预算编制。

      2.哈尔滨模式

      早在2006年，哈尔滨就在所辖街道和数个乡村推行参与式预算改革的试验，通过借鉴温岭等地的做法和历经数年的实践与经验总结，哈尔滨形成了独具创新的参与式预算模式，主要包括“选定项目—确定代表—确定顺序—编制预算—跟踪监督—验收评估”等环节。

      (1)充分发挥政府主导力量。哈尔滨在推行参与式预算过程中，坚持以政府为主导和先重后轻、先急后缓的原则，将参与式预算改革与社区庭院改造、农村饮水工程等城乡工作重点相结合，在满足与老百姓生活密切相关的服务需求的同时，使有限的财政资金流入最重要的公共项目上，提高财政资金的使用效能。

      (2)聚焦重点民生项目。哈尔滨参与式预算项目全部是与老百姓生活密切相关的重点民生项目，无论是社区庭院和村级道路的改造，还是体育健身基建与救助弱势群体等项目，不仅反映了政府和群众对公益事业项目的需求，而且承载着政府改善民生，致力于和谐社会的不懈努力和期望。

      (3)投资参与的主体多元化。在地方财政实力有限的情况下，哈尔滨的参与式预算鼓励多方参与项目建设过程，形成以政府投入为主，企业、社会团体等投资为辅的多元化投资格局。

      (4)参与的形式多样化。经过多年的探索，哈尔滨参与式预算的形式逐渐从单一性走向灵活多样化，例如，作为参与式预算的核心内容之一，项目的确定由群众代表大会这种单一形式，逐步拓展为听证会、民主协商会、论证会和研讨会等越来越丰富的形式。

      3.顺德模式

      2012年，佛山顺德区拿出两个金额在300万元以上、关涉公众切身利益的民生项目，引入人大代表、专家、群众等公众参与式预算机制，推动了财政预算编制从“为民做主”到“让民做主”的首次“试水”。顺德的参与式预算，以民主预算、透明预算为改革理念，不仅提高了财政支出的合理性和有效性，而且实现了“纳税人”的权利，是财政预算“群众路线”的又一次有益尝试。顺德的参与式预算实践主要有三大特点：(1)参与式预算的试点范围不断拓展。与2013年的预算相比，一是2014年的参与式预算候选项目中，项目资金门槛从300万元降低至200万元，更多的群众关注度高、涉及群众切身利益的民生项目被纳入项目候选范围；二是参与式预算的试点项目从2个增加到4个，候选项目从6个增加到9个，项目的数量和覆盖面得到进一步提升；三是试点项目的预算经费总额创新高，4个项目总经费逾7000万元，通过公众参与环节后核减经费超2000万元，核减率达到近40%。

      (2)完善参与式预算的推进机制。一是试点项目的筛选机制，通过对预算项目的公益性、专业性等进行评估比较，多轮筛选后确定供群众票选的项目，为试点项目的确定奠定基础；二是试点项目信息公开机制，主要是针对敲定的试点项目，主动及时地公开这些项目的申报资料与实施方案等详细材料，能够让公众比较全面地了解预算项目的关键信息；三是建立良性的互动机制。一方面要求预算项目单位要充分论证，保证项目申报资料的准确性和全面性，以利于及时回应群众的质疑；另一方面政府对群众面谈时间、场地等进行灵活安排，让更多的群众参与到预算审议监督中来，提高了公众参与的积极性。

      (3)注重流程创新。一是采用公众票选方式确定参与式预算的试点项目。通过将候选项目公布在官方网站上，并辅以各类媒体的宣传，利用问卷、网络等渠道向社会大众征求意见；二是代表意向的同步征集，为避免公众代表征集“遇冷”。顺德区财税局在社会大众票选期间同时展开公众代表意向征集，稳步推进了项目的公众代表征集工作；三是预算审查与现场表决。在项目预算的面谈环节加强公众预算审查的力度，由代表委员对项目立项与否现场表决，区财税局结合代表委员的意见和以往预算实施情况，提出项目资金安排意见。

      二、参与式预算的桎梏：“成长上限”

      实践表明，通过推动参与式预算实践，中国在提高政府行政效率、扩大公民有序参与程度、提升公众对政府的满意度等方面获益良多，是中国实现治理与善治的全新努力。然而，作为实现民主财政的重要路径，中国在现有社会政治体制下的参与式预算实践方式比较缓和，主要依靠政府力量支持和推动，无论是首开先河的温岭模式，还是重视民生项目的“哈尔滨模式”，以及聚焦流程创新的“顺德模式”，在实践中又容易遭遇“成长上限”的发展尴尬。借鉴系统动力学中的“成长上限”问题基模分析，有利于我们发现参与式预算在我国的发展困境，并提出有效的应对之策。系统基模反馈分析法源于麻省理工大学资深教授、国际组织学习协会创始人彼得·圣吉教授的《第五项修炼》，主要是从系统科学角度入手，通过分析系统要素之间的因果关系，构建包含因果链条并形成正(负)反馈环的系统反馈基模，他还提出了相应的管理方针，以寻求改善系统行为的满意途径而不是“最优解”。

