论政府主导型市场经济转型，本文主要内容关键词为：主导论文,经济转型论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以2008年的国际金融危机为标志，中国经济进入了一个新的发展阶段。这一点，在危机爆发当年，或许尚未被清楚地意识到，因此有四万亿投资计划，试图在短期恢复危机前的经济增长势头。然而，危机爆发至今的经济运行态势说明，国内经济严重的结构性失衡，深层次的体制性矛盾，使得即使外部经济情况好转，中国经济也难以继续沿着既有发展道路发展下去。 到目前为止，可以观察到中国经济发展的一些新的特征： 1.经济增长减速。1978-2008年，中国经济年均增速为9.94%。2002-2007年是11.92%。然而，进入2010年以来，预期增长率已经降至7%-8%。中国经济进入了次高增长阶段(图1，图2)。 2.国民经济结构失衡。危机前，高投资、高净出口、低消费的“两高一低”结构失衡不断加剧，危机爆发后，高净出口不再，出口对经济增长的贡献率急剧下降，但是，高投资、低消费不仅依旧而且进一步发展(图3)。 3.产能过剩，民间投资增长缓慢，投资拉动经济增长的边际效率下降。多年奉行的高投资政策，使制造业产能严重过剩(图4)。加之其它投资领域尚未充分对民间资本开放，民间投资空间有限，投资增长缓慢。过分依靠国有投资保增长，投资拉动经济增长的边际效率逐步下降。①
图1 中国经济增长率(2000-2012年) 数据来源：整理自CEIC数据库。
图2 GDP及工业增加值增长率(2010年第一季度-2013年第二季度) 数据来源：引自厦门大学宏观经济研究中心CQMM课题组：《中国宏观经济预测与分析——2013年秋季报告》。
图3 投资及居民消费占比 数据来源：整理自CEIC数据库。
图4 中国的产出缺口 数据来源：引自厦门大学宏观经济研究中心CQMM课题组：《中国宏观经济预测与分析——2013年秋季报告》。 4.居民消费增长缓慢。在粗放型经济发展方式没有根本转变，收入分配差距尚未缩小，社会保障体系没有明显改善之前，居民消费增长不容乐观。2008年以来，我国为保增长而扩大投资，导致居民消费占比进一步下降(图3)。 5.政府主导型市场经济的微观基础难以维持。政府主导型市场经济的微观基础是要素比价扭曲。要素比价不能随着人均收入水平提高、要素相对稀缺程度变化而相应调整，导致了国民经济结构严重失衡。当外部市场因危机而急剧萎缩时，社会再生产出现实现困难，经济增长率急剧下滑。即使外部市场有所恢复，这一再生产方式也因要素比价扭曲所导致的收入分配差距扩大，社会矛盾加剧而难以持续。过分压低土地、劳动及国内储蓄资金等要素价格抑制了自主创新、技术进步与产业结构演进。 6.政府主导型经济宏观调控管理方式渐趋失效。政府主导型经济最初以追求经济增长为主。高增长必须高投资，高投资以财政收入高增长为实现前提。久之，政府在追求增长中发现，高增长不仅是政绩，而且有巨大物质利益。追求增长的目标也就更为功利，更为自觉地追求财政收入增长，追求财政收入超经济增长。追求自身利益最大化，使政府规模不断膨胀，权力范围不断扩张，逐渐侵蚀市场经济空间，抑制市场竞争与自主创新活力。然而，财政收入显然不可能长期大幅度地超经济增长。在持续15年的财政收入增速大幅度超经济增长之后，2013年上半年出现了逆转。以垄断为基础，低存款利率、高利差为重要手段，强迫储户补贴银行的金融管制政策逐渐遭到了居民抵制，大量储蓄存款转向体制外循环。民间融资及影子银行规模不断扩大以及财政收入增幅回落，一定程度上意味着既有的政府主导型宏观调控管理方式正在失效。 2008年的国际金融危机是引发这一变化的外部冲击，但是，决定这一重大变化的内因却更早地孕育，逐渐形成和发展。 