出口退税制度的理论依据及政策建议，本文主要内容关键词为：出口退税论文,理论依据论文,制度论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、出口退税政策制度理论依据的辨析
由于GATT/WTO并不禁止出口退税，各国基本不对出口退税政策采取回避的态度，而是积极地采取措施不断地完善和改进这项制度。在实践中，出口退税制度的理论依据得到了进一步地完善，各国普遍认同了以下几个方面的原则：(1)税收管辖权原则。出口退税所退还的税是增值税与消费税，它们同是间接税。间接税和直接税的差别主要表现在前者易于将税负转嫁给最终的消费者，而后者的税负不易转嫁出去，只能由纳税人本人负担。因此，对增值税、消费税进行退税，就等于将实际税负转嫁给该退税国的政府，而不会将此税负转嫁给国外的消费者。也就是说，对间接税征税应遵循的国际税收管辖权原则是地域管辖权原则，居住国无权向国外消费者（非居民）征税，体现了税收的主权特征。(2)国民待遇原则。国民待遇原则强调的是公平税负、平等竞争，该原则要求，进口商品与国内同种商品承受相同的税负。此外，在上述两个基本原则的基础上，还衍生出若干其它原则，如国际惯例原则、国家财力原则，等等。
从上述依据出发，理想的出口退税模式应是“征多少，退多少”实现完全退税，只有这样，才能够同时解决出口和重复征税之间的矛盾，税收制度对市场经济的“扭曲”才可以“尽可能地减少”（注：邓子基、邓力平：《税收中性、税收调控与产业政策》，《财政研究》1995年第9期。），即符合中性的税收政策。而“多征少退”和“少征多退”的模式都是非中性的税收政策，前者会带来含税出口问题，后者会导致倾销出口以及重复征税问题。
那么在现实中，我们应如何评判主要由税务机关提出的“中性税收政策促进出口论”，贸易部门提出的“非中性税收政策促进出口论”，以及理论界提出的“中性与非中性出口退税政策论”？（注：邓力平：《浅谈中性与非中性出口退税制度》，《税务研究》1996年第11期。）(1)从理论上讲，选择“中性税收政策促进出口论”，强调“征多少，退多少”实现完全退税，的确体现了退税的法理精神，即税收制度对经济的“扭曲”程度较小，但由于现实中存在的政策、财力以及管理上的缺陷和不足，“征多少，退多少”的模式事实上是一种理想状态，难以实现。如果以此“小概率事件”作为决策的依据或任务目标，会使目标与结果长期偏离，增加办税人员操作的难度，从而影响税务机关办税人员的工作积极性，降低征退税工作的效率，容易丧失出口退税政策的灵活性，权威性。因此，中性税收政策的观点是脱离实际的。(2)从现实来看，如果将出口退税制度定性为“非中性”的政策制度，则“多征少退”和“少征多退”模式就有了长期化的理论依据。以“多征少退”模式作为长期应用的政策，会导致出口商品成本的持续增加，降低出口商品在国际市场上的竞争优势，进而挫伤出口企业出口的积极性；以“少征多退”模式作为长期应用的政策，则会导致财政压力的进一步加大，并有可能招致别国的税收报复，由他国带来的不确定性风险因素增大。由此可见，将出口退税政策制度定性为“非中性”也是不可取的。(3)事实上，财税部门及外贸部门的出发点在很大程度上是为了维护各自部门的经济利益，而缺乏从实现政府宏观经济目标的高度去审视。而理论界提出的“中性与非中性结合论”则试图扮演“中间人”的角色，将两个部门不同的意见联系起来，从中调和两个部门在税收利益分配上的矛盾。虽然出发点不错，但对于出口退税政策制度的定性问题不仅没有实贡性地突破，反而使问题更加模糊化。因此，“中性与非中性结合论”也不能成为出口退税具有说服力的观点。
