安徽省粮食补贴方式改革效果的调查与分析，本文主要内容关键词为：安徽省论文,粮食论文,效果论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2002年3月以来，安徽省首先在天长市和来安县继而在全省实施了粮食补贴方式改革。改革的主要内容和操作方式概括起来是“两放开、一调整”：（1）放开粮食收购价格。从2003年6月1日起全面放开粮食收购价格，不再按保护价收购农民余粮，粮食实行随行就市收购，不再给予利息费用补贴。（2）放开粮食购销市场。支持和鼓励各类经营者公平参与粮食收购和经营，实现经营主体的多元化；国有粮食购销企业实行自主经营，自负盈亏，参与市场竞争，继续发挥在粮食流通中的主渠道作用。（3）调整粮食补贴方式。将原来按保护价敞开收购农民余粮间接给予农民的补贴，改为直接补贴给农民，补贴标准为粮食市场价低于政府保护价的差价。
一、调查方案设计
为了准确反映粮补改革政策的实施情况及其所取得的成效和存在的不足，我们于2004年2月组织了30名农林经济管理专业的大三学生深入到农户家庭进行了专项调查。调查对象为安徽省22个县（市）的120个农户，调查问卷设计了农户的家庭成员情况及承包地面积、2002年和2003年农产品种植结构、粮食直接补贴的依据及金额、2002年和2003年粮食产量及销售情况（包括销售量、销售价格、销售渠道），以及农户对这次改革的满意程度等内容。在对调查数据进行核实的基础上，我们从120个样本中选取了115个有效样本进行数据汇总，其中涉及农户115户，人口417人，承包地面积630.5亩。以调查汇总数据为基础，结合运用相关统计数据，我们对安徽省粮食补贴方式改革的效果进行了实证性分析判断。
二、粮食补贴方式改革效果分析
（一）增加了农民收益，稳定了农民收入，农民对此比较满意 2003年安徽省对农民发放粮食补贴资金6.27亿元，人均补贴14元，但农民所得到的实惠不仅仅在于补贴资金本身。“两放开，一调整”的做法打破了国有粮食企业的垄断经营，使原体制下流失的一部分资金真正补到农民手中。另外，由于粮食购销市场放开后新粮商的加入，粮食收购市场的竞争推动了粮价的上升，也使农民从中受益。实际调查数据的计算结果显示：改革后115个农户粮食销售收入共增加了17281.9元，其中中稻3182元，晚稻12691.9元，小麦1408元；加上粮食直接补贴5398.76元，共增加收益22680.66元；户均增加收益197.25元，人均增加收益54.45元，亩均增加收益35.96元（见表1）。当然，这并不意味着农民收入实际比上年增加了这么多，2003年安徽省农民人均纯收入为2127元，比上年的2117.56元增加不到10元，只增长了0.45％，其主要原因是自然灾害导致农产品减产。2003年全省农作物受灾面积2637万亩，成灾1742万亩，绝收738万亩，粮食产量与销售量均下滑，且销售量下降的幅度普遍大于产量下降的幅度。各种粮食的销售价格均有上升，在很大程度上阻止了农民收入的大幅度下降。
表1 安徽省粮食补贴方式改革使农民收益增加的情况
中稻
晚稻 小麦合计 户均 人均亩均
①销售量（公斤）
24700 3581014000-- - -
②改革情形下实际市价（元/50公斤） 52.94 67.2254.53-- - -
③实际销售收入（元）
26153 48143.8 15268 89564.8 778.8 214.8 142.0
④不改革情形下的“市价”（元/50公斤） 46.5
49.5 49.5 -- - -
⑤按④计算的销售收入（元） 22971 35451.9 13860 72282.9 628.5 173.3 114.6
⑥=③-⑤（元） 3182
12691.9 1408
17281.9 150.3 41.5
27.4
⑦补贴数额（元）
- -- 5398.76 46.95 12.95 8.56
⑧改革使农民收益增加（元） - -- 22680.66 197.25 54.45 35.96
数据说明：（1）②③⑦根据调查资料整理。②是农户售粮的加权平均价格
（2）只取中稻、晚稻、小麦进行分析是因为安徽省只对这三种粮食作物实行保护价
（3）④＝粮食保护价－粮食补贴标准（水稻4.5元，小麦5.5元）＋（水稻1元，小麦2元）， 理由是：安徽省的补贴标准是根据保护价与“市场价”的差价确定的，且比差价多1～2元。2003年，安徽省的粮食保护价为：每50公斤白小麦54元，混合小麦52元，中籼稻50元，晚籼稻50元、粳稻56元。计算时，小麦保护价取白小麦与混合小麦的均价，即53元；中稻取中籼稻保护价，即50元；晚稻取晚籼稻和粳稻的均价，即53元
