我国空间规划协调问题探讨——空间规划的国际经验借鉴与启示，本文主要内容关键词为：空间规划论文,启示论文,经验论文,我国论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F120 文献标识码：A 文章编号：1009-6000(2011)12-0015-07
空间规划体系及规划协调是近年学术界探讨较为热烈的议题。空间规划体系是由不同类空间规划构成的，相互独立又相互关联的系统，其中包括法律法规体系、行政体系等[1]。我国现行的空间规划体系具有横向和纵向的脉络，横向上主要包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区划，纵向上包括国家级、省级、地(市)级、县级、乡镇级等多个层级，但尚未形成统一有序的格局。各类规划的具体编制分别由不同部门主导，总体协调与局部冲突现象并存，对合理配置城乡和区域资源、优化空间布局、提高空间效率、改善空间环境、规范空间秩序的统筹性不足。借鉴国际空间规划体系的经验，分析我国现有空间规划之间的内在联系及冲突所在，建立符合国情的空间规划协调机制，以期对我国加强空间管理，促进可持续发展有所裨益。
1 国际空间规划体系的经验借鉴
1.1 国外空间规划多为单一体系
国外空间规划体系以单一体系为主，即一个层级往往只存在一个空间规划指导全区的空间发展策略，这以英国、德国和瑞士为代表。
(1)英国。发达国家空间规划的兴起以英国最早，自1909年颁布的第一部关于城乡规划的法律——《住房及城市规划诸法》以来，英国就一直实行城乡融合的空间规划体系。纵向上，英格兰的行政区划分为国家级(英格兰)、区域级(虚体行政单位)、郡级和市镇级4个层次，空间规划也相应地由4级构成。英国的空间规划上下级之间的衔接主要通过政策的落实和细化而实现：国家级规划反映政府的综合政策倾向；中间的区域级和郡级规划不仅要细化和落实上级规划的政策要求，还要综合考虑区域内部的协调，对下级规划的制定提出政策引导；最基本的地方规划则非常注重规划的可实施性。值得注意的是，英国的空间规划成果直到郡级都只有规划文本和图表说明，没有规划图。只有地方规划在落实结构规划中的开发计划和土地利用政策时，才会划定各类用地的精确的边界，指导、协调私人企业或其它单位进行具体的项目开发活动，是审批规划许可的直接依据[2]
(2)德国。作为联邦制国家，行政层级分明，分为联邦、州和地区(市镇)3级。国家空间规划确定土地利用的原则和模式；州空间规划是国家级到地区级的过渡，对国家级规划的目标和原则进行细化，并对本州内的地区空间规划进行指导和协调，这两个属于战略的控制性规划。而在地区层级，则地区空间规划和地方建设规划并存，但彼此职责明确，都从属于一个规划体系，并有上下衔接关系。地区空间规划是对州空间规划政策的落实，以制定具体的空间发展政策为主要内容，不涉及具体地块的开发限制；而地方建设规划则是通过土地利用政策和房地产开发控制对实际开发起作用，这种格局与我国的城市总体规划和控制性详细规划比较类似[2-4]。
(3)瑞士。依《联邦空间规划法》，瑞士空间规划涉及全国概念规划，州级空间指导规划和地区级空间规划。与德国不同的是，瑞士在全国层面只是编制原则性、框架性的空间发展概念规划，协调区域空间发展，它不具有强制性，主要以重大基础设施建设专项资金扶持等措施进行引导并鼓励各州、市镇向联邦希望的空间方向发展。而在地区(即市镇)层面，市镇政府依据《联邦空间规划法》和州的空间指导规划，在配套的《空间规划和建筑法规》、《地方政府建筑法规》等要求下，编制详尽的土地利用规划内容涉及每块土地的开发要求，经市镇委员会批准、州政府审核后具有法律效力，成为审批具体开发活动的依据[2]。
1.2 并行体系的空间规划以日本为代表