观察1978年以来我国国民收入分配结构的变迁轨迹，可以发现，在改革开放至今的35年里，九十年代中后期是一个转折点。1978年，中国实行计划经济，当年的国民收入分配结构充分体现了计划经济特点(图5)。当时人均GDP水平下，占国民收入50.5%的居民收入基本上只够维持低水平的日常生活消费，几无剩余可言。每年新增的居民储蓄不过20多亿，占整个国民经济储蓄的比重极低，几乎可以忽略不计。②国家财政收入集中了有限国民储蓄的绝大部分，从而保证了国有经济也即计划经济的再生产。
图5 1978-1994年中国国民收入最终分配格局 数据来源：整理自CEIC数据库。 市场化改革使国民收入分配格局发生巨大变化。1994年，居民收入占比上升至66%，企业收入降至16%，政府收入下降至18%，期间一度下降至14%左右(1988-1991年)。这一变化初步奠定了市场经济型的国民收入分配格局：大部分国民储蓄从计划经济体制下的国家财政收入转变为居民收入，计划经济从而失去了它的社会再生产基础。观察世界各主要市场经济体的国民收入分配结构，可以发现，居民收入占GDP70%以上，是市场经济国家的基本分配格局。但是，中国国民收入分配结构在初步接近市场经济体国民收入分配结构之后，却发生了结构逆转。居民部门收入占比从最高年份的69%(1997年)回落至58%(2008年)。企业部门收入占比从最低年份的12%(1992年)回升至23%(2008年)，政府部门收入从最低年份的14%(1991年)回升至19%(2011年)。
图6 1992-2011年中国国民收入最终分配格局 数据来源：整理自CEIC数据库。 居民部门收入占比下降，主要源于劳动报酬占GDP比重持续下降。1978年，劳动者报酬占比为49.66%，之后逐渐提高，1984年达到53.57%，其后缓慢回落至1989年的51.51%，1990年到达改革开放以来的最高点(53.42%)，1995年以后逐年下降，2007年降至39.74%。2008年以来，劳动报酬占比开始回升，但仍较大幅度地低于1978年。(图7)
图7 中国劳动者报酬占GDP的比重 数据来源：李文溥、龚敏等：《论要素比价、劳动报酬与居民消费》，人民出版社2013年版，第10章。 劳动者报酬占比下降的同时，还出现了劳动力市场分化，市场竞争行业与垄断性行业、垄断性行业内部不同部门间的收入差距扩大。不同行业间的变动趋势如下： (1)竞争性行业内部行业收入差距缩小，1994-2001年，竞争性行业平均工资变异系数基本维持在0.20左右，随后在波动中缓慢下降。2002-2010年，缩小到0.173(图8)；
图8 竞争性行业内部平均工资收入差距演变 数据来源：李文溥、王燕武、郑建清：《劳动力市场分化与行业间工资差距变动趋势研究》，《山东大学学报》2013年第5期。 (2)垄断性行业内部收入差距出现了相反趋势。1994-2002年，垄断性行业内部的平均工资变异系数始终比较稳定，而且总体上低于竞争性行业，仅为0.15左右。从2003年起，垄断性行业内部的收入差距迅速扩大。到2010年，平均工资变异系数超过0.3，比2002年扩大了近一倍。这说明，垄断性行业内部的劳动力市场近十年来进一步地非市场竞争化了(图9)；
图9 垄断性行业内部平均工资收入差距演变 数据来源：同图8。 (3)同期，垄断性行业与竞争性行业之间的平均工资变异系数也在不断扩大，由1994年的0.16扩大到2009年的0.26(图10)；
图10 垄断性行业与竞争性行业的平均工资收入差距演变 数据来源：同图8。 (4)农村部门收入远低于城镇部门收入，城乡各行业之间收入差距明显，持续扩大(图11)。