笔者认为，应跳出从“中性税收原则”的角度去探讨出口退税定性问题的旧框框，而以是否实现政府既定的长期的经济战略目标，主要是对外贸易政策目标为依据。如果现行的出口退税政策有利于实现这一政策目标，则其性质可以被定为“符合型”的出口退税政策；否则，称之为“背离型”的出口退税政策。随着经济全球化趋势的进一步加强以及我国加入WTO，我国在对外贸易方面的长期政策就是实施“走出去”战略，这是充分考虑了我国各产业的实际国际竞争能力后的正确抉择。因此，出口退税制度必须为这一战略决策服务。
二、实施“符合型”出口退税政策亟待解决的问题及对策
1.出口退税率整体偏低，部分行业的退税不反映其实际国际竞争力。从1999年7月1日后，我国增值税的出口退税率有四种，分别是17%、15%、13%和5%；而我国增值税的法定税率是17%、13%、7%。如果不考虑财政来自出口退税企业的增值税实际收入低于应征收入这一因素，则出口退税率和增值税法定税率基本上是吻合的，即采用的退税模式是“征多少，退多少”的模式，这种退税模式只能算是一般性的保护和鼓励政策，对部分行业的退税并不反映其实际国际竞争力，没有用足WTO规则中允许的出口退税的条款，出口退税率整体偏低。笔者认为，17%退税率中的商品，除服装外，应该提高退税率；农产品的出口退税率应该高于7%，以促进中国农产品走向国际市场。由于我国目前处于阶段性实物相对过剩，而不是资本过剩，因此，“走出去”首先表现为加工贸易向境外的扩张，而非资本的境外扩张。实施“走出去”战略应立足于目前各个产业对外开放程度和国际竞争力差别的现实，在保护产业和鼓励出口的政策方面，要进行有差别、有层次的政策选择。具体而言：(1)对一些因资源条件等“先天因素“限制而需要长期保护的薄弱产业，如农业（指初级农产品的出口）等，应采用“少征多退”的模式加以保护和鼓励出口。(2)对一些发展层次较低的技术密集型产业，如机械、电子、汽车、医药行业；以及一些对外开放程度低、国有经济比重高，但属于有利于优化我国产业结构和外贸出口结构，具有高附加值、高创汇率、高技术含量、在国际市场上有一定竞争力和潜力的产业，如石油、钢铁行业等，应采用“少征多退”的模式加以保护和鼓励出口。(3)对于一些劳动密集型产业，尽管附加值和技术含量相对低下，但在国际市场上已形成一定出口竞争力，创汇率较高，加入WTO后将有利于其出口的产业，如纺织、服装、食品加工和普通日用消费品工业、玩具制造业等，原则上可以采用一般的保护和鼓励政策，在退税模式上可以选择“征多少，退多少”的模式。(4)对于一些稀缺的天然资源或具有战略意义的资源（如天然牛黄、麝香、铜及铜基合金、白银以及煤炭资源、石油原油资源等）的出口不应鼓励，应采用“多征少退”或禁止出口的措施。
2.出口骗税现象严重，税款大量流失。骗取出口退税的原动力并不在于退税本身，而在于部门之间行为缺乏协调和监督、税收管理技术的落后以及公民纳税意识的淡薄。部门之间行为缺乏协调与监督突出表现为征税机关和退税机关分离的问题。一方面，由于出口企业在货物出口前最后一个环节已缴增值税额并不一定是由出口企业所在地的税务机关征收，但退税却由当地税务机关执行，两地税务部门在税收利益上的矛盾由此产生。由于这种部门利益的不一致性，使得征税机关对于可以用来作为退税凭证的增值税专用发票管理的责任心不强，因为大量的虚开发票不仅不会给其部门利益带来任何损失，而且还会给部门内的某些人员带来好处。加之我国税务管理方面的技术落后，计算机全国联网还没有实现，使得征税机关和退税机关之间，以及退税机关和管理出口的海关等部门之间信息交换不对称，这就为骗税打开了方便之门，造成骗税一时失控的局面。