消弭体制性产能过剩：从非合作博弈到合作共赢，本文主要内容关键词为：共赢论文,产能过剩论文,体制性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国产能过剩呈现典型“体制性”特征
国际金融危机后，我国经济运行面临着双重严峻挑战：一是经济增长的下行风险日益明显需要经济回暖的政策；二是制造业中的产能过剩形成潜在的经济紧缩压力，两者形成了悖论。双重挑战中的真正挑战是来自过剩产能对实体经济的影响，在被列入产能过剩的产业中，既有传统产业，又有新兴产业。产能过剩，不仅反映了产业结构的失衡关系，而且也反映了资源配置低效率、甚至无效率。在市场机制较为完善的条件下，产能过剩问题会随着供应过度→价格下跌→供应下降的同时需求亦有可能上升→价格上升→供应和需求再调整的路径，而逐步缓解甚至接近消失。但在我国，产能过剩问题不是国际金融危机后才产生的一种现象，而是与我国经济的动态运行交织在一起长时期持续存在的一个不协调的结构性矛盾。
我国产能过剩这种结构性矛盾有许多独特的成因，某种程度上是我国经济发展进程中久已存在的深层次问题在现阶段的现实表现。其中，地方政府及国有资本的预算软约束问题成为助推产能过剩发生、特别是重化工业产能利用水平波动大的重要体制性因素。尤其是一些新兴产业的产能过剩，集中反映了产能过剩的“体制性”特征。如“十五”、“十一五”期间的汽车产业排浪式投资与现在的逆市投资。再如，据“十二五”规划统计，全国有300个城市把光伏产业、物联网作为发展重点，20多个省市在搞航空产业园，区域政府为发展战略性新兴产业，不顾产业发展条件，过多依靠税收优惠、财政补贴和低价土地等手段鼓励投资，造成决策失误、产业雷同、资源浪费、过度竞争等现象，放大新兴产业发展的风险和成本，形成产能过剩。
“体制性”产能过剩的背后是政府政策的驱动，其运转方式是：条块分割体制—盲目重复建设—行业生产能力过剩—降价竞争、争夺市场份额—行业亏损、行业危机。因经济(财政)分权、区域竞争、预算软约束、政府官员政绩考核体制，对GDP指标的盲目崇拜等因素，加剧了我国地方政府市场竞争行为，使得地方政府在招商引资过程中，运用控制土地、环境等资源价格的权力，开展地方政府间的恶性竞争，竞相提供土地、融资等优惠政策，诱导或扭曲企业投资行为，从而导致过度的重复投资与建设、导致区域产业结构趋同和产能过剩。因为重复投资与建设的背后，是财政收入、利益驱动，是赶超原因，是后发因素：是发展中地区对产业良好前景的共识引起投资大量涌入、是政府主导型的结果。
二、体制性产能过剩的实质是非合作博弈
任何利益主体，无论是个人、企业还是政府，都是有理性的，总是要通过各种努力尽量使自身或相关主体的利益最大化。利益是一切社会经济行为的基础动力。然而，同时必须注意的是，人们在追求自身利益时，其理性是有限的。这种有限理性的存在受到多种客观与主观因素的影响。在理性有限时，利益主体间，包括区域利益主体间，既可能合作，也可能冲突。地方政府对增长速度和职位升迁的双重激励，引发地方政府与中央政府以及地方政府之间的非合作博弈，并在产能过剩形成过程中起着推波助澜的作用。
“公用地悲剧”是制度经济学中的一个非常著名的例子，其结论是：如果一种公共资源没有排他性产权，则这种资源的过度利用不可避免。1968年美国学者加雷特·哈丁对公用牧场的过度利用作了经典分析，他指出，“在信奉公用地自由化的社会中，每个人都追求各自利益的最大化。这便是灾难之所在。每个人都被限于一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中。毁灭是所有人都奔向的目的地”。除哈丁研究的公用牧场外，公共道路、江河湖泊中的水资源、可自由排放污物的公共河道(在政府未限制的情况下)、公用林地(政府未限制砍伐情况下)等均是公共资源。这种公共资源不同于一般资源之外在性。若将一定时期内一定的市场需求量相对于各区域来说视为一种公共资源，我们则可建立区域地方政府产业发展间接竞争式的“公用地悲剧”模型。