图11 城乡各类行业收入差距趋势变动 数据来源：同图8。 劳动力市场并没有随着1992年向社会主义市场经济转轨逐渐统一，相反，却出现了城乡及不同行业间的市场分隔与碎片化。 由于住房、医疗卫生、教育、社会养老等领域的体制改革过多地将责任转移给居民个人，社会保障体制建设滞后，其他居民投资渠道极为有限而且高风险，尽管居民收入增长缓慢，居民储蓄利率为负，居民储蓄率却不断上升(图12)。
图12 居民部门储蓄率 数据来源：整理自CEIC数据库(根据资金流量表实物表数据计算，居民部门储蓄率=居民部门总储蓄/居民部门可支配总收入)。 这种情况下，居民消费对经济增长的贡献率势必日趋下降。增长只能依靠投资与出口推动。 国民收入分配与消费是社会再生产过程的结果。因此，其成因只能从社会再生产过程以及决定社会再生产过程的社会经济体制中寻找。我们曾经指出：③导致这一社会再生产结果的主要原因有： 1.以GDP、财政收入增长最大化为目标，以要素比价扭曲为微观基础的投资驱动、出口拉动；资本倾斜、利润驱动的赶超型发展战略。 2.以出口劳动密集型产品为导向的粗放型经济发展方式。 3.政府主导型市场经济体制。 其所导致的社会再生产循环如(图13)所示： 当然，在否定这一经济发展方式时，不能历史虚无主义地否认它的历史贡献与曾有的价值。出口劳动密集型产品为导向的粗放型经济发展方式在经济发展的早期阶段，符合当时的资源赋存结构，发挥了既有的比较优势，对促进经济高速增长起了重要作用。然而，历史的辩证法就是如此：粗放型经济发展方式所推动的高速经济增长提高了人均收入水平，使资源的赋存结构、要素相对稀缺程度从而经济的比较优势发生变化。在正常的市场经济条件下，要素比价变化将推动经济发展方式自发地及时转变，但是，在政府主导型市场经济中，它却无法自动产生。因为，奉行GDP主义的政府一旦在追求经济增长中更为现实、功利地追求财政收入最大化，必然固守以经济建设为中心的方针，拒绝随着经济发展需要，逐渐从市场退出。相反，却通过固化及进一步扭曲要素比价，剥夺劳动力、土地、储蓄资金、环境与资源所有者，补贴投资者，继续推行出口劳动密集型产品为导向的粗放型经济发展方式，追逐自己的利益最大化。久之，必将导致国民经济结构失衡，收入分配差距扩大，权钱交易、贪腐滥权、社会不公，社会矛盾逐渐累积。
图13 粗放型经济发展方式的社会再生产循环 引自：李文溥、龚敏：《出口劳动密集型产品为导向的粗放型增长与国民收入结构失衡》，《经济学动态》2010年第7期。 在这一过程中，不同的制度安排对国民收入分配变化趋势影响极大。1978年至1983年，推行联产承包责任制，使农民一度获得了大部分农业增产的收益，九十年代中期之前的城市经济体制改革，是在不改变国企职工终身雇佣制前提下进行的。尽管改革使国企的生产效率提高，产出增长，但是，在中央与地方、政府与企业、企业与职工的收益分配博弈中，前者总是处于相对不利地位，收益分配因此大幅度向职工倾斜。“工资侵蚀利润”导致了国企每况愈下。1988年以前，国企亏损面一般不超过20%，1995年达到40%，1998年上升至47.4%，第一次出现了全部国企净亏损78亿。④因此，尽管国民收入分配格局的变化方向有利于发展市场经济，但是，变化方式却不能被认同，也难以持久。九十年代中期的分税制改革与国有经济战略性调整，显然是对这一不规范变化的回应。尽管这一制度调整，就初衷而言，未必要使国民收入分配格局逆转，但诸种社会力量的合力，却导致了始料未及的国民收入分配格局重大变化。 变化之一：中小型国企与大型国企不同的改革路径，导致了“利润侵蚀工资”与“工资侵蚀利润”的趋势分化，使劳动者收入占GDP的比重下降，行业间收入差距扩大。 “放开搞活中小型国有企业”，“下岗分流，减员增效”使竞争性领域中小国企及集体企业员工失去了终身雇佣制。90年代后期，数千万国企职工下岗。⑤在劳动力市场供大于求，劳资双方集体谈判机制缺失，各级地方政府为实现高增长而争相向资本利益倾斜的情况下，竞争性领域的劳动者沦为劳动力市场上的弱势群体。以往的“工资侵蚀利润”如今变成了“利润侵蚀工资”。劳动者收入增长严重滞后于经济增长与劳动生产率的提高速度(图14)，劳动者收入占比逐渐下降(图7)。
