审计机关行政效能量化考核的探索，本文主要内容关键词为：效能论文,机关论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
勤政，作为与廉政并连的概念，始终是政府机关追求的目标。如何才能提升行政效能，加速政府机关行政运行效率，强化行政执行力，保持政府在民众中的良好社会形象，就机制而言，考核无疑是其中极为重要的一环。然而，行政职能的多样性，执行过程的复杂性，结果认同的差异性，使得以往诸多形式的考核因为缺失基础性的科学评价体系而难以发挥应有的作用，甚而产生负面影响。鉴于此，镇江市审计局在不断总结经验的基础上，结合审计工作特点，初步建立了一套以量化考核为核心，以单个个体为对象，以奖惩到位为落脚，以赋值量化、职能细化、权力分化、个体同化为特质的行政机关工作人员个人效能考核评价模型，并制定和推行《镇江市审计局效能考核办法（试行）》（以下简称《效能考核办法》），大胆实践，运用全新的效能考核模式，为从根本上改进机关作风，在行政机关效能考核创新方面作出了有益的尝试。
一、破除“大锅饭”，个体行为的显性化与考核的直接性
行政机关内部，依据职能内设部门形成建制；建制内又依据工作性质与权限形成岗位职能。毋庸置疑，部门职能作用的发挥完全建立在内部各个岗位作用的发挥及其相互作用的基础之上。而人类作为群体生物，天然地具有群体屏障意识和比较意识。对来之于群体内部与外部影响的反应，有着从众心理、自保心理、攀比心理、趋避心理、竞争心理。科学地认识和正视这种天性，正确地引导与合理地利用这种与生俱来的类似原罪性态的劣根性，在制度设计与机制运行设计过程中，有助于准确地锲入和正确地把握，从激发个体潜能出发，达到部门工作目标的实现。基于此，镇江市审计局一改以内设部门为考核对象的通行做法，转而将每一位担负具体职责的工作人员作为考核对象，实现了考核客体的最小单元化。如此，考核的落点，直接着力在单个的人员身上，没有了中间层面的过滤、缓冲，也没有了中间路线的衰减、损耗；没有了中间环节的放大、折射，也没有了中间地带的变形、屏蔽；如此，个人履职行为便在群体履职行为的混合体中分离出来，在机制面前裸呈出原生态，功亦彰显，过亦坦露；如此，行为与考核之间将产生直接的因果，作为个体而言，必定引发其对自己履职行为重要性的重新评估；如此，破除了考核的“大锅饭”机制，惰性失去群体的遮护，激情不再有湮没的担心，在不同坐标系中相互攀比失去了原有的价值，工作的动能受到外力的牵引和内在的驱动，积极性将受到强劲触发。
二、统一“度量衡”，评价依据的标准化与考核的一致性
马克思把无差别的人类劳动作为价值的核心内涵，把劳动时间作为各种劳动的同度量因素，并认识到价格是价值的外在表现形式。借助这一原理，效能考核在设计之初，便把业绩体现作为效能的内核，同时兼顾内部规章的各个方面，把工作付出作为同度量因素，把分值作为效能的外在表现形式，实行职责量化、计分考核的方法，凭分值形式的外在同一性，体现考核的内在一致性。其具体做法如下；
首先，定员定岗，按岗归类。效能考核的组织基础在于科学的岗位设置与合理的人员配备。因此，镇江市审计局在机关“三定”方案的基础上，对原有岗位设置与人员配备作了精细化定位和较大幅度的调整。同时，根据审计工作特点并按照岗位性质，区分为管理工作和业务工作两个大类，为考核评价体系的架构划定了各自的坐标区间。
其次，按岗定责，化责为分。考核的客体是人，而考核的对象实质上是人的履职行为。可以说，明确而具体的岗位职责标准，是履职行为判别标准的前置条件；岗位职责的明细化程度，决定履职行为评价的准确性程度。基于这种认识，镇江市审计局将岗位履职行为进行了细分化，在工作的范围、内容、要求、时限、权限、责任、效果、影响等各方面，分项目、分层次、分环节、分步骤作出条目式的明确界定，并对这种界定，以主观赋予的方式，转化为可以统一比较、直观可视的分值，在职责与分值之间建立一一对应的关系，使履职行为与考核分值绑定，为量化考核奠定数字化逻辑基础。