另一方面，退税机关的工作积极性不高，拖欠退税款的现象也十分普遍，严重影响了退税的效率和出口企业出口的积极性。因此，改变“征退分离”的局面，协调部门之间的利益，加强部门之间的相互监督是遏制骗税犯罪的关键一环。我们建议：(1)尽快实现计算机全国联网，建立全国综合信息库和纳税申报的电算化稽核制度，通过计算机的交叉审核和逻辑审核，及时发现征收和出口环节的问题，使“征、退、管”各方的信息交流顺畅起来，从而有效防止出口骗税现象的发生。(2)实行出口退税“谁征收，谁退税”的办法，即出口企业出口前一环节已缴增值税额的征税机关也是退税机关，具体事项由出口企业所在地的国税局负责办理，通过计算机联网，出口企业所在地的税务机关可将该企业已缴增值税额从实际征收机关的税款账户中转出，直接退还给企业；“少征多退”模式的企业，其应多退部分由中央财政负担，由所在地国税局办理。(3)建立一种激励约束机制。一方面，鼓励各部门支持退税政策，可以考虑从出口企业的创汇收入中拿出一部分补偿税务机关的税收损失，奖励海关等管理机关；另一方面，应建立“滞退金”制度，规定税务机关办理出口退税的时间期限，超期赔偿纳税人的时间价值损失，从而保障纳税人的权益。(4)应加强税法、外贸形势等相关知识的教育和宣传工作，提高公民的纳税意识，使公民真正理解“符合型”退税政策的必要性和重要性，从而获得群众的支持。
3.出口退税政策缺乏统一性，造成实际税负不公。目前，我国出口退税政策的一个明显的缺陷就是缺乏统一性，即相同的出口商品由于企业的性质、类型、成立的时间以及贸易方式不同，出口退税的政策存在差异，造成实际税负不公，这显然既有悖于市场经济的公平竞争原则，也有悖于WTO要求的非歧视性原则。主要表现在：(1)出口退税政策的内外资企业不统一及新老三资企业不统一。(2)生产企业无论执行“免、抵、退”还是“先征后退”办法，其出口货物按增值税退税率与征收率之差计算并转入出口成本的进项税是以出口货物离岸价为计税依据的，而外贸企业收购并出口的货物，转入出口成本的增值税进项税是以购进价格为计税依据，显然生产企业出口环节实际税负重于外贸企业。借鉴国际上多数国家的成功经验及习惯做法，对所有生产企业自营出口及委托外贸代理出口，一律实行“免、抵、退”法，取消出口额占季度全部销售额50%的规定，凡是1个月内有未抵扣完的进项税金都得退还，并对其计算办法、管理程序及配套措施等作进一步的改进和完善。对外贸收购出口应采用“免税采购”、“免、抵、退”和“先征后退”并存的方法。对一部分信誉好、管理佳的国有大中型企业准许“免税采购”或者“免、抵、退”；对新成立的外资企业、小型外资企业以及“免税采购”的企业超额出口的部分则实行征退一体化基础上的“先征后退”。（注：邱玲：《我国出口退税管理体制的完善》，《扬州大学税务学院学报》2001年第3期。）
4.财力制约问题。一方面，我国现行的退税数额是根据当年的财政状况由预算安排的，而预算具有事先性，退多退少由国家当年的财力决定，并通过计划额度形式下达，而不是根据出口的实际需要。在实际操作中，不仅总量上落后于外贸的发展速度，而且结构上出现出口口岸地区额度的分配不均，造成大量拖欠退税款，财政积累的风险加大；另一方面，按照我国分税制的设计，增值税收入由中央和地方共享，而出口退税的税额全额由中央财政负担，这使得中央财政负担过于沉重，使出口退税与地方的利益、责任脱钩，不利于调动中央和地方的两个积极性。所以，应增加出口退税方面的预算资金，并建立“滞退金”制度，提高退税效率；恢复中央与地方共同分担出口退税的机制，并将进口环节增值税由中央税改为中央与地方共享税，以减轻地方政府增加的负担。