图14 中国制造业小时劳动报酬与劳动生产率 数据来源：李文溥、郑建清、林金霞：《制造业劳动报酬水平与产业竞争力变动趋势探析》，《经济学动态》2011年第8期。 与此同时，少数留存的大型国企在能源、原材料、交通、通信等国民经济上游行业形成了强大的垄断优势。这些国企依托其垄断地位获得了巨额利润，而且留存于企业内，由它们自行支配。这些国企在收入分配上延续了此前国企普遍存在的“工资侵蚀利润”，不断扩大了与竞争性行业、垄断性行业之间以及行业内部、企业内部的收入差距。有所不同的是：这些国企现在可以倚仗其垄断地位，将竞争性领域创造的收入、居民收入、国有资源的巨额租金无偿地转为自己的收入，掩盖其经营不善与生产低效率了。⑥ 变化之二：分税制改革使中央财政收入占财政总收入比重从1994年起大幅度上升，地方财政收入占比急剧下降(图15)。中央与地方财政收入格局的变化引起了地方政府的行为变异：跑部向钱及另辟财源。为争取更多财力的诸多努力，推动了财政收入增长大幅度超经济增长，财政收入占比不断提高(图16)。⑦ 在计划经济向市场经济渐进式转轨的经济体中，政府主导型市场经济可能是一种必要而且合理的过渡安排。因为，在计划经济中，政府是社会经济生活中的唯一自觉主体。如果不是它自觉选择了从阶级斗争为纲向以经济建设为中心转移，全社会不可能平稳地实现这一过渡。全社会转向经济建设，政府必然成为经济建设的主角。因为，在当时，不存在着可以承担这一任务的独立市场主体。在转轨的特定阶段，政府作为经济建设的主角是历史的必然选择。 但是，无论是政府以经济建设为中心还是经济建设以政府为中心，都是市场化初期阶段，市场主体缺失、弱小，无法承担其社会角色条件下的不得已替代选择。政府是政治行政组织，不是市场主体，以非市场主体履行市场主体的职责，从根本上说，是角色功能上的错配。必然导致用行政手段组织经济活动，为了政绩不计经济成本。在特定地区、特定领域，政府总是唯一的存在。政府作为市场主体参与经济建设，容易导致管理者与竞争参与者的角色混乱，难以妥善处理与其他市场主体的关系，也难以使其他市场参与者相信它在履行政府管理职能时的公平公正。
图15 改革开放以来中央、地方财政收支比例变化 数据来源：整理自CEIC数据库。
图16 财政收入占GDP的比重 数据来源：整理自CEIC数据库。 我们相信在转向以经济建设为中心之初政府官员的理想主义与献身精神。但是很难想象，当其他市场主体通过从事市场活动获得巨大物质利益时，掌握巨大的行政权力，同时作为经济建设组织者、主要参与者的政府官员能长期无动于衷。 财政收支在相当程度上反映了政府在市场经济运行中的行为轨迹变迁。 1997-2012年，扣除物价变化后，我国财政收入的年均增长率超过经济增长率5.5个百分点，财政收入占比迅速上升(图17)。 2010年，我国政府收入占GDP的比重超过40%(表1)，高于计划经济的1978年约9个百分点。根据国际货币基金组织公布的2010年各国政府财政统计数据，即使不包括国企未上缴利润，⑧中国政府收入占GDP的比重也已超过美国、韩国、新加坡等发达国家。 进一步考察财政收入构成可以发现，自分税制改革之后，地方各级政府热衷于通过各种税收外途径(目前主要包括非税收入、政府性基金收入、社会保险基金收入和国有资本经营收入等)获取收入。