      1.参与式预算“参与范围”的成长上限

      参与式预算要求政府将部分或全部预算交由公众讨论和决定，但由于政府也是具有自我利益的主体(Buchanan，1988)，会倾向对财政信息的“保护”而引致参与范围的“成长上限”。(下图中，“+”和“-”表示同向和反向关系，

和

表示正反馈环和负反馈环)。其因果链为：①参与范围→+财政预算透明度→+民主财政的可能性→+参与范围；②参与范围→+对政府运作的认知度→+对政府开放程度的期盼→+政府应付式信息公开→+差距与问题→-参与范围。

      

      图1 参与范围的“成长上限”基模

      图1揭示了参与式预算“参与范围”的成长上限问题。基模的左边正反馈环说明，参与范围越广，政府财政预算的透明度越高，财政的民主性和公共性就越强，这就会进一步推动政府扩大预算参与范围。右边的负反馈环显示，参与范围越广，社会对政府运作的认知度就越高，人们对政府预算公开透明的期盼就越强，在这种压力下就会迫使政府增加不得不应付的预算公开行为，而这种应付式的预算公开与人们期望的差距以及人们对财政预算问题的不断挖掘与“发难”，就会形成一个参与式预算参与范围发展的“制约环”。在哈尔滨、顺德和温岭等地的参与式预算实践中，都存在交由公众票选的项目和最终确定的试点项目数量少、覆盖面狭小等不足，群众“感兴趣”的三公经费等项目并未公开或应付式出现，使公众对地方政府如何弥合项目供给与公民需求的期望鸿沟产生质疑，难怪顺德区财税局相关负责人也直言“项目覆盖面有待深化”。

      2.参与式预算“参与能力”的成长上限

      参与式预算的发展与成员的参与能力密切相关。财政预算的专业性、技术性比较强，在参与式预算实践中，我们需要的不仅仅是满腔热情和一心为民的参与者，还需要突破公民专业知识有限、参与能力不强的现实国情和制约瓶颈。其因果链为：①参与能力→+参与预算的热情→+参与预算的实践→+参与能力；②参与能力→+预算的公平性→+参与的人数→+公民素质差异→-参与式预算的发展动力→+参与能力。

      

      图2 参与能力的“成长上限”基模

      

      图3 参与质量的“成长上限”基模

      图2揭示了公民参与能力的“成长上限”问题。左边的正反馈环显示，公民的参与能力越强，会增进公民参与预算的热情，并进一步推动公民参与预算的实践，使公民参与能力在实践中不断提升。右边的负反馈环表明，公民的参与能力越强，政府财政预算就会越公平，这种效果会带来更多的公民参与。随着公民参与人数的增加，公民素质差异体现会越明显，无序或低质参与增多，这就会降低参与式预算的发展动力，对公民参与能力的提升带来消极影响。有学者指出，“预算的专业性和复杂性被认为是参与的主要障碍”。项目资金预算和实施方案等所需的预算专业知识较强，除了少数专家代表外，多数公众素质差异大、尚不具备预算相关专业知识，因而或是出现“顺德参与式预算遇冷”等现象，或是群众基于生活经验和感官的参与而非考量预算安排合理性和整体效益，成为参与式预算发展的重大桎梏。

      3.参与式预算“参与质量”的成长上限

      尽管我国部分地方参与式预算发展“如火如荼”，但往往容易陷入形式主义的陷阱而忽视参与式预算的实质，出现参与质量的“成长上限”问题。其因果链为：①参与质量→+预算的科学性→+公民利益诉求的满足→+满意度→+参与质量；②参与质量→+预算的科学性→+预算约束→+政府支出“不自由”→+参与式预算中的权力操控→-参与质量。

      图3揭示了公民参与式预算参与质量的“成长上限”问题。左边的正反馈环描绘的是参与质量的不断强化进程：参与质量越高，财政预算的科学性越强，这就会更多地满足公民的利益诉求，增进公民满意度，并促进公民与政府合作提升参与质量。右边的负反馈环显示，参与质量越高，财政预算的科学性越强，预算约束就会增强，从而使政府支出更“不自由”，政府就会增加在参与式预算中的权力操控，这就会导致参与质量下降。参与式预算一定程度上实现了预算“软约束”向“硬约束”的转变。但是由于参与式预算主要是依靠政府力量推动，作为利益主体的政府必然寻求摒弃支出“不自由”的紧箍咒，或者通过主动选择和安排预算项目的参与者来制造“空洞形式上的参与”，因为“作为权力经纪人的决策者可能通过事先‘作局’来图利那些‘友好的’参与者”，或者通过预算执行中的权力介入而变更预算，比如温岭的两个项目预算分别只有300万元和55万元，而最终实际支出分别达到了756万元和274万元，导致参与式预算质量下降或流于形式。

