中国农业生态环境治理制度创新路径分析，本文主要内容关键词为：中国农业论文,路径论文,制度创新论文,环境治理论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1009-1971(2006)05-0074-04
诺贝尔经济学奖获得者、新制度经济学的代表人物诺斯曾提出过制度变迁的“路径依赖理论”，他认为，人们过去对制度做出的选择，决定了他们现在可能的选择，制度变迁的路径选择是历史在起作用。因此，对中国农业生态环境治理制度创新问题的研究，重点应该是了解本国制度变迁的惯性和趋势，在总结中国农业生态环境治理制度创新和发展的历史经验的基础上，找到一条有中国特色的农业生态环境治理制度创新之路。
1 中国农业生态环境治理制度变迁的历史回顾
中国的农业生态环境治理活动起步较晚。1973年召开的第一次全国性环保会议，可以被视为是中国农业生态环境保护的起点。而中国的农业生态环境治理制度也在这一起点上经历着形成、发展和不断完善的过程。
(1)以强制性为主的制度安排
从1973年到20世纪90年代初年，是中国农业生态环境保护规制的建立和完善时期。1972年，中国政府专门派出代表团前往瑞典首都斯德哥尔摩参加了联合国人类环境会议。这次会议发表的《人类环境宣言》，第一次将环境问题与社会发展联系起来。1973年中国第一次召开了全国环境保护工作会议，专门讨论中国的环境问题。在这次会议上，制定了《关于保护和改善环境的若干规定》（试行草案），这是中国关于环境保护的第一部综合性法规。1974年中国成立了国务院环境保护领导小组，1988年国务院又正式宣布成立并直属国务院管理的环境保护局，结束了将环境保护工作从附于其他部门的历史。1973年到90年代初，中国政府先后出台了一系列关于农业生态环境保护法规制度（表1），为农业生态环境保护活动的开展提供了制度性的范本。
表1中国分领域的生态环境保护制度
年份类型相关法律法规基本内容
森林资源保护 《森林法》及其配套法规
1984 森林限额采伐制度、育林费或育林基金制度、采伐许可证制度
的基本制度和行政规章
草原资源保护 《草原法》及其配套法规
1985 限制和禁止开垦制度、控制放牧制度
的基本制度和行政规章
水资源保护的 《水法》及其配套法规和
1988 流域规划制度、取水许可制度、水资源费制度
基本制度 行政规章
土地资源保护 《土地管理法》及其配套
1988土地利用总体规划制度、土地用途管制制度、占用耕地补偿制度、基本农田保
的基本制度
法规和行政规章 护制度、土地法垦制度、国有土地有偿使用制度
生物多样性保 《野生动物保护法》、《野
1994 生动物保护条例》、《自然
重点保护野生动植物使用名录制度、特许猎捕证和采集证制度、禁止和限制
护的基本制度 保护区条例》等经营制度、设立保护区制度
纵观这一时期的农业生态环境治理模式，可以得知：农业生态环境治理制度的供给和实施均由中央政府承担为主，政府既是制度的供给主体，又是制度实施和绩效考核的主体，这一时期的农业生态环境治理活动带有强烈的计划和行政管理的色彩。政府以外的其他主体虽然也参与生态环境治理的活动，但地位比较被动，实质上并没有对制度的供给发挥积极作用。
(2)引入经济激励的制度安排
20世纪90年代初至1998年，随着市场经济制度在中国的建立和发展，把经济激励引入农业生态环境治理活动中成为一种新的制度安排趋势。1992年7月，国务院批准了《中国环境与发展十大对策》，明确提出了可持续发展战略及主要对策。此后，中国环境管理进入了可持续发展战略的新阶段。90年代初期推出的“四荒”（即荒地、荒坡、荒沙和荒滩）拍卖、租赁、股份合作等多种治理模式，可以被视为中国农业生态环境治理引入市场机制的里程碑。“四荒”资源产权制度改革的核心是把土地产权制度引入水土保持和流域治理工作，通过承包、拍卖、租赁和股份合作等形式，使“四荒”资源转化为具有市场竞争力的生产性资源，实现了“四荒”资源的优化配置。“四荒”治理成功实践的启示是：通过制度创新，把农业生态环境治理与农民的利益结合起来，使农民在农业生态环境治理中实现自身的经济利益，从而真正使生态环境效益得以实现[1]。