表2 2002年、2003年115户农民粮食产销情况比较
项目早稻中稻
产量
销售量 销售收入 售价产量 销售量 销售收入
售价
（公斤）（公斤） （元）（元/50公斤）（公斤） （公斤） （元）（元/50公斤）
2002年 49940
7650 7441 48.6
874724257541053 48.2
2003年 43295
6780 7159.2
52.8
693102470026153 52.9
增减幅度（％）-13.31 -11.37
-3.798.56
-20.76
-41.98
-36.299.81
晚稻小麦
2002年 55140
4327043651.2 50.44 451631960019866 50.68
2003年 46210
3581048143.8 67.2
324501400015268 54.53
增减幅度（％）-16.20 -17.24
10.2933.27 -28.15
-28.57
-23.157.60
玉米豆类
2002年 21700
138001400950.8
11016.5 7730 15718 101.68
2003年 12235
9015 10470.96 58.1
7932.5
6150 15672 127.4
增减幅度（％）-43.62 -34.67
-25.26
14.42 -27.99
-20.44
-0.30 25.32
资料来源：根据调查资料整理
安徽农民对正在实施的粮食补贴政策改革总体评价是比较满意的。抽样调查的结果显示，14.78％的农户对粮改政策表示很满意，54.78％的农户表示较满意，二者合计约占调查农户总数的70％；另有20.0％和10.43％的农户则表示不确定和不满意。
（二）非国有购销主体收购活跃，粮食收购市场竞争加剧，推动国有粮食企业改革 粮食购销市场放开后，各地都采取了支持和鼓励各类经营者参与粮食收购和经营的做法。如2003年阜阳市新批准入市的非国有粮食购销企业达952个， 全市各类粮食收购企业达到1076个；新的购销主体的加入彻底打破了国有粮食购销企业垄断粮食收购的地位，出现多渠道收购的活跃局面。非国有粮食购销主体凭借机动灵活、热情服务的收购方式，在粮食收购市场的竞争中逐渐处于优势地位，收购数量较上年有大幅度增加。由于他们服务态度好，且大多上门收购，节约了农民的卖粮成本，农民乐于把粮食卖给他们。如表3所示，2003年与2002年相比，农户把粮食卖给私人粮商的比重有了很大幅度的上升，其中中稻上升了1.28％，晚稻上升了25％，小麦上升了46.57％。
日趋激烈的市场竞争也给国有粮食购销企业带来了很大的经营压力，为了控制粮源，他们不得不改坐商为行商，由过去坐等收购转变到走村串户上门流动收购、预约收购，由过去“压级压价”、“扣水扣杂”转变为随行就市、按质论价收购，企业服务质量明显改善，农民也因此而受益。
表3 农户把粮食卖给不同的收购主体的情况
中稻
晚稻 小麦
项目 国有粮 私人 粮食加 国有粮 私人 粮食加 国有粮 私人 粮食加
食企业 粮商 工企业 食企业 粮商 工企业 食企业 粮商 工企业
2002年 售粮户数
3
15 0 8
25 3 15 2 0
比重（％）16.6783.33 0.00
22.22
69.44 8.33
88.24 11.76 0.00
2003售粮户数
2
11 0 1
34 1 5 7 0
比重（％）15.3884.62 0.00
2.7894.44 2.78
41.67 58.33 0.00
变化幅度（％） -1.281.28
0.00
-19.44 25.00 -5.56 -46.57 46.57 0.00
资料来源：根据调查资料整理
（三）库存“老粮”迅速减少，财政负担有所缓解 全面改革试点后，由于粮食购销市场化程度的提高，更由于激励处理陈粮政策的实施，国有粮食购销企业加大了处理陈粮的力度，库存陈粮迅速减少。2001年底，安徽省库存陈粮约110亿公斤，2002年销售了20亿公斤，而到2003年底陈粮库存不到25亿公斤，也就是说，2003年陈粮销售达65亿公斤以上，如果这部分陈粮没有销售的话，每年单单老粮库存补贴（不包括占用资金的利息费用）就将耗用财政资金9750万元。
（四）加快了国有粮食企业改革，为政府根本解决国有粮食企业负担问题构筑了平台 与粮食补贴方式改革试点相配套，安徽省对粮食购销企业推行以减员增效、创新机制为主要内容的改革。第一步是对国有粮企职工实行全员身份置换，即按照省政府出台的文件解除原有劳动合同；第二步是在此基础上实行竞争上岗，重新签订聘用合同。到2003年底，全省粮食企业共有10.4万人终止或解除劳动合同，其中7.9万人彻底“脱钩”，1.1万人办理了内部退养和协议保留手续，目前实际在岗的人员仅为2.9万余人。
