日本规制改革最新进展评析——基于PMR综合指数的观察，本文主要内容关键词为：日本论文,综合指数论文,规制论文,最新进展论文,PMR论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F133.313 [文献标识码]A [文章编号]1000-355X(2012)04-0001-09
一、引言
20世纪后半期，新自由主义思潮的兴起在全世界产生了广泛的影响。在美国表现为里根政府的供给主义，在英国表现为撒切尔夫人的市场化改革，在前苏联表现为以激进方式的计划经济解体，在中国表现为由计划经济向市场经济转型的渐进式制度变迁，而在日本，则表现为经济增长模式由政府主导型向市场驱动型转变。新自由主义在各个国家的表现不同，而本质上却都可以归纳为自由化和市场化。日本规制改革的实践也顺应了这一经济思想的主流趋势，只不过自由之风真正吹拂到日本并大规模付诸实施却略迟于欧美国家，这是与日本国内经济状况紧密相关的。
20世纪90年代初，日本泡沫经济破灭，不良债权激增，财政赤字扩大，金融地产危机又波及到了实体经济，陷入了经济衰退的“失去的10年”。于是，反思这“失去的10年”，日本政府以赶超为目的干预经济的做法受到了广泛批判，一向被视为栋梁的“政府”，越来越成为社会舆论抨击的对象。人们呼吁日本政府应该尽快通过改革政府的经济职能和“规制缓和”，改变日本既存的经济结构和社会结构。[1]同时，美国等国家也强烈要求日本必须要实施规制改革、放松规制、进一步开放国内市场。[2]
二、日本规制改革研究动态
中文的“规制”直接来源于日文的“規制”，英文是Regulatory或是Regulate、Regulation。规制一词作为名词，是规章制度的简称，它是指政府管理企业和国民所借助的一系列措施的总和，包括各级政府制定的法律法规、正式或非正式的命令及补充规定，获得政府所授监督权力的非政府或自律组织制定的规定。具体包括经济方面的规章制度、社会方面的规章制度和行政方面的规章制度。[3]规制一词作为动词，则是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体活动进行限制的行为。按照日本学者植草益的划分，由私人进行的规制是“私人规制”，由社会机构对私人及经济主体行为的规制是“公的规制”，而公的规制又区分为直接规制与间接规制，间接规制指的是依据反垄断法、商法、民法等来制约不公平竞争，以有效发挥市场机制为目的的规制，而直接规制是指以政府认可的手段直接介入经济主体的活动，又可进一步分为经济规制和社会规制。[4]本文中所涉及的规制问题，不包括社会规制。国内外一些学者对日本规制改革进行了研究，研究主要集中在以下几个方面。
(一)关于日本垄断竞争政策的研究
禁止垄断法是间接规制的一个重要手段，日本学者栗田诚认为，规制改革包括三方面内容：一是规制的缓和、撤销；二是竞争条件的完善、安全网络的构建；三是竞争法(反垄断法)的执行。[5]可见，反垄断法的执行在规制改革中居于重要地位。日本的反垄断法自1947年颁布之后的前30年，囿于经济增长的政策导向，其地位弱于产业政策，没有发挥其应有的作用。但是进入20世纪90年代，日本政府实施了以促进公正、自由竞争为目的的规制缓和政策，反垄断法也进行了数次强化与修改，最近一次的修改是在2009年，自2010年起开始分阶段实施。规制缓和的过程也是反垄断法强化的过程，因而如何处理反垄断法的强化与规制法规的弱化二者之间的关系，是研究规制改革的一个重要角度。
(二)关于日本行业规制改革的研究
对日本规制改革的研究深入到某个行业或产业进行跟踪与梳理，如公益事业、通信广播业、运输业、金融业、制造业等领域，其研究成果相对丰富。