      三、跳出参与式预算“成长上限”的因应策略

      彼得·圣吉指出，解决“成长上限”问题的管理方针是：不要去推动增强(成长)环路，应该要除去(或减弱)限制的来源。鉴于此，在处理参与式预算的“成长上限”问题时，就应该将目光聚焦在基模的右边负反馈环，通过削弱限制因素去促进参与式预算的发展。

      1.建设开放的政府，加大信息公开力度

      解决参与式预算“参与范围”的成长上限问题的关键是要建设一个开放的政府，加大信息公开力度。通过这个途径可以降低预算公开与公众期望的差距，减少预算支出中的问题，弥合政府与社会的关系，促进参与范围的扩大，复位公共财政的“公共性”本质，实现参与式预算的良性发展。首先，培育政府兼具企业家精神。政府公共精神与企业家精神并不天然冲突，通过培育政府使其兼具企业家精神，目的是为了让政府能明确，应该坚持开放的态度，要满足顾客(公众)的需要，而不是官僚政治的需要，当公众对政府预算公开和参与的期待变得容易实现，一个合作共进的社会才有现实的可能。其次，增强政府对社会的回应与合作。很显然，人们会厌烦和不满政府对财政预算公开、参与的“半推半就”姿态，而其间夹杂的往往是政府自身的不自信和诸多行政管理问题。一个开放的政府就应该主动公开其应该公开的预算项目和内容等信息，及时回应社会的质疑与疑问。有学者指出，财政预算公开之“难”，不在“专业性”与技术操作，而在对民众知情权和监督权的认识和态度上，在于政府是否愿意打破“一亩三分地”思维，明白公民深入参与式预算的实践，并非不信任政府或给政府“发难”，而是现代公民对国家对社会的责任与担当。

      2.提升公民素质，增进参与式预算发展的动力

      解决参与式预算参与能力“成长上限”问题的关键是提升公民素质，缩小公民素质差异，从而形成参与式预算发展的内生力。首先，要大力培养公民参与预算的基本专业素质与能力。参与式预算中，参与主体是财政预算的建议者、评估者，必然需要掌握一定的“专业知识”，而且需要形成公民意识或公民责任，因为没有公民责任心的预算参与并非真正意义上的参与式预算。登哈特(2004)指出，如果公民参与既没有增强合法性又没有造成政治改进，那么所产生的反应就不应是终止参与，而应是进一步对公民进行教育。也就是说，我们必须对公民施加财政预算信息等内容的专业基础教育，同时要加强宣传教育，让公众树立起现代公民意识和责任感，具备参与式预算的知识能力要求。其次，在实践中历练公民参与预算的能力。参与式预算实践是锤炼公民参与能力的最好途径，能教会公民如何质疑、如何建议、如何评估等能力，与参与式预算知识的宣传教育相得益彰。在当前参与式预算发展停留在少数基层政府的背景下，尚需我们扩大实践区域，鼓励公民主动参与到预算实践中来，让公民在参与式预算中实践与政府对话的权利，增进其参与能力。

      3.减少权力对参与式预算的干预

      解决参与式预算参与质量“成长上限”问题的关键是要减少权力对参与式预算的干预，实现权力对权利的尊重。参与式预算质量的提高，使预算决策更加民主化和科学化，但同时对政府产生了更强的“约束力”，一些政府出现了不习惯的“约束过敏症”，往往就会以权力过度干预和操控参与式预算实践，力促预算结果按照其意愿前进。从根本上来说，衡量参与式预算参与质量的标准是权力对权利的尊重程度。也就是说，政府应该以信任和支持的态度来正确对待参与式预算，避免把参与式预算当做一场“政治秀”或官员捞取政治资本的政绩工程。要通过减少权力对参与式预算的干预，完善对参与式预算制度和程序上的规约，在解决这些问题的同时支持公民社会组织和力量的发展，真正通过政府自我完善与促进社会资本增量来帮助政府实现财政预算行为的自我约束。

      四、结束语

      新《预算法》的出台，“对参与式预算持肯定态度”，为参与式预算提供了法律保障。作为“舶来品”的参与式预算，是中国地方政府努力为民谋利益的重要举措，体现出中国公民在公共管理领域积极参与的非常意愿与担当。我们希望通过分析中国参与式预算发展的成长上限问题，并通过系统基模反馈分析法的管理方针去寻求完善我国参与式预算的“满意解”。我们应该同时意识到，参与式预算并非万灵丹，亦不能根治百病。我们提倡和完善参与式预算的根本目的，是希望通过这种“民主试验田”的方式，唤醒更多人的参与意识和责任精神，提升政府治理能力和公民对政府的信任度，寻求更广泛的社会公平和正义，而非囿于财政预算本身。从这个意义上可以说，参与式预算是推动中国走向更广泛政治包容和更普遍社会公正的重要步骤。

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