仅就财政收入而言，1994年分税制以来，非税收入占财政收入比重逐年上升：由1994年的5.4%上升到2012年的14.2%，提高了8.8个百分点(图18)。目前，地方财政收入约有20%来自非税收入。2000年，仅有17.91%的政府收入来自土地及与土地相关的税收，2010年上升至47.4%。 财政收入迅速增长，使公务员的收入水平绝对、相对地提高了。1994年之前，公务员平均工资水平还落后于企业职工，1994年之后，公务员无论是平均工资增速还是工资绝对水平，都超过了企业职工。⑨ 与此同时，政府机关人均行政管理费用支出迅速上升。1994-2006年，我国人均GDP年均增速为9.77%，然而，扣除物价变动之后的政府人均行政管理费用年均增速是20.24%。⑩超过同期人均GDP增速一倍以上。这尚且不包括政府办公楼等行政管理设施的投资。
图17 1997-2012年财政收入增速与GDP增速 数据来源：厦门大学宏观经济研究中心CQMM课题组：《中国宏观经济预测与分析——2013年秋季报告》。
图18 非税收入占财政收入比重变化趋势 数据来源：整理自CEIC数据库。
财政支出中用于民生支出的比例却相对偏低。2007年，美国预算收入约40%，日本约60%用于转移支付项目，是同期中国的2.14倍、3.27倍；美国、日本的政府再分配支出占GDP比重为12.4%和20.7%，分别是同期中国的3.1倍和5.2倍。(11)2013年上半年，财政收入增速下滑，一般公共服务支出累计增速比2012年同期回落了3.8个百分点；然而，教育、科学技术、文化体育与传媒、医疗卫生、社会保障和就业总支出等与民生相关的支出增速却回落了6.2个百分点(图19)。
图19 狭义民生公共财政支出季度累计同比速 数据来源：引自厦门大学宏观经济研究中心CQMM课题组：《中国宏观经济预测与分析——2013年秋季报告》。 政府主导型市场经济是一种不稳定的经济体制状态——尽管前几年颇有些论者不遗余力地鼓吹“中国模式”，企图证明政府主导型市场经济优于一般的市场经济，值得向陷入国际金融危机的各发达市场经济国家推广——但是，其过渡的方向却不是唯一的。政府主导型市场经济从计划经济转变而来，因此，退回到计划经济，在理论上也是一种可能的选择。然而，这也就意味着必须重新回到居民收入只能维持日常基本生活消费，居民储蓄接近于零的计划经济型国民收入分配结构。因为只有国民储蓄全部转化为财政收入，方能维持国有经济的社会再生产，才能形成计划经济的所有制基础。这一点或许是大力主张回到计划经济的论者没有想到，也不愿意以身先行先试的。告知了这一点，相信绝大多数走出了这个体制的亿万百姓将坚决拒绝走回头路。如此也就剩下唯一的选项：向现代市场经济过渡。 这一过渡的关键是政府。 其所以如此，从观察政府型主导市场经济向现代市场经济过渡的主要任务，可以得出这一结论。 第一，从政府型主导市场经济向现代市场经济过渡，必须实现经济发展目标的转变。转变经济发展方式，调整国民经济结构失衡，从根本上说，就是要从政府主导、以实现GDP和财政收入最大化、体现政绩为目标的强制增长转向市场主导、以提高人民生活质量为目标的包容性增长。 第二，从政府型主导市场经济向现代市场经济过渡，要实现政府工作重心从经济建设为中心向以公共管理与提供公共服务、公共产品为中心的转变。市场经济以分立的知识利用为前提，因此，在宪法与法律框架下，各个社会主体根据自己的社会角色及任务，通过多元化的方式实现各自的社会追求，是社会持续健康稳定发展的基础。全社会不应当以某项中心任务为中心。政府是行政组织。政府以经济建设为中心，是市场化初期阶段，市场主体缺失、弱小，无法承担其社会角色条件下不得已的替代选择。现阶段，政府继续以经济建设为中心，已经弊大于利。