比较有代表性的行业如电信业的奥野正宽(1993)、徐梅(2000)、刘轩(2009)、A.Nakamura(2011)；电力行业的富田輝博(1996)、伊藤成康(1998)、Nobuhiro Hosoe(2004)、崔岩(2002)、小坂直人(2007)、井志忠(2007)、Ken Furusawa，Hideharu Sugihara，Kiichiro Tsuji(2009)；铁路运输业的角本良平(2001)、Yukihiro Kidokoro(2006)、刘迪瑞(2010)；金融业的橘木俊詔(1992)、元木久(2004)、Takeo Hoshi，TakatoshiIto(2004)、刘红(2005)、Peek，Rosengren(2005)、浅井(2006)、赵放(2009)、Wako Watanabe(2010)；农业规制的Nikolay K.Vitanov，Kenshi Sakai，Ivan P.Jordanov，Shunsuke Managi，Katsuhiko Demura(2007)、Isabelle Schluep Campo，John C.Beghin(2006)、OECD(2008)、张云(2011)、Tetsuji Tanaka，Nobuhiro Hosoe(2011)等等。这方面的研究往往根据其各自行业的特点，对本行业的行业性质、政府规制政策的特点、规制手段、规制效果等方面进行研究。对于各自行业的研究其结果大都认为，规制改革的结果是在本行业中引入了市场化的定价机制，提高了市场竞争程度，提高了企业或行业的经营效率。
(三)关于日本规制改革效果的考察
对日本规制改革研究成果相对丰富的还包括对改革效果的考察。美国和英国是较早进行规制改革的国家，对规制的影响分析这种评价制度最早也是在这两个国家兴起的，随后，日本、韩国、墨西哥也纷纷效仿。
在日本内阁府的报告《规制缓和的经济效果分析与雇佣关系的对策分析》(2001)一文中认为，对规制缓和经济效果的分析应从以下4个方面进行：一是规制改革创造了新的经济领域，促进了企业的技术创新，提高了企业的生产效率；二是规制改革改善了居民的基本生活水平，有助于缩小国内外商品价格差以增强居民的实际购买力，有利于商品品种的丰富；三是规制改革有助于改善贸易平衡，缓解贸易摩擦；最后，伴随着企业的海外投资增加和国内进口增加，国内企业的生产效率可能会下降，若在某些行业出现过度竞争状况，可能会导致企业盈利恶化、失业等问题。
日本学者鳥居昭夫(1998)对日本的规制缓和效果进行了研究，他认为日本规制缓和的效果体现在规制费用的节约、由于供给扩大导致的消费者利益增加、由于商业机会的扩大导致的社会利益的扩大等方面。[6]一桥大学教授中谷严估算不受规制产业的生产产值增加了50.9万亿日元。东洋大学教授中北撤估算通过规制改革，日本的GDP可能会增加38万亿日元，并出现514万人就业机会。日本综合研究所估计日本规制改革使实际收入将增加44.8万亿日元，就业增加512万人，而进口减少32.9万亿日元，就业减少410万人，即总体效果为正。日本经济企划厅认为日本规制改革使实际GDP年率增长了1.25%，失业率最终年度降低1%。[7]而日本内阁府(2003)通过对日本规制改革进行消费者剩余的推算认为：在电器、运输、能源、金融、饮食原料行业，2003年与2002年相比，消费者剩余增加了14万亿日元，折合平均每个日本人增加了11万日元，消费者剩余增加比较多的行业有货车、电力、石油产品、手机通信、大米、酒类。[8]2010年，内阁府发布了《规制改革的经济效果分析》一文，从消费者角度考察了规制改革的好处。认为，规制改革一是增加了消费者剩余，二是增加了雇佣劳动。对八个领域(电信、运输、能源、金融、食品、化妆品和医药品、托儿保育、营养品)进行研究的结果认为，2008年比2005年消费者剩余总计增加了54 420亿日元。并且从20世纪90年代中期开始到2006年，平均每三年就能创造出约60万人的就业，其中创造就业岗位最多的行业是餐饮业和零售服务业。[9]
从总体效果考察看，上述研究的结果大体认为日本的规制改革提高了生产效率、促进了就业、增加了实际收入。尽管已有研究从多视角，运用多种方法进行了研究，并取得了很多成果，但是在对日本规制改革总体进展的系统研究却相对较少，尤其是对日本横纵向规制改革效果方面的考察及对横纵向方面的比较研究较少。那么，纵观日本的规制改革究竟进展到了何种程度？其改革状况与市场经济发达的欧美国家及其他亚洲国家相比状况如何呢？本文拟利用OECD所设定的PMR指数，对日本规制改革进行横纵向的比较研究。
三、OECD的PMR综合指数释义