再次，以分为尺，以尺衡工。无差别的人类劳动其外在表现形式却是多种多样的，而具体劳动形式的多样性、复杂性，阻碍着劳动无差别性的质的体现与比较。一般而言，行政机关的具体工作中，实物计件制劳动绩效评价方式并不适用。为解决这一难题，镇江市审计局针对工作岗位职能，细化工作内容，分化工作环节，转化考核分值，按普遍适用、分类适用、专业适用、奖励适用4条主线，设定了6个序列的考核标准。其中业务类考核将日常行政职务行为和项目审计职务行为剥离；管理类考核则一岗一表，详列职责内容、考核标准、评分标准。最终形成6类7套适用28个不同类型岗位职责、统一尺度统一口径的标准化效能考核体系，铸造出以分值为刻度的标尺，衡工量绩，凭以对工作效能实施评价。
最后，统一基准，分化结果。量化考核的优势体现在结果的直观性与客观性、一致性与公允性、同质性与互比性等方面。甚至可以认为，量化考核就是想利用一致而公允的判别，得到直观而客观的结果，进而同质互比，形成个人工作效能评价结论。仅就这一环节而言，结果互比可视为阶段性目的，简言之，量化就是为了同质互比。互比产生的差异，才使得考核具有现实意义。因而镇江市审计局效能考核模式的设计，统一以600分值为基数，每个考核对象都对应一套特定的、明细的、数量化的考核指标，每套考核指标都在一个整体的指标体系框架内，使考核指标既有个体的特异性，又有整体的一致性。个体的特异性通过逐月考核，基础分值产生相应的增减变动形成数量化的考核结果；整体的一致性使得个体的考核结果具有可比性，分化出高低多少的梯度分值，为考核结果的运用，提供客观的数据。
三、铆接“制度链”，内部规章的一体化与考核的全面性
对于考核在管理机制中的定位，通常理解为一种后续性评价行为。这种认识上的局限，束缚了考核作用的延展。其实，考核作为一种督导激励机制，具有一定的衍生功能。镇江市审计局推行个人量化形式的效能考核之初，即在主观上提升认识高度，赋予考核在内部管理机制中的统领性地位，铆接内部管理规章“制度链”，穿连学习、管理、业务、监督4大类共62项内部管理规章，在制度层面上，实现内部管理机制的并联。在考核内容设计时，上与国家公务员法等相关法律法规相衔接，下与本单位既有的内部管理机制相耦合，包涵审计机关行政运行的各个环节、各个步骤，不仅考核数量，同时考核质量；不仅考核过程，同时考核成果；不仅考核目标，同时考核时效；不仅考核工作能力，同时考核工作作风；不仅考核行政职能，同时考核精神文明。总之，将业务、管理、综合、监督、保障、服务等所有内容分类设定分值，量化考核记分，力求达到全方位、全过程、全覆盖、全落实。通过考核内容的全面性扩展，在制度执行层面上将各个零散而相对独立的内部管理制度链接成“一条鞭”，相互观照、相互契合，在全面反映个人工作效能的同时，全面促进行政效率与审计工作质量的提升以及工作成果的优化。
四、打造“程控线”，操作方法的智能化与考核的科学性
考核作为一种常规的工作方法，在行政机关的管理中可谓应用广泛，但毋庸违言，批评与不满也如影随形、不绝于耳。究其原因，不外乎程序的不严谨，内容的不全面，结果的不公正，运用的不平衡，概括地说，就是缺少科学性。为彻底摒弃以往考核方法固有的弊端，创立一种全新的考核模式，镇江市审计局在《效能考核办法》的制度出台过程中，以实用性、有效性、操作性为核心设计理念，采取“两上两下”的方式集思广益，发动了为期一个月的全员讨论，追求最广泛的认可度，最终数易其稿，在很多具体方面体现出较强的科学性。
（一）考核对象全员化。确立考核面前人人平等原则，全体审计人员、每个审计项目、每件常规管理工作都纳入考核激励和责任追究范围，同时，考核与被考核之间依据条件形成辩证转化，考核者的工作，也列入被考核之列，没有游离于考核之外的、纯粹意义上的考核者，只有参与考核的工作者，即使考核工作本身，也是被考核的内容，使不相容职位之间形成权力分化，解决考核与被考核的地位对立问题。