应当回归市场经济条件下政府的本身职能定位，以公共管理与提供公共服务、公共产品为中心。 第三，政府型主导市场经济向现代市场经济过渡，要求政府从全面积极有为，不断扩张自己的权力及资源控制范围转向有所为有所不为，主动地收缩自己的权力及资源控制范围，从正面清单管理向负面清单管理转化。为独立市场主体、社会主体的自主创新提供最大空间。在封闭空间内，负面清单管理与正面清单管理并无实质区别。但是，市场经济是一个广度与深度都无限的开放空间，负面清单管理与正面清单管理代表着完全不同的管理思维。前者是现代市场经济中的政府公共管理，后者是政府主导型经济中的全能管理。 第四，政府型主导市场经济向现代市场经济过渡，必须矫正要素比价扭曲，恢复要素市场供需双方的力量对比均衡。建设各类市场主体平等竞争的统一的要素市场。在初次分配领域就基本实现居民部门、企业部门、政府部门的收入分配比例合理化。建立初次分配为主，再分配为辅的收入分配格局。 所有这些，哪一项的关键不是政府自身的革命呢？因此，“深化改革是加快转变经济发展方式的关键。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。”(12)如何处理好政府与市场的关系呢？罗伯特·诺齐克曾曰：“个人拥有权利。有些事情是任何他人或团体都不能对他们做的，做了就要侵犯他们的权利，这些权利如此强有力和广泛，以至引出了国家及其官员能做什么事情的问题(如果能做些事情的话)。”(13)这是诺齐克40多年前写下的，今天看来，似乎并未过时？ ①厦门大学宏观经济研究中心CQMM课题组：《中国宏观经济预测与分析——2013年秋季报告》。 ②1978年新增居民储蓄存款29亿元(此前则更少)，占当年资本形成总额的2.1%。 ③李文溥、龚敏：《出口劳动密集型产品为导向的粗放型增长与国民收入结构失衡》，《经济学动态》2010年第7期。 ④吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，上海远东出版社2010年版，第132-133页。 ⑤90年代中期，亏损国企约占国企总数一半，整个国有部门连续数月净亏损。1997年亚洲金融危机更使国有部门雪上加霜。政府实施了以“下岗分流，减员增效”为主要内容的“三年脱困”(1998-2000)计划，数千万国企职工因此下岗。 ⑥国资委成立于2003年3月。国资委建立和实施了央企的绩效薪酬制度，并通过在海内外经理人员市场上公开招聘央企高管，间接推动了央企高管薪酬水平的大幅度提高。我们的研究发现：垄断性行业内部的收入差距是从2003年起明显扩大的。参阅：李文溥、王燕武、郑建清：《劳动力市场分化与行业间工资差距变动趋势研究》，《山东大学学报》2013年第5期。 ⑦需要指出：现在的财政收入口径比1978年的财政收入口径小得多，如果按照1978年的财政收入口径计算，2010年我国政府的收入比重为40.5%，比1978年还高9个百分点。 ⑧它是国家的所有者权益，当然应视为政府应收而未收的收入流量。 ⑨李文溥、龚敏等著：《论要素比价、劳动报酬与居民消费》，人民出版社2013年版，第22章。 ⑩2006年之后，由于统计口径变动，无法继续计算政府的行政管理费用。 (11)李文溥等著：《论要素比价、劳动报酬与居民消费》，人民出版社2013年版，第四章。 (12)胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年11月版。 (13)罗伯特·诺齐克：《无政府、国家与乌托邦》，中国社会科学出版社1991年版，第1页。
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