除了单一空间规划体系外，以日本为代表，还存在一种并行体系。日本设置国土规划和国土利用规划，全国性的两个规划同为国土交通省下设的国土厅规划局编制，二者是平行和相互协调的关系，其下级行政单位也要分别编制区域的国土规划和国土利用规划[2][5]。早在1950年日本就制定了《国土综合开发法》，按照国家、地区、都道府县和市町村4级编制国土综合开发规划，从1962年起共编制了5次全国性的国土综合开发规划，其主要内容是综合开发、利用、保护国土资源，合理调整产业布局；2005年，日本出台了《国土形成规划法》，取代之前的《国土综合开发法》，并于2008年据此开展了《第六次国土形成规划》的编制工作，相应规划体系只包括全国规划和10个广域地方规划两级，均由中央的国土交通省国土规划局负责编制，宏观指导性更强，并给了广域地方较大的规划弹性空间。而国土利用规划是依据《国土利用规划法》开展编制，主要内容是确立国土利用的基本方针、各种用地的规模目标以及实现目标所采取的措施，其中“各种用地的规模目标”是指按照利用目的划分的农业用地、森林、荒地、水面、道路、建设用地等用地类别的规划面积目标值。国土利用规划自上而下分为全国、地区、都道府县和市町村4个层级，表面上看属国土规划的专项规划，但历次国土利用规划的编制时间都早于国土规划。日本的国土规划虽然经历了从“四级”向“两级”转变，规划体系从简，并适当放宽对地方的束缚，但并行体系的基础并没有改变，国土利用规划依然是四级运行，对各类用地规模的目标依然强调严格控制。
1.3 空间规划内容注重上下衔接、各有分工
无论是单一体系还是并行体系，发达国家的空间规划都非常注重上下级规划之间的衔接。上级规划以制定空间发展政策为主，是一种战略性的、纲领性的规划，主要对下级规划起引导作用；而下级规划则主要根据本级地区或区域发展的实际需求，将上级空间规划政策加以落实，到基层的空间规划则需要结合地方现状，编制能落实到具体地块的实施性规划，作为具体开发管理的依据。如英国的国家政策导则和区域政策导则，德国的联邦级和联邦州级的空间规划，都属于战略性规划，主要是确定区域政策、国土开发整治的目标和原则、重点开发区、重大基础设施的布局和落实规划的主要措施等。而英国的结构规划和德国的地区空间规划则是空间政策到土地利用的过渡，对地区的开发制定指导和控制政策，但不对具体的地块开发直接起作用。地方规划(英国)和地方建设规划(德国)才是审批开发活动的直接依据。
日本的空间规划体系中的战略性与实施性还通过两个规划体系体现，国土规划是一种综合规划，是其它各专项规划编制的依据，各个层级的主要内容基本一致，只是规划的范围和详细程度不同。国土利用规划主要对各种用地的规模目标进行控制性的约束，上下级通过指标衔接，这与我国的土地利用总体规划比较类似。
2 我国空间规划协调状况分析
2.1 “多规”并行的空间规划体系
经过多年的发展，我国形成较为庞杂的空间规划体系，呈现依据行政体系设置的并行体系特点，即一个行政层级存在由不同职能部门主导编制的空间规划，大体上分为4类：一是发展与改革委员会系统(简称发改系统)主导编制的主体功能区规划和特定地区的区域规划；二是住房与城乡建设系统(简称城乡规划系统)主导编制的城镇体系规划、城市总体规划和城市详细规划；三是国土资源系统(简称国土系统)主导编制的土地利用总体规划；四是环境保护系统(简称环保系统)主导编制的生态功能区划，各规划的主要内容如表1所示。
2.2 “多规”并行下的空间规划协调状况分析
2.2.1 同类规划自成体系，纵向基本衔接
从规划实践来看，同类规划在纵向上基本衔接。表现有四：(1)同类规划使用的统计口径和数据系统一致，不同层级在确定规划基数时上下衔接；(2)规划管理目标相互衔接；(3)规划编制时序有先后衔接关系。土地利用规划体系中的下级规划要待上级规划确立了控制指标后，才能根据分配的指标进行具体规划；(4)规划的审批制度决定了上下级规划必须衔接，一般下级规划要经过上级相应的主管部门审核同意才能予以批准，如果下级规划与上级规划的发展方向和目标不一致，审批部门可以不予批准或要求修改后再批准。
但是，个别规划体系仍存在上下级衔接不够紧密问题，如城乡规划体系的城镇体系规划和城市总体规划的关系。这与城镇体系规划的法律定位不明确不无关系。根据《城乡规划法》要求，全国和省级城镇体系规划是用以指导城市规划编制的，但到市级和县级的城镇体系规划则包括在城市总体规划编制的过程中，前者类似后者的专项规划[6]。而且目前对城镇体系规划如何实施及监管缺乏相应的法律规定，直接导致各级城镇体系规划作用难以全面发挥。各地区在编制城市总体规划的过程中基本没有直接依据上级城镇体系规划，失去“面”对“点”的指导作用，当城市—区域发展中出现问题和矛盾时，缺乏处理的法律依据。
2.2.2 同一层级的不同规划存在局部冲突，横向协调难度大
尽管法律和政策对各类空间规划的衔接做出明确要求①，但受行政管理职能的影响，各类规划争做“龙头”，强调“以我为本”，规划间的横向协调难度不小，尤其是在省级和市级两个层面，规划内容重叠，冲突时有发生。主要表现在如下几个方面：