（二）考核主体多维化。在效能考核机制组织架构上，镇江市审计局成立了效能考核领导小组，并下设办公室负责考核日常工作。考核运行时，按照行政隶属关系各处长（主任）全面考核所在处（室）工作人员、事业编制混岗使用人员和配合工作临时借调人员；业务类考核对象按照业务隶属关系，审计组长（主审）考核审计组其他成员，同时，审计组长（主审）按照行政隶属关系接受处长（主任）考核；按照平行制约关系考核办成员考核其他处长（主任），考核办成员之间循环考核；按照工作流程，“下道工序”考核“上道工序”；按照工作分工，各职能部门根据职责权限，对所有相关对象进行考核。在这种考核组织关系中，考核主体与客体之间，既有纵向的行政层级制考核关系，又有横向的分权约束制考核关系；既有根据工作程序走向的流程式反向考核关系，又有根据工作职能区间划分的平行式多向考核关系。考核主体多维化的运行模式，克服了主体单一、权力单边、内涵单薄、运行单轨带来的矛盾，形成职权更加相符，权力更加均衡，手段更加全面，渠道更加通畅的良好局面。
（三）岗位职责模块化。实际工作中，“三定”方案的粗线条，难以涵盖工作事务的多样性。为机动人员调配，实现人员与职责的动态组合，采取了模块化的岗位职责设计，先将岗位职责最小单元化，即并不单纯以现有的岗位人员归集，而据工作性质单列，例如：现有机关会计人员兼文印工作、档案管理工作，则确定岗位职责时定为主办会计、出纳会计、文印、档案管理4项，使得列入考核的岗位职责数多于现有人员数；再确定“一岗多职”考核原则，进行人员与岗位职责的“模块组装”，解决了灵活适用与长效管理的问题。
（四）考核计分配比化。按照概率论，样本越多，机率越高。对照到工作中，就是通常所谓的“做多错多罚多”现象。而引入反比折合的计分配比方法，则能较好地解决这一问题。以参加审计项目数为例，针对参加审计项目多寡引起的扣分概率失衡，采取年终一次性反比折算的方法均衡。具体方法为：统一以参加1个审计项目数为扣分基准项目数，在年终总计考核结果时，按全年实际参加审计项目数反比例折算为实际扣分值后，再计入考核结果。即：以扣分基准项目数1为分子，以全年实际参加项目数为分母，计算出折合率，乘以适用项目标准的年扣分总数，得出适用项目标准的年实际应扣分数，计算公式为：实际应扣分数=日常考核扣分总数×1÷参加项目数×100%=日常考核扣分总数÷参加项目数。这一方法的原理就是从工作实际出发，同比例放大责任过错容许度，用相对数指标考核责任过错，动态调节考核标准，平滑工作数量差异造成的计分失衡，保证考核的公平性。
（五）分值评判合理化。量化考核的结果以分值为载体，表现为分值的增加或减少。因而考核对象对于分值的增减势必普遍保持较高的敏感度。对复杂情况、模糊情况、极端情况下分值增减的对象、依据、范围、数量、权限等方面的人为界定就显得尤为重要。《效能考核办法》中确立了“对应计分”原则，规定加、减分值均应与当事人的贡献、责任一一对应；多人参与的加分事项如合著论文等实行“总分控制，内部分配”的方法，赋予对应事项的主要负责人分值分配权限，内部自我协调；扣减分值必须是相关人员负有责任的行为，不可避免或难以预见的客观因素造成的后果不扣分；部分事项适用“一票否决制”，即对照标准出现相应责任问题，如严重廉政责任问题等，当年所有基本分值全额扣除，责任人承担考核后果。此外，对考核中遇到的新情况或特殊情况，按照例外原则，实行一事一议，由考核办提出参考建议，提请领导小组研究决定，体现出执行设计的灵活性与开放性。