日本的规制改革不是其一个国家的独有现象，而是在世界主要市场经济国家规制改革的大背景下进行的。规制改革是OECD中的27个成员国非常重要的政策，OECD曾提出一些重要的经济社会目标：为了促进管制的政府更加透明、与民众交流更加顺畅，应该建立合适的机构框架去执行自由化产业政策，提倡竞争性的政策和法律，开放内外部的贸易和投资市场，并促使成员国政府改进规制质量，以培育竞争、创新、开放的市场，并要在一些重要领域如电力、电信进行改革，以实现经济增长。OECD不仅提出了经济社会目标，还运用评分方法建立了一系列指数来监测各成员国规制改革的状况，其中就包括PMR综合指数的指标体系。
PMR是产品市场规制(Product Market Regulation)的缩写。自1998年起，OECD建立了PMR综合指数，PMR指数设定了一系列衡量指标，对各个国家的规制改革进行评分，以便于从横向的国家之间以及纵向的历史演进两个方面进行比较。
具体而言，产品市场规制(PMR)综合指数主要由3个层次的指标构成：一级指标包括国家控制(State Control)、企业壁垒(Barriers to Entrepreneurship)和贸易投资壁垒(Barriers to Trade and Investment)，它们各自的权重为1/3。三项一级指标考察的问题具体包括：国家控制指标衡量的是在商业部门中国家所控制的范围，能源、运输、电信部门中国有产权的比重，政府在私人企业中的特别投票权、国有股权范围，在一些竞争性部门如航空运输、零售业、道路运输、通信业等对价格的控制，一些服务性部门使用强制性规制手段的程度，等等。企业壁垒指标衡量的问题包括：企业获取信息及执照的难易，政府的沟通策略和行政负担的简化，创建新企业的行政负担程度，创建一个独资企业的行政负担程度，道路运输和零售业部门的行政负担，对一些商业部门的潜在竞争者进入的法律壁垒，竞争法中对公有企业反垄断豁免的范围，进入网络型产业部门的壁垒及能源、航空运输、电信部门纵向一体化的程度，零售业以及一些专业服务部门的进入壁垒。贸易投资壁垒衡量的是：外国对国内公私企业股权购买的限制程度，最惠国待遇的平均关税，程序层面上对外国企业的歧视程度，其他如缺少互识协定和标准国际协调的非关税贸易壁垒。[10]
一级指标下又各自设置了二级指标，二级指标下再设置18个三级指标。各个指标的设定及其权重如图1所示。
图1 PMR综合指数设置图
资料来源：Anita Wolfl,Isabelle Wanner,Tomasz Kozlul,Giuseppe Nicoletti.Ten Years of Product Market Reform in OECD Countries –Insights from a Revised PMA Indicator[R].OECD Economics Department Working Papers No.695,2009:10。
在18个具体指标中，分别设有一系列问题，由OECD观测人员和调查组专家对于每个小问题单独进行打分，分值约在0～6之间，越接近于0，表示规制越缓和，越接近于6，表示规制越严格。在得到对于各个问题的评分之后，乘以各自的权重后再加总，即得到了18个三级指标的评分。三级指标的评分乘以各自权重加总得可到二级指标的分数。类似地，再将二级指标的分数乘以权重加总，最后得到总分数。于是，最后计算得出的PMR指标评分仍然会介于0～6之间，越接近于0，规制越缓和，表明该国的自由化水平越高，越接近于6，则显示规制越严格，表明该国的规制改革进展得越慢。
四、基于日本PMR指数的解读
下面，笔者根据OECD提供的PMR综合指数分析报告，对日本的规制改革状况进行考察和比较。根据OECD产品市场改革报告，图2显示OECD中的27个成员国的PMR综合指数，并圈出了6个规制最为缓和的国家，它们分别是美国、英国、加拿大、荷兰、冰岛和丹麦，5个规制最为严格的国家，它们分别是卢森堡、捷克共和国、墨西哥、土耳其和波兰。其中，日本的规制评分在2008年获得了1.112分，低于平均水平线。这表明日本的规制改革在横向上与OECD国家相比，低于其国家规制的平均水平，取得了一定成效。传统上被认为的“管制资本主义”[11]的日本，在近些年的规制改革中取得了快速的进步。
图2 2008年OECD27个成员国PMR综合指数评分
资料来源：Anita Wolfl,Isabelle Wanner,Tomasz Kozlul,Giuseppe Nicoletti.Ten Years of Product Market Reform in OECD Countries-Insights from a Revised PMA Indicator[R].OECD Economics Department Working Papers No.695,2009:12。