(1)各规划有各自的法律依据，缺乏主导性规划加以协调。
城乡规划系统的城镇体系规划和城市总体规划，以及国土系统的土地利用总体规划都是法定规划，编制依据分别是《城乡规划法》和《土地管理法》；而全国主体功能区规划和生态功能区划则依据国务院行政规章制定的规划，理论上法律地位较低。但是，伴随近年来区域发展的诉求日益增强，发改系统的综合职能地位突出，其编制的主体功能区规划和各类区域规划实际指导作用更加显著，有时甚至超过了同层次的法定规划。这样就导致国家、省级层面存在多种规划一同指导下位规划编制，各自目标和侧重点又不同，在分配区域资源上也各执一词。由于缺乏法定意义的主导规划在区域中协调，各地方政府为了在“城市竞争”“区域竞争”中争夺发展主动权，必然会在同等条件下选择对其发展最有利的规划作为指引，使得各规划编制中应考虑的区域协调机制发挥不充分，城市和区域之间恶性竞争加剧[7]。
(2)规划编制基础缺乏协调和统一。
在地(市)级和县级规划层面，规划编制的基础不同，会直接影响规划的结果，这主要体现在城市总体规划和土地利用总体规划的矛盾上。
首先，规划编制所依据的基础资料不一致。土地利用总体规划依据的是利用遥感和实地核查获取的土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果；而城市总体规划依据的是城乡规划部门的统计资料，统计过程中采取抽样调查的方法，所得到的数据为概查和估算数据，与遥感监测实地调查资料存在一定差异[8]。
其次，规划编制的基础统计口径不一致。比如城乡规划部门在统计城市建设用地时，往往将已划入城市总体规划区、还没有建设的郊区或部分农村也计入城市现状用地，国土部门则以实际成为城市建设用地或已办理了建设用地手续的用地作为现状城市建设用地，所以统计的城市建设用地面积会大于土地利用详查及变更调查数据。
第三，规划编制采用的用地分类体系和标准不一致。土地利用总体规划采用的是依据国土资源部2009年颁布的土地利用规划分类，共3个一级类、10个二级类和17个三级类。城市总体规划中的用地分类长期沿用《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)，共分为10大类、46中类和73小类，修订后标准尚未正式实施。两套用地分类标准的侧重点不同，用地分类内涵不同，影响了规划指标的统计工作。
(3)规划编制的技术方法和路线不一致。
主体功能区规划是根据国家经济发展目标和战略，结合地区资源环境承载能力划分4类功能区，并针对不同的区域，制定相关的管制政策以指导未来区域国土空间的开发，但规划对象并不覆盖全部的国土空间；城镇体系规划和城市总体规划根据各区域的发展条件制定不同的城镇化战略，并在人口预测的基础上，结合人均指标确定城镇发展规模和城镇空间布局的方案，反映地方需求，是一种“需求为上”的规划预测方法[8、9、12]；而土地利用总体规划自国家级规划开始，自上而下依次分配给下级行政单元，在严格保护耕地的基础上最大限度地保障建设用地，解决“吃饭”和“建设”的平衡问题[10]，在确定建设用地规模时，采用“以供定需”的方法，反映中央的调控意图，逼迫地方政府挖掘土地存量，节约集约利用土地，提高土地利用效率。三种规划的出发点不同，导致规划的目标和结果也存在较大差异。
(4)规划编制时间和期限不一致。
1986年国家颁布了《土地管理法》，并依法律规定实施土地利用规划制度。1988年全国逐步开展了第一轮土地利用总体规划工作。其后陆续完善了《土地利用总体规划编制审批规定》、《土地利用总体规划编制规程》。新一轮土地利用总体规划是根据2004年国家修改后的《土地管理法》和《土地利用总体规划编制规程》的要求而开展的。1989年全国人大常委会通过了《城市规划法》，1991年国家建设部颁布了《城市规划编制办法》，后来又有一些相关的法律法规出台，2007年10月全国人大常委会又通过了《城乡规划法》。从1980年代初至今，城市总体规划在全国范围内已进行了3轮规划编制或修编工作。在规划期限方面，根据《土地管理法》，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定，具体是由国家土地行政主管部门正式发文，对各级土地利用总体规划的规划基期、规划期及规划基期数据做出明确的规定。而城市总体规划，其规划期限一般都由编制规划的政府部门根据城市的发展条件、发展趋势等自行确定，规划期限确定的随意性较大。由于两项规划开始编制的时间不同，导致规划方案编制的不同步，造成规划基期、规划期、采用基础数据时限等的不同，导致两项规划结果的不一致，使规划的可操作性降低。而主体功能区规划和生态功能区划都是近年新出现的空间规划，在编制时间和期限方面与前两者的协调也缺乏明确法律规定，其规划效果和可操作性也有待验证。