（六）操作运行网络化。可以说，考核的灵魂是程序与执行的公正、设计与结果的公平，而公正与公平最有力的保障莫过于公开。镇江市审计局效能考核依托局域网，实行全程运行网络化。考核对象个人的台账记录（包括工作情况与业绩成果）、考核人的评价及依据、考核执行痕迹、考核期间结果全盘“晒”在网上，全局人员都能随时查阅所有的考核信息，以网络固有的开放属性与透明属性，满足考核的公开化要求。此外，《效能考核办法》还规定考核办按季组织临时检查小组对考核的合规性、真实性、客观性、公平性、公正性进行抽查，检查小组由考核办成员和其他处（室）处长（主任）组成，其中业务类人员比例不低于40%，抽查比例不低于25%，检查发现弄虚作假、重大疏漏、影响公平公正等行为，对责任人处以对应分值1至5倍的扣减，并取消评优资格；考核对象对主观定性或考核过程、考核结果有异议时，可向考核办投诉、申诉，并提请仲裁或申请领导小组审定。如此，最大限度地保证考核结果的公平公正，提高全局人员的认可度，为考核结果的充分运用确立权威性地位。
（七）运行载体程式化。福特制，对早期资本主义大工业时代管理的贡献在于通过标准化、程序化的“流水线”，实现“机器带动劳工”，通俗讲就是用机器的速度，绑架劳动的强度。从纯粹管理学的角度考察，这种原理嫁接到现实工作中，就是“载体规范行为”的理念，即把管理运行过程中需要的行为，通过具体载体的程式化设计，用强制性的运行轨迹，规范主体行为而达到目标实现。遵循这一原理，镇江市审计局设定了《个人考核台账》等6类运行载体；规定了工作内容及成果、考核评价及依据、主要问题及处理等42个不同的项目要素；划定了自我评价、主管考核、职能考核、公开评议、提交审定、随机检查、合议把关、结果公布等8个环节的程序性运行轨迹，用格式化保障规范性，用程序化保障到位率，使考核彻底溶入日常工作，按照既定的轨迹有序运行。
（八）结果运用刚性化。考核效用的发挥，在于考核结果的运用，换言之，考核结果运用是否到位，决定考核本身存在的价值。考核结果如何运用，应从三方面加以考察：一是全面性，即所有的考核结果都应在相关的方面全面体现；二是充分性，即考核结果应直接导致相应的奖惩结果；三是合理性，即考核结果与奖惩结果之间应具备逻辑关系。镇江市审计局为使考核结果全面、充分、合理地加以运用，采取用制度形式加以固化的方式，减少主观性，增强客观性，降低随意性，提高固定性，对结果运用作出刚性要求。《效能考核办法》规定，考核结果的运用在待遇方面，与职级晋升直接挂钩，在人才选拔晋升任用时，必须按一定时期个人效能考核的结果，从高分至低分按一定比例确定候选人；在经济方面，将考核得分与工作性津贴挂钩，按分值折算，奖优罚劣，奖勤罚懒，区别对待，并配套优先安排学习深造、培训参观、考察交流、健康疗养措施；在荣誉方面，作为各级表彰或评优的重要依据，各级各类评先、表彰、授予荣誉等候选人必须在同期个人效能考核高分值者中按一定比例确定，如年度公务员优秀等次，从高分至低分按不高于30%人员比例确定候选人，候选人中未评定为优秀等次者，可作为局当年度先进工作者予以表扬；在惩戒方面，当年度个人效能考核得分为300分至450分且排最后5名之内者列为基本称职（基本合格）等次待定对象，当年度个人效能考核得分为300分且按类排最后2名者列为不称职（不合格）等次待定对象，对连续两年得分为300分以下且按类排最后2名者，视情采取批评教育、组织谈话、责令整改等组织措施，并要求其在一定范围内作自我剖析，查找主观原因，提交书面整改承诺。
此外，处室考核与个人考核相结合。年终评先评优，处室得分来源于处室中个人的平均得分，使个人和集体息息相关，相互关联。
总之，《效能考核办法》的核心设计理念是追求实用性与有效性，从审计工作特点出发，在形式上，以单个个体为对象，以记分方式对工作绩效实行量化考核；在地位上，统领内部各项规章制度，赋有纲举目张的作用和效力；在内容上，融合公务员法及相关法律法规，与本单位既有的内部管理机制相耦合，突出绩效与审计工作质量；在措施上，量化到人，奖惩兑现，赏罚分明，标本兼治；在效果上，达到奖勤罚懒、奖优罚劣，扭转“干与不干一个样，干好干坏一个样”的机关作风积弊，营造争先创优的氛围。通过每个个体的正确评价与相应的激励与问责，探索一条以量化考核为核心，以定员定责、量化指标、考核到人、奖惩到位为基干的效能建设新路子，实现机关行政效能整体提高的目标。