进一步地对于PMR综合指数中的国家控制、企业壁垒和贸易投资壁垒3项一级指标进行横向比较发现，日本在企业壁垒和贸易投资壁垒方面处于OECD中的27个成员国的中等水平，而在国家控制方面，得分低于平均水平，处于先行者的地位(见图3、图4、图5)。
图3 2008年OECD 27个成员国的“国家控制”评分
资料来源：同上。
图4 2008年OECD 27个成员国的“企业壁垒”评分
资料来源：同上。
图5 2008年OECD 27个成员国的“贸易投资壁垒”评分
资料来源：同上。
为了具体了解日本规制改革成果，并考察日本与其他主要国家规制改革对比状况，笔者选取韩国、美国和英国3个国家作为日本的参考对象，对4个国家的PMR综合指数和PMR综合指数变动率分别进行了比较，结果如表1和表2所示。
横向对比日本与韩国、美国、英国的PMR指数。从总体看，日本的各项指数大多都劣于美英而略优于韩国。而从指数变动率上看，日本在国家控制方面的规制改革进步速度要明显快于其他三国。纵向考察日本的状况，可以看到1998-2008年，日本PMR综合指数呈下降态势，而且变动率高达49%，居四国之首，这表明日本的规制改革取得了相当成效。但是，2003-2008年的指标下降却并不乐观。
在三项一级指标中，表现最突出的是“国家控制”指标，日本2008年此项指标比1998年下降了55%。而“企业壁垒”指标，2008年仅比2003年下降了0.8%。值得注意的是，相比于2003年的“贸易投资壁垒”指标，2008年日本的数据却出现了倒退。虽然爆发于2007年的美国次贷危机导致了世界经济的停滞与动荡，但是在OECD的27国中，只有9个国家的此项指标略高于其2003年水平，而日本2008年的贸易投资壁垒指标，不仅远远高于2003年，甚至超过了1998年水平。这表明在应对经济危机时，日本主要通过恢复贸易壁垒、国外直接投资壁垒、对生产者歧视和国家管制型壁垒等手段去规避经济危机，由此也更加凸显了日本经济的“封闭性”。
五、对日本规制改革的评价
日本的规制改革已经走过了二十几个年头，尤其是泡沫经济破灭后进入了规制改革的强化阶段。结合以上对PMR指数的观察，可以将日本的规制改革特征归纳为以下几点。
(一)日本的规制改革表现出了路径依赖的特征
路径依赖，又称之为“路线依赖性”。诺思认为：“路线依赖性意味着历史是重要的，如果不回顾制度的渐进演化，我们就不可能理解当今的选择…。”[12]日本的资本主义市场经济体制从产生之日起，就带有明显的垄断性和封建性，“日本在近代资本主义形成过程中，不仅国家一开始就集中地垄断资本力量，而且在国家扶持财阀和集中社会上分散资金的过程中，也鼓励了私人资本的集中与垄断局面的形成。这是后进国家创立近代资本主义的一个特点。”[13]而二战之后日本的赶超经历，又使得传统的市场经济通过政府的扶持干预保护，而发展成为“政府主导型市场经济体制”。“日本非常看重国家干预这只看得见的手，并通过政府主导型市场经济体制模式，创造出了西方国家用看不见的手创造出来的经济奇迹，实现了赶超目标。”[14]这种经济体制在早期经济追赶发达国家的同时，也意味着政府管制过多。而与此相比，在美国和英国这样自由主义传统统治的国度里，规制改革的起点就比日本高很多，制度演进的路径依赖使得日本的改革要付出比自由市场国家更痛苦的代价。可见，初始的经济结构条件将会大大影响规制改革的进程和效果。正如高柏所说：“在历史上，当一场危机刺激各种制度发生变化时，制度将会转换在一个在本质上与前一种制度不同的新的均衡点。即使刺激制度重组的大震荡在历史上消失之后，重新形成的经济体系仍然会不可避免地按照自己的惯性向前推进。”[15]
(二)持续推进的日本规制改革速度在放慢