90年代以来，地方政府和农户按照“摸着石头过河”的逻辑和所获得的权利，在农业生态环境治理的过程中创造出了一系列治理模式。其中最主要的有农产治理模式、联户或公司与农户联合治理模式、股份合作模式、企业治理模式、社区治理模式和政府治理模式等，但在这些治理模式中，政府仍然是最重要的治理主体（表2）。这表明，这一时期中国农业生态环境治理制度安排虽然已经启动了市场化、多元化的步伐，但离真正市场化治理还有一定的距离。
表2全国各区域水土流失治理类型的面积及其份额[2]
东北 华北 西北 西南 南方合 计
治理面积（万公顷） 452.60
787.651619.47790.85
642.87
4293.44
份额(%) 50.5751.0849.06 47.3048.3049.12
治理面积（万公顷） 327.57569.00
1234.57659.53
543.45
3334.12
份额(%) 36.60 36.9037.40 39.4540.83 38.14
治理面积（万公顷） 104.71175.44
436.59 211.88
133.031061.65
份额(%) 11.70 11.3813.23 12.67 9.99 12.15
治理面积（万公顷） 7.56
7.05 7.87
6.94 8.95 38.01
份额(%) 0.84
0.46 0.24
0.41 0.65 0.43
治理面积（万公顷）
2.54
2.85 2.47
2.78 3.02 13.66
份额(%) 0.28
0.18 0.07 0.17 0.23 0.15
治理面积（万公顷）
0.02
0.01 0.03 0.02 0.04 0.12
份额(%)
0.01
0.00
0.00 0.00 0.000.01
治理面积（万公顷）895.00 1542
3301 1672 13318741
份额(%) 100 100 100
100
100 100
(3)良好生态环境提供行为的正外部性内部化的制度安排
生态补偿的概念是由“庇古税”延伸而来，是为了解决生态产品的外部性问题而将庇古的理论应用于生态经济领域。中国自1999年以来实施的退耕还林（草）工程作为一项公共制度安排。这一政策设计遵循了外部正效应内部化的原则，符合农民作为“理性”经济人的行为选择路径，从而使中国的农业生态环境治理产生了前所未有的良好政策效益。
1999年以来，中国农业生态环境治理制度在外部正效应内部化上的方法突破带来了巨大的生态环境效率。但也必须清醒地认识到，目前的农业生态环境治理制度仍有许多亟待改进的地方：如退耕还林工程是一项自上而下的运动式的制度安排，群众仍是被动的制度执行者，而不是制度制订的参与者，许多制度的合理性仍需斟酌（如是否可以利用农民的本土知识来确定退耕还林的类型，而不是盲目规定生态林和经济林的比例）；目前的退耕热并不能说明农民生态保护的觉悟提高了，而是因为退耕还林还草是有条件的。现在的主要条件就是给予补助的政策，退耕还林区的农户重视的是经济利益和眼前利益，第二位的才是生态效益和长远发展，这为退耕还林政策的可持续性留下了隐患。
2 中国农业生态环境治理制度的变迁路径分析
总结中国农业生态环境治理制度变迁的历史，可以发现，中国农业生态环境治理制度走过了一条从集权到分权、从计划到市场的创新之路。历次农业生态环境治理制度的变迁既是对前一次制度的继承，又是对前一次制度的否定。中国的农业生态环境政策在很长时间是政府主导型的政策，历次的制度变迁都在逐步地、或多或少地引入市场化的因素[3]。可见，中国农业生态环境治理制度的变迁是一个渐进的过程，体现了路径依赖的特点。
(1)市场机制的建立是中国农业生态环境制度变迁的外在推动力量
70年代至80年代初，中国实行的是高度计划的经济体制，这一基本经济制度作用到社会经济的方方面面，农业生态环境治理也自然成为政府的一项计划任务；20世纪90年代，中国的经济体制逐渐向市场机制转变，市场配置生产要素的机制得到逐步确立，这一时期，中国的水土流失治理制度适时推出了“四荒”资源的产权制度改革，这一制度变迁无疑是市场经济制度在农业生态环境治理方面的应用。90年代末期的退耕还林制度安排承认了良好环境的外部正效应，并企图用经济手段使这种正效应内部化，以激励农民进行生态环境治理的积极性。
(2)利益诱致是中国农业生态环境制度变迁的根本动因
