论影响农垦改革与发展的三个核心问题，本文主要内容关键词为：核心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大以后，作为国有企业特殊而又重要组成部分的农垦企业进入了加快改革和发展的新时期。我们认为，管理体制改革、企业改革和产业发展方向转变是今后相当长时期内，农垦改革和发展面临的三大核心问题。
一、管理体制改革
随着农垦各项事业的不断发展和国家宏观经济政策的相应变化，现行农垦管理体制日益暴露出两大缺陷。
1.国家管理机构的行业性和农垦特殊性的矛盾。
自新中国成立以来，国家农垦管理机构变动将近10次。其中比较大的有两次：第一次是1956年6月成立农垦部， 把农垦从农业部中分离出来。其背景是中央对开垦荒地提出了更高的要求。第二次是1982年5 月将农垦部撤销，在农牧渔业部中成立农垦局。不管怎样变动，国家都是把农垦作为一个行业来管理的。在计划经济体制下，农垦封闭式运营，经营内容单一，作为一个行业来对待不无道理。然而，随着改革的不断深化，农垦经济向开放型、多元化方向发展，农垦社会事业的内容也不断增多，企业负担日益繁重。农垦不仅有相应的公安、检察和法院等政府机构，还要自办教育、卫生、文化、交通、通讯等事业，甚至要自办能源，还要进行小城镇建设，也就是说农垦拥有地方政府建制内的所有功能。面对农垦的这种特殊性，再把它作为一个行业来进行宏观管理必然存在许多漏洞。尽管农业部农垦局也主管农垦系统的社会管理工作，研究制定垦区社会发展战略、规划、政策、法规，但毕竟是偏重于经济管理，这跟农垦众多的社会事务相比是不相称的。
2.地方政府的只取不予导致农垦和地方政府的矛盾。农垦隶属于不同的地方政府建制，但地方政府大多数对农垦只是负责收取税收而不返还，也没有把垦区纳入当地统一的发展规划，致使农垦仍要自我承担大量的本应由政府承担的行政职能，仅直属直供垦区每年的政社开支即高达20亿元以上，其中国家财政只拨给5亿元，其余全由企业负担， 造成垦区和地方政府矛盾很大。
可见，现行农垦管理体制存在很大的缺陷。地方政府该管却不愿管或无力管，国家想管却没有资格管，最终只好全落在农垦自身上。这势必影响了农垦企业改革的深度。不管采取什么形式，只要企业还承担着大量的政府和社会功能，就不可能真正实现政企分开，也就不可能使农垦企业成为真正意义上的企业。
笔者认为，农垦管理体制改革的基本思路是：强化农垦的政府职能，以填补行政管理上的空缺，消除农垦和地方政府的矛盾。
1.农垦深化企业改革和企业政府功能增多的矛盾要求农垦强化政府职能。农垦企业要深化改革就必须分离社会和行政职能。但另一方面，农垦所面临的社会行政事务将不断增多，垦区的城镇化和开放式经营等都将带来众多的社会事务。这样矛盾就出现了。解决矛盾的最好出路在于强化垦区的政府职能。
2.农垦和农村在生产力水平上所存在的较大差异决定了将二者进行合并是不符合实际的。简单地将农垦移交给当地政府，地方政府很难满足农垦的原有需要，这必然降低农垦的生产积极性，影响农垦事业的发展。
3.农垦管理体制改革的实践经验说明了强化农垦政府职能的思路是可行的。近几年，各垦区对改革管理体制进行各种探索，其中比较成功的做法是在垦区建立社区管理委员会。黑龙江垦区已有46个农场建立了社区管委会，广东、江西等垦区也建立了这种机构。社区管委会实际上是准政府一级的机构。另外，许多地方政府都在赋予农场财政职能，象湖南省明确提出在13个大农场建立县一级财政体制，履行县级财税管理职能，执行相应的财政政策。总的来讲，这些改革实践都在强化农垦的政府职能。
4.农垦在我国农业发展中的特殊地位决定了强化农垦政府职能的必要性。当今世界，农业领域技术进步日新月异，科技进步在农业发展中的作用越来越大。而我国广大农村人多地少，农业商品化水平不高，广大农户缺乏接受新技术的能力。而农垦人均农业资源丰富，劳动力素质较高，国家应该把农垦作为我国农业领域接受农业高新技术的中间站，使农业高新技术在我国有落脚点和推广处。这样，农垦有必要作为一个整体保留下来。同时，农垦的社会行政职能也需要全国统一管理。
设立农垦准政府建制，笔者认为应该遵守以下基本原则：
1.按需设置，精干高效。设立准政府建制，并不是和其它政府机构一样，样样俱全，而是根据需要设置，并尽可能做到一职多能。如黑龙江垦区的社区管理委员会机构设置就值得借鉴。
2.加强同周边政府的联系，农垦独立于其它政府建制当中，决不能再自我封闭，在各个方面应加强协调和联系，实现两者的共同发展。
二、产业发展方向的转变
从1979年7 月国务院转发了《关于尽快把国营农场办成农工商联合企业的座谈纪要》以后，农垦第二、三产业快速发展，从而彻底改变了农垦单一的农业结构，形成了各种产业共同发展的格局。1997年全国农垦第一、二、三产业增加值分别为323.23亿元、189.33亿元和152.78亿元，分别占国民生产总值的45.47%、32.79%和21.74%。 农垦的产业结构似乎在向协调的方向发展。然而，当前我国已彻底摆脱了短缺经济状态，发生了从卖方市场向买方市场的质变。据商业信息中心对601 种主要商品供求状况分析，1998年上半年供过于求和供求基本平衡的商品达100%。这是我国历史上在统计范围内的商品短缺首次消失。 在此情况下，农垦必须调整各产业的发展重点，使农垦经济在国民经济中占有新的地位。国务院有关部门1998年初公布的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》和《外商投资产业指导目录》为农垦诸产业提供了新的发展方向。