自80年代早期，规制改革就被列为重要的政治议程，成为整体社会经济转型的一大指标。1981年，在行政改革委员会的建议下，日本启动了全面的放松规制改革。进入20世纪90年代，日本从未停止过放松规制的脚步，在政府层面不断推进着改革。如1994年，日本政府做出了《关于今后推进放宽规制的报告的决议》，提出将对279项规制实施缓和。1995年通过了《放宽规制推行计划》，决定用5年时间对1091个项目实施放宽。1997年，桥本内阁对该计划进行了重新修订，并通过了涉及2823项的放宽规制、发展经济的方案。2001年，森喜朗内阁通过了2002-2003年度的《规制改革推进三年计划》，计划中确定554个规制改革项目。2004年，小泉内阁通过了《推进规制改革、民间开放三年计划》，对于15个领域的1131项规制提出了具体的改革措施。2007年，安倍晋三通过了《规制改革推进三年计划》，并强调以竞争活力为前提，进一步推进市场化改革。[16]日本的这次规制改革被认为是继1945年之后的最深刻的社会变革，其结构性强、形式正式、并受到了高层领导者的广泛持续关注。
从日本政府的各种计划中，不难看出规制改革已是持久的战略，改革总体上也的确是在向前推进的，但从1998-2003年与2003-2008年数据的对比中却可以看到，改革的速度其实在放慢。2003-2008年的改革进展缓慢，意味着在某一领域欲取得进一步的改进更加困难，或者在某一部门取得规制进步的同时，留下的是规制改革的“硬核”①，在政治上更难以改变，同时也反映出在做出进一步改革努力之前，政策的决策者想要评估过去改革的成本与收益而采取适度观望的态度。改革速度的放慢除了与始于2008年的全球经济危机有关之外，还可能受到了日本政治格局频繁变动的影响，日本自2006年9月小泉卸任以来至今，五年六相的频繁换相，不仅在国际上引起负面影响，而且在一定程度上势必会影响其经济政策的连续性。
另外，行业的不同特征也使得规制改革进展有所区别。如电力行业2006年日本能源经济研究所对实施零售侧全面自由化的成本及效益进行研究后，发现零售侧全面放开的成本效益分析结果为负，目前不适合进行零售侧的全面自由化改革。同样的，日本北海学园大学的小坂直人(2007)认为自20世纪90年代开始的电力自由化改革给产业发展带来了好处，也存在很多弊端。认为只要是市场机制发挥作用，就能实现电源、输电设备的扩张，这一想法是错误的。因此日本2008年7月出台的第四次电力体制改革方案中推迟了电力零售侧准入的全面放开。因而，政治与经济上的多重原因使得规制改革的进展速度在放慢。
(三)日本的规制改革是有选择性的改革
日本在对内改革中的放松“国家控制”和减少“企业壁垒”方面表现相对较好。如小泉政府在“没有改革就没有增长”、“民间能够做的事情就由民间去做”的信念引导下，大力推进公有企业民营化改革，尤其在邮政领域的改革引人瞩目。对公共金融功能进行彻底改革，在医疗、家庭护理、教育等领域引入竞争机制。并且大大简化了政府的行政程序，降低了企业的进入壁垒，尤其是放松了进入规制和价格规制。但是，日本在“贸易投资壁垒”方面却出现了倒退。2008年的水平不仅劣于2003年，甚至劣于1998年，尤其是在对内FDI领域。虽然在《OECD对日本规制改革纵览》的报告中已经认识到：“改进规制质量的进一步领域将放在服务部门，特别是鼓励对内投资。”[17]但“国民中广泛存在的日本储蓄过剩并不需要外资，引进外资将会造成技术流失，对日本投资者大部分是秃鹫基金等误解尚未消除”。[18]在2008年的日本《对日直接投资外企调查报告》中，仍有34.3%的外资企业对日本规制过于严格持有不满意见。[19]可见，日本的规制改革是一种有选择性的改革，在一些领域首先进行规制改革，从而带动其他领域，或者在当改革目标和短期经济增长出现矛盾时，在继续推进一部分领域改革的同时，就会牺牲其他领域的改革。
虽然对日本非公平竞争环境的诟病依然存在，虽然始于2008年的全球经济危机使人们开始在某些领域动摇了对自由市场的信念，但是在本轮危机之后，各国政府的表现不尽人意，世界经济的复苏仍处于停滞状态，人们又开始怀疑政府的无力。甚至有学者批评政府不恰当的政策不仅导致了危机的产生，还导致了当前滞涨的局面。由此看来，日本政府培育竞争开放的市场、改进规制质量的努力还会继续进行。如1997年9月15日的《日本经济研究中心会报》上所说：“放宽规制的影响是中长期的。”所以旨在建立公开、公正、公平的市场竞争机制的规制改革，依然是日本为恢复经济活力所长期赖以依靠的重要途径。
注释：
①规制改革的“硬核”，可能来自于日本人矛盾的民族性格中的排外倾向，或者来自于自民党由于其选票基础而对农业的过度保护，都会造成在某些领域规制改革难以继续推进。