诺斯认为制度变迁的内在动因是主体期望获得最大的潜在利益，正是获利的期望无法在现实的制度安排中实现，才导致了新制度的形成。系统考察建国后中国农业生态环境治理制度的变迁，可以说中国农业生态环境治理制度的变迁都是利益诱致的结果。良好的生态环境是国家追求的目标，而在治理环境中能获得收益和利润是农业生态环境治理者的追求，建国后的农业生态环境治理制度变迁的过程是国家不断追求以什么样的激励方式激励农业生态建设者生产出更多的良好生态环境的过程，也是农业生态环境治理者不断追求潜在利益的实现过程。每一次农业生态环境制度的创新都是在旧制度无法获取潜在利益时发生的。但国家主体利益的获取是通过调动微观主体——农业生态环境治理者的积极性而获得的。不断引进市场化配置资源的制度安排，尽量使外部正效应内部化以实现农业生态环境治理者的治理收益，成为中国农业生态环境治理制度变迁的内在动力。
(3)中国农业生态环境治理制度的变迁以强制性变迁为主
制度变迁可以分为诱致性变迁和强制性变迁，前者指的是一群行为主体在响应由制度不均衡所引起的获利机会时自发倡导、组织实施的变迁，后者指的是由政府法令所引起的变迁。回顾中国农业生态环境治理制度变迁的历史，每一次安排和创新都是由政府做出理性的选择并颁布相应的法令强制实施的。例如，国务院先后在2002年和1993年底分别颁布了《退耕还林条例》、《水土保持法》等相关法令文件强制推行和完善退耕还林制度和“四荒”资源承包制。政府农业生态环境治理制度的选择，不仅对当时的制度生成、固化起重要作用，而且对今后制度的变迁也有着重大的影响。
3 中国农业生态环境治理制度的创新方向
中国的生态环境治理制度是“政府直控型”的制度安排[4]，政府是制度供给、投资人和制度实施的监控者。随着市场经济制度的建立，这种制度模式有所松动，并出现了对新制度的需求。那么，中国农业生态环境未来走向又是如何呢？
(1)市场取向的制度创新
在中国，自然资源产权包括国家所有和集体所有两种形式。国家设立中央和地方各级资源管理部门对国有自然资源实事管理，但他们并非是自然资源的最终使用者，而是要将资源的使用权分配给个人或团体；对于集体所有制的自然资源，集体内的每个人拥有相同的权利。在这两种情况下，产权都不能随意转让和买卖。这一制度对自然资源属于国家和集体所有的规定在概念上固然非常明确，但对微观个体而言，其自然资源的使用权、配置权和收益权的规定极其模糊、抽象，根本无法产生相应的约束和激励作用。由于产权不明晰和所有者虚位，经常会引发对自然资源的哄抢式和掠夺式开发，导致自然资源的过度开发利用，给生态环境造成了重大危害。针对这一状况，生态环境治理的市场化制度创新的思路认为，将那些原属于公共物品，又构成生态环境因子的自然资源，如森林、草原、水资源等转化成市场物品，也就是为这些自然资源明确界定产权，然后通过市场机制实现有效率的供给和生产，进而减轻农业生态环境的破坏。
(2)治理主体多元化的制度创新
治理主体多元化是20世纪90年代以来农业生态环境治理的一个发展趋势。事实上，在中国农村地区，社区是生态环境治理的一支不可低估的力量。社区主要以居住地为单位构成的一个地域性较强的人群联合体。由于居住地对环境质量有高度依赖性和灵敏性，所以当经济发展或资源开发活动涉及居住地时，社区就会自然地表达对这些开发活动的关注并试图参与和影响其决策过程。
治理主体的多元化并不只是意味着治理规模或治理范围的变化，其意义在于由此而产生的制度安排的深刻变化[5]。如企业参与农业生态环境治理，他们虽然以追求经济效益为目的，但符合农业生态环境要求的规模开发不仅带来了经济效益，客观上也保护了农业生态环境。
(3)改变“以户为主”的农业生态环境治理模式
中国的“四荒”资源治理和退耕还林都是“以户为主”的农业生态环境治理模式。生态治理这种“以户为主”的私人承包制并不是在任何情况下都具有足够的社会理性，特别表现在市场供求变化会对私人供给机制的微观基础造成不良冲击时，农户会降低对农业生态环境治理的投资，或降低森林保存率和存活率，引起水土流失。另外，由于政府与农户信息的不对称性，政府面对众多农户时，对农业生态环境治理的过程监控十分困难。因此，不断创新生态环境治理模式，成为提高环境治理效率的必然要求。
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