考察该局2011年前3个季度的实践，《效能考核办法》的施行在实际工作的检验中成效显著，具体表现在：
一、激励与问责同步，审计工作的节奏明显加快
由于建立在较为科学的评价基础上，效能考核对个人的奖惩不仅突破了以往流于形式的瓶颈，也从根本上解决了兑现难的问题。刚性化的规定，人性化的措施，区别化的对待，考核激励与责任追究以“两手抓、两手硬”的强势推行策略，让高效能业绩与低效能乱象最终通过数字的比较而现实地呈现出来，并在最终报以相应的结果，也使奖励的引导作用与惩戒的鞭策作用得以彰显。因为消除了低效温床，今年以来该局的各项工作进度全面提速。以审计信息宣传工作为例，在视稿件数量和采用层次相应计分的激励下，该局人员积极撰写的热情被极大地激发起来，对外报送稿件量与去年同期相比增长62%，采用层次也有显著提高。截至9月底，该项工作在全省排名已从去年末的垫底状态，跃升至第4名。
二、业务与管理并重，审计项目的质量明显提升
《考核办法》将全局岗位按性质分为业务类和管理类两大类，业务类考核按行政职能和审计组职能分开进行。这样一来，从事一线审计业务和从事综合管理工作的人员各有各的坐标区间和评分标准，考核更加细化也更具针对性。但无论是业务人员还是管理人员，在效能考核的主导下，都把主要精力集中到了提高工作质量和水平上来，精品项目相继涌现，审计成果颇为显著，如：对扬州市本级地方政府性债务审计，涉及面广、资金量大，但出具的审计报告和提交的汇总数据在江苏省审计厅组织的多次会审中，均以高质量率先通过，赢得了省厅和兄弟市局的好评，并在全省政府债务审计专项评比中获得“审计方法创新先进单位”；对某行政机关的部门预算审计，查出部分非税收入未纳入决算管理的问题，一举收缴入库2206多万元，创下了部门预算审计处理的历史最高纪录；对某公司的资产负债损益审计，发现有公职人员在该公司报支大额费用的疑点和线索，迅速移送纪检监察机关，成为该局自2005年以来首次对个人涉嫌违法违纪问题进行追究的案例；对某政府重点工程审计中发现弄虚作假多领拆迁资金等疑点，在“纪委三重委托审计”的案件移送上实现零的突破；1至9月共移送各类案件疑点线索达14件。
三、压力与动力共存，审计队伍的风气明显改观
在个人效能考核的实践中，一批兢兢业业、埋头苦干的人脱颖而出，得到了更多实惠；那些庸庸碌碌、不思进取的人无所遁形，失去了立足之地。这种人人有压力、时时有压力、事事有压力的局面，促使大家彻底摒弃中庸观念，变压力为动力，变被动为主动，原有的工作作风问题和效能低下现象已经逐步消失，责任心和事业心正在不断增强。现在，该局事不关己、高高挂起的少了，团结协作、齐头并进的多了；局限于按部就班、就账看账的少了，注重延伸追查、挖掘案件疑点和线索的多了；推卸责任、怕苦畏难的少了，勇挑重担、敬业奉献的多了；自由散漫、无所作为的少了，遵章守纪、自律自强的多了；打印象分、投人情票的少了，争考核得分、拼工作业绩的多了……。
执行《效能考核办法》的实践证明，不仅一举突破了行政机关效能建设中个人工作效能评价体系缺失的瓶颈，在公务员队伍的科学管理和激励与问责机制基础研制等方面具有积极的探索意义；而且为审计机关注入了崭新的机制活力，在进一步转变观念，改进机关作风，提升行政效能，激发工作热情等方面已展现出较为显著的实际效果。
诚然，量化考核是公务员管理中一道难度极高的课题，在现有认知范畴很多方面尚无成熟的科学理论基础和成功的实践运行经验，很多现实问题尚无完善的解决方案与应对之策。例如，常规性工作与临时性工作的平衡对接、各种工作成果的科学换算、既有量化指标的科学与否、激励机制实现的资金来源、可量化工作与不可量化工作之间的评价地位等等，均具有不断进行理论探索与实践归纳的巨大研究空间。
标签：量化管理论文; 个人管理论文; 审计质量论文; 审计方法论文; 审计流程论文; 工作管理论文; 管理审计论文; 审计目标论文; 工作责任心论文; 审计局论文; 时政论文;