(5)规划编制过程各自为政，内容重复，缺乏协调。
目前各项规划自编制过程中自成体系，与其它部门的协调仅仅限于规划完成后的座谈，在规划编制过程中缺乏有效的衔接和协调。因此，许多地方编制的土地利用总体规划强调耕地保护，对城镇扩展要求缺乏深入了解；同样，编制的城市总体规划侧重于城市用地功能区划分，缺乏对全区域土地利用的考虑[11]。而二者为了争夺对资源的配置权力，在编制内容上也存在重复交叉，另起炉灶的情况，使得矛盾冲突时有发生。
3 加强我国空间规划协调的对策探讨
3.1 加强我国空间规划协调的原则
在我国当前行政体制下，要真正实现一个规划“一统天下”并不现实，而且目前这种“分割”的规划体制在一定程度上、一定条件下还有其存在的必要性与合理性。但要建立有效的规划协调机制，必须确立两个基本原则。
3.1.1 上下级规划间解决好“引导性”与“实施性”的问题
空间规划体系要协调的首要基础是明确各规划主导“引导性”还是“实施性”，不能强求每一个规划都要有实施性，这样才能从规划层面上将矛盾冲突的可能性降到最低。
主体功能区规划和生态功能区划只有国家级和省级两个层次，故宜突出其政策引导职能以及不拘泥于中微观层面的用地划分细节。
城乡规划体系中城镇体系规划应强调中观层面的引导性，而城市规划、村镇规划则应明确其“实施性”，杜绝规划的“假”、“大”、“空”。
土地利用总体规划的五级体系中，国家级、省级土地利用总体规划应强调引导性，对国家层面的宏观战略进行空间层面的资源分配；而地(市)级、县级规划应在宏观引导和微观实施两个层面之间做好衔接，以便于镇级规划能够将各项指标落实到地块，充分发挥其微观层面的“实施性”管制作用。
3.1.2 同级规划间解决好“发展性”与“限制性”、“政策性”与“功能性”的问题
管理的真正有效，不仅有赖于权威的控制，还需要一个“发展性引导”与“限制性控制”相结合的管制体系。具体而言，区域规划、主体功能区划偏重于在宏观尺度上的发展政策导引，“发展性”与“限制性”并重；生态功能区划的内容属于“限制性”内容。城乡规划主要基于地方经济发展和人口增长，属于比较明显的“发展性”规划；土地利用总体规划的出发点是“一要吃饭，二要建设”，重点是对土地资源的消耗进行有效控制，寻求可持续发展。
此外，同级规划之间还要解决好“政策性”和“功能性”的问题，既要发挥功能性规划的空间平台优势，又要发挥政策性规划的政策指导优势，建立起一套空间和政策相结合的双平台统筹机制，才能使规划之间有机协调[9]。主体功能区划是一种政策分区，是从自然和经济社会综合视角考察区域发展的趋向，其目的是为国家和地方政府制定发展方略提供框架指引；生态功能区划则是一种功能分区，侧重于对国土空间客观特征的总体认识和功能性划分，为区域发展方略的制定提供生态环境本底的专业技术型支持；城乡规划也是一种功能性分区，规划重点在于合理配置各类用地，改善城市综合功能，优化城市的各种设施。而土地利用总体规划是一种功能性政策分区，其内容主要是建设、非建设以及有条件建设的空间管理策略，对具体用地区块进行管制区划。
3.2 加强我国空间规划协调的对策
3.2.1 省级层面——整合区域空间规划，明确其法律地位
空间规划法律是实施规划公共政策目的的根本保障。发达国家和地区十分重视保证空间规划实施的法制建设。其空间规划都具有法律地位，而且还有相应的空间规划法以法律形式明确各级空间规划的实施主体的责任和义务，以及实施的保障措施等内容。