农垦具有自然条件和农业资源多样性和丰富性的优势。在新的市场条件下，农业的发展方向必须致力于充分发挥这些优势。
1.扩建大宗商品生产基地。商品粮、棉、油、糖等农产品基地建设是国家在农业中的发展重点。农垦的粮食、棉花和橡胶在我国大宗农林商品中占据重要的地位。随着我国农业格局的区域性变化，农垦的这一地位将更加突出和重要。农垦应加大黑龙江、新疆和海南的后备土地资源开发力度，以扩建现有的粮食、棉花和橡胶生产基地。
2.发展特色农业。随着收入水平的提高，社会将对特色农产品的需求逐步增多。农垦几乎拥有全国不同类型的自然条件，小垦区应集中力量发展一般农户没有能力或没有技术从事的特色农产品生产，例如花卉种植、鸵鸟养殖、绿色食品开发、旅游观光农业等。
3.建立种子、种畜（禽）繁殖基地。党中央早在1986年8 号文件中就提出农垦要成为农村先进技术和优良品种推广的服务中心。但是，体制方面的原因使农垦在这方面的功能发挥不够。农垦科技进步贡献率只在40%左右，跟全国平均水平基本相当。当前我国农业正向商品化、区域化和专业化方向发展，对优良种子、种畜的需求越来越多。这为农垦发挥自身优势提供了用武之地。各垦区要利用资源、技术和人才优势，建立稳固的以服务农村为主的种子、种苗和种畜（禽）基地，使农垦真正成为技术推广中心。
2.农垦工业布局分散，缺乏主导产品和骨干企业，进而缺乏市场竞争力。在新的市场条件下，为了克服这些弊端，工业应向以下方面发展：
1.依托农业商品生产基地，推动食品工业向深加工、规模化和集团化方向发展。近一段时间，舆论界普遍认为，农垦农业产业化最具特色，食品工业是农垦工业的最主要支柱产业，也是最有发展潜力的。
2.大城市垦区工业要利用良好的区位优势，参与城市工业的分工、合作，在区域性城市工业体系中占有一席之地。农区要利用原料优势，加强同城市工业的联系，进行异地办厂。
大型农副产品批发市场、农产品贸工农、产加销一体化经营及流通设施和农业社会化服务体系是国家在与农业有关的服务业领域的发展重点。农垦在这些方面都有一定的基础。要充分利用这个基础，以农垦为重点，针对农户的弱点，积极向农村扩散，发展农业服务，以种子、种畜（禽）基地和与农有关的工业企业为依托，强化农业产前、产后服务。
三、企业改革
回顾农垦企业以前的改革，可以发现，存在着一个明显的误区，即总想通过一种途径、一个模式来解决农垦经济发展的所有问题。这种思路本身是和农垦的特点相违背的。农垦的最大特点在于区域性和综合性，即它不是某一种产业，而是几种产业的复合体。不同的产业对改革思路的要求是不一样的，这源于产业特点的不同。
农业的特点和农户的特征决定了家庭是经营农业的最优组织载体。因此，农业改革的方向是建立这种组织形式，并赋予职工更多的经营自主权。《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中明确指出，家庭承包经营“不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业”。黑龙江垦区连续四年粮食生产大上新台阶，跟农业经营形式的变革有着很大的关系。该垦区近年来大力推行了以家庭农村为主体的新农垦经济体制，成立了20多万个家庭农场，实行“以大套小、双层经营”，即（国有）大农场经营资产，（家庭）小农场经营生产。而且，小农场实行土地、机械、核算、盈亏“四到户”，生产费、生活费“两自理”。这种改革极大地提高了职工的积极性。农垦和农村进行农业生产的最大区别在于农垦是以商品生产为主要目的。这为成立农业经营者组织创造了需求。我们认为，只要积极引导，在农垦完全可以成立我国最先面向市场的农业合作组织。农场要加强对农业经营者的服务，解决职工自身无法解决的难题。
对非农企业，本着大小区别对待的原则，（1）对有大企业或知名品牌的垦区，可以组建企业集团，引进股份制，建立以资本为联结纽带的母子公司体制；（2）对以中小企业为主的垦区，通过出售、 租赁等措施，深化产权制度改革，对企业进行改组、改造，提高企业效益。我们在有些垦区的调查了解到，小型企业出售后资金如何使用和管理是急待解决的问题。国家应尽快出台这方面的政策，使垦区有章可循。
以上三个核心之间有着密切的关系。管理体制改革是基础，企业改革是关键，而转变产业发展方向对其它二者的改革均有推动作用。改革的最终目的是把企业搞活，经济发展上去。管理体制改革将为企业改革创造良好的外部环境，产业发展方向的转变将对企业改革提出更加紧迫的要求，进而对管理体制改革的要求日益迫切。在此意义上，农垦经济的根本出路，在于发展和改革的双管齐下。