为适应全省扩大粮食补贴改革的新形势，大力推进国有粮食购销企业组织创新和产权制度改革，2003年12月25日，安徽省粮食局、省财政厅、省农发行联合颁布《关于进一步深化国有粮食购销企业改革的意见》，确立了国有粮食购销企业改革的指导思想、基本原则，明确了改革的主要形式，并对国有资产管理、政策性经营等具体问题提出了具体的解决意见，从而推动国有粮食购销企业改革向纵深发展，为政府解决国有粮食企业负担构筑了合理的平台。
（五）提高了农民纳税的积极性 粮食补贴方式改革后，由于对补贴的兑付和农业税的征收实行“征补两条线”运行，农户在缴清农业税后，凭本人身份证和当年农业税完税凭证在乡镇财政所领取应得的粮食补贴。补贴的发放与农户完税情况直接挂钩，使农民缴纳农业税的积极性普遍增强，如阜阳市2003年6月底已完成农业税6.36亿元，占全年任务的80％，同比增加3149万元。
（六）促进了粮食种植结构乃至农业产业结构的调整 “两放开，一调整”政策的实施，使被扭曲的粮食价格得以修正，农民拥有了较为充分的生产选择权，较为真实的市场价格引导着农民按市场需求进行生产，从而促进了粮食种植结构和农业产业结构的调整。据统计，2002年来安县粮食补贴方式改革试点后，优质的“丰两优”水稻种植面积从上年的5万亩增加到30多万亩，占该县水稻种植面积的70％，而前两年政府花费很大力气引导农民种植该品种却收效甚微（孙东海，2003）。
三、粮补改革政策实施中存在的问题及进一步完善的政策建议
（一）改革方案自身值得探讨的几个问题及完善政策
1.地区间补贴水平不均衡。由于各县农民获得的补贴金额取决于该县享受补贴的商品粮常量，而商品粮常量则以1998—2002年各县5年间国有粮食购销企业按保护价收购农民余粮的平均数来确定，其结果是在这5年间生产粮食多、销售粮食多的县的农民获得了较高的补贴水平，补贴额高的县每亩达到20—30元，而补贴额低的县每亩只有2—3元，虽然后来将最低补贴标准统一调整为5元，但与补贴额高的县仍存在很大的差距。我们建议按实际承包耕地面积进行补贴，如此既简便易行，又可以避免上述弊端的出现。
2.补贴资金总额太少，“征补两条线”运行费时费力。2003年安徽直补农民总金额为6.27亿元，只占粮食风险基金17.28亿元的36％（注：何祥林.安徽省粮改直补试点情况、存在的突出问题及建议.江苏农网，2003—9—30），户均补贴46.95元（注：户均数据来自调查数据），占农业税及附加的比重不到15％，人均补贴14元，不及农民现金收入的1％，很多农民对此表示失望。目前安徽省已经出台政策，将2004年粮食补贴资金提高到粮食风险基金的40％，增加部分主要向种粮大户和优质粮、种子粮生产倾斜（注：安农.鼓励粮食生产，促进农民增收.安徽日报，2004—3—29）。但我们认为这一比例仍然不高，建议政府进一步加大补贴的力度。同时考虑取消“征补两条线”的做法，允许农民直接用粮食补贴抵扣农业税。
3.配套政策中设定的“如粮食市场出现供应紧张状况”时的政策取向值得商榷。可以考虑加强储备粮管理，如出现粮食供应紧张情况则利用储备粮来调节市场供求。
（二）改革执行过程中存在的问题及政策建议
1.国有粮食企业收购量锐减，购销主渠道作用的发挥受到一定的影响，必将造成粮价的一定波动。因此，必须加快国有粮食企业的改革以发挥其主渠道的作用。
2.各省改革进程不同步，存在省际间“套补”问题。在安徽省实行“两放开，一调整”的粮食补贴方式改革时，一些周边的省份仍在按保护价收购粮食，省份之间每公斤粮食差价在0.06—0.17元之间，一些非国有粮食购销主体通过在安徽抢购粮食然后在邻省以保护价卖出进行“套补”，从而使政府付出了“双重补贴”（注：王宁.安徽粮食补贴方式改革情况的调研.安徽农村调查，2003（3））成本。粮食市场化改革必须全国同步进行才能取得较好的总体效果。
3.资金缺口较大。尽管省政府采取多种措施筹措资金支持改革，但全省仍存在5.7亿元的资金缺口，若不能解决资金不足的问题，改革的进程势必受到影响。建议中央政府再给予一定的资金补助或政策支持以保证改革顺利进行。
4.由于谈判力量弱、对粮价信息缺乏了解，部分农民利益受损仍难于避免。由于单个农户经营规模小，对粮食市场行情缺乏全面了解，市场谈判力量较弱，因而即使在市场粮价较高的情况下，部分农民仍然不能获得粮食高价，从而造成一定的利益受损。因此各级政府应以粮食补贴为杠杆，通过鼓励和扶持农户建立粮食专业合作组织，提高农民的谈判能力，保证粮食补贴资金的使用效率。同时，政府有关部门应及时发布农产品的价格信息以保护农民利益少受损失。