目前我国省级层面存在4种空间规划：省级主体功能区划，省级城镇体系规划、省级土地利用总体规划和省级生态功能区划，各规划在指导城市“点”建设时由于缺乏相关的法律依据，不能形成有效的协调衔接机制，建议进行整合，并给予较为明确的法律定位。这点可以借鉴日本的经验，虽然同为并行体系，但日本以国土综合开发规划作为区域整合的综合指导，还有相应的《国土综合开发法》保障规划的编制和实施，在指导下级规划编制时有明确的法律依据。因此，我国省级空间规划的理想模式是：主体功能区规划“定政策”，城镇体系规划“定需求”，土地利用规划“定供给”，生态功能区划“供底图”，在相关目标的引导下，综合平衡国土空间的需求和供给，通过相关的政策引导有限的资源配置到“底图”上。省级层面的空间规划应以政策引导性为主，不需要落实到具体的空间。
3.2.2 地(市)级和县级层面——加强城乡规划和土地利用总体规划的有效衔接与协调
我国地(市)级和县级层面主要存在城镇体系规划、城市总体规划和土地利用总体规划3类。而由于这两个层面的城镇体系规划是包含在城市总体规划中，因此实际上是两规协调。一方面通过相关的法律规范逐渐同步两规的编制基础，另一方面应该加强市域和县域层面的区域规划对城镇“点”的指导作用。目前我国地市级城市总体规划对区域的协调主要通过城镇体系规划实现，但规划实施的法律基础却没有跟上。到县级和镇级城镇为了多争取资源，盲目做大人口规模和用地规模，导致其城市总体规划突破上级规划的规模限制时有发生。而土地利用规划是国土部门的主导编制，必须严格依照上级规划的指标控制，往往对城镇发展的实际需求缺乏考虑。因而可以适当调整地(市)级和县级城镇体系规划和土地利用总体规划的编制内容，整合协调两个规划的编制时序。编制城市总体规划时同步编制土地利用总体规划，在定建设用地规模时综合考虑“供给”和“需求”，使二者达到一个较好的平衡状态。目前有的地方城市规划部门与土地管理部门合并，成立国土规划局，实行“一张图”管理。虽然有利于两规的协调，减少项目申请者的手续，但容易权力过于集中，造成腐败[8]。
这两个层次的空间规划应注重引导性和实施性并重，既要通过政策引导下级规划编制，又要具有一定的可操作性，是“政策”到“空间”的过渡。
3.2.3 规划编制过程中积极推进协商治理机制
我国目前的空间规划存在多部门交叉管理、规划地域空间的重叠等现象，应逐步建立我国空间规划协商新机制，才能有效解决多种空间规划并行带来的负外部性效应。具体来说，可以从推进更广泛的公众参与，加强区域合作和部门协调来实现。在公众参与方面，可以借鉴德国和英国等发达国家的经验，利用网络，以及在规划编制过程中以法定文件的形式反馈公众意见等方面来促进政府和民众的沟通。在区域协调方面可以借鉴英国的经验，即设立区域空间规划的专门机构协调空间资源配置；在部门协调方面可以借鉴德国的部长会议机制，负责不同规划的部门可以定期召开会议，交流各自对空间规划的设想，以达到沟通和协调的目的，从而最大限度地减少不同类规划之间的冲突。
4 结语
国际上空间规划经验表明，规划的单一体系和并行体系是同时存在的，关键要形成内容协调、分工明确的格局。我国空间规划由于行政制度、发展历史等原因，多规并行、互有交叉乃至发生冲突的状况客观存在。过分强调某一规划主导于事无补，做好规划间的相互衔接，建立有效协调机制是解决问题的正道。规划协调机制需要处理好上下级规划的衔接，也要解决好横向规划间的分工和协调，这在省级、地(市)级以及县级层面都应该有所侧重，而且协商治理机制应积极推进。
注释：
①《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发[2007]21号)称“全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，也是国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据。”《城乡规划法》第五条指出“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当……与土地利用总体规划相衔接。”第十一条规定“国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国、省、自治区、直辖市的城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。”《土地管理法》第二十二条：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”
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