区域地方政府间竞争的目的是通过参与或干预企业或集团的区间竞争行为以扩大本区域企业或集团的市场范围、就业量，从而提高本区域的收入水平。地方政府对区域间竞争的干预行为一般集中于两类企业，即对地方财政收入、就业量影响大的骨干企业(集团)与企业规模小但生产者众多因而区内与区间竞争激烈的，其生产与竞争对区内人民收入水平与生活水平、财政收入影响较大的企业群体。不论是干预何种企业的区域行为，地方政府的主观目的的实现都必须以一定的条件为基础，这些条件主要包括：地方政府具有完全信息而企业不具有完全信息从而地方政府能为企业提供有价值的信息服务；地方政府的干预是间接的，其边界是不影响企业市场关系；地方政府间的竞争属于非零和合作博弈，即各个地方政府不是单纯从自身利益最大化角度参与竞争，而是使竞争各方利益均沾；区域企业产权明晰。但是，现实中这些条件往往不可能同时满足，于是经常出现与区域地方政府间竞争主观愿望背道而驰的“公用地悲剧”结果。
考虑一个由n个区域构成的国民经济体系，在短期内相关区域市场对某一产品(这里以钢铁为例)的需求量是固定不变的，每一地方的每一生产者都可以自由地生产钢铁(即视市场上钢铁的需求量为一公共资源)。由于每个地方都认为生产钢铁越多，地方财政收入增加越多，地方政府存在鼓励企业多生产钢铁的积极性。每个区域的钢铁生产企业在地方政府鼓励下结成一个松散型区域钢铁生产群体。
价格p=6.5元/公斤，总产量为750万公斤，总利益为1875万元。
由社会最优条件，可得，总产量为500万公斤，总利益为2500万元，价格p=9元/公斤。
因此，当各区域独立决定产量时，供给过剩250万公斤，整个市场的钢铁价格不得不下调27.8％，即由9元/公斤降至6.5元/公斤，总利益减少625万元，减少幅度为25％。
特定时期的社会总需求可以认为是固定的，这种固定的总需求对各区域而言是一种公共资源。当各地方政府仅从各自利益出发干预或不正确引导企业区域竞争时，就会造成对固定总需求这一公共资源的盲目利用，在宏观方面就会引起经济过热、通货膨胀和卖难同时并存；在微观方面又会造成盲目布局、资源浪费、企业与生产者陷入困境。区域间竞争造成的“公用地悲剧”实质上是一种“囚徒困境”。在总需求这一资源有利用机会时(即现有产量小于总需求时)，如果一个区域增加生产而其他区域不增加生产，则增加生产的区域得利。从自身角度考虑，在其他区域增加生产时每个区域都想增加生产以免吃亏，最终所有区域都加大生产量，从而造成整个社会的无效率。
为了避免社会资源的浪费和国家整体利益的损失，中央政府希望对两个地方政府之间进行协调，形成合作均衡，对于一些重大产业项目或基础设施建设，中央政府往往拥有最终的审批决定权。在中央政府的介入和协调下，地方政府之间为了各自利益针对中央政府的最终决定权展开新一轮的政治资源的博弈，争取中央政府的支持。在中央政府干预下，一方赢得政治资源博弈的胜利，获得国家的支持，暂时取得表面的合作均衡。但在缺乏有效的利益补偿机制下，这个合作均衡是不稳定的均衡，地方政府在利益的驱动下，会对其违规成本和收益进行衡量并作出评定，在缺乏对违规行为有效的政治惩罚措施及明确的法律规定的条件下，违规成本较低，利益受损地方政府甚至会挑战中央政府的权威，与中央政府展开博弈，不遵从中央政府的决定，仍然自行建设，从而打破其合作均衡，最终形成重复建设的不合作均衡。
导致地方政府重复建设非合作博弈均衡的直接原因是过于追求地方利益最大化，而不考虑整体经济效益。地方政府与中央政府的博弈行为更加明显地突出了追求地区利益动机的冲动，只要有利于地区经济，哪怕是重复建设，哪怕是违反中央政府的决策，只要违规成本小于地方所能取得的收益，就积极发展。地区利益始终对地方政府的行为是一种基本的制约因素，过于重视地方利益是形成地方政府重复投资的深层次原因。公用地悲剧和政府间博弈模型深刻地揭示了社会和经济领域中的一种普遍情形，即“个体理性”与“集体理性”之间的冲突：个体对自身利益的追求可能损害到集体的整体利益。地方政府都是只考虑自己的利益来进行策略选择；“理性”的地方政府都在只为自身利益盘算时，却只得到了一点点利益，但都不愿意放弃自己的地区利益去维护整体利益，从而削弱了国民经济的质量和综合竞争力，降低了整个国家国民经济的综合效益。
重大项目或有前景产业的投资本身一方面可以拉动消费需求，带动工人就业，刺激当地经济增长；另一方面，也会给当地的物流、就业、社会服务、旅游和消费带来巨大的推动力，在拉动当地经济增长的同时提高当地政府的形象和地位。这些投资对地方经济发展的巨大带动效用预期增强了地方政府博弈的信心，同时也使地方政府对因失去建设机会而产生的利益损失预期较大。正因为如此，地方政府都对本地的产业项目建设和发展给予很大的期望，面对建设后可能带来的巨大预期收益和不建设而产生的预期损失，地方政府肯定会全力以赴地争取到项目的建设。同时，由于区域内地区经济之间联系密切，相关行业内重大基础设施建设具有较大的经济影响力，对各地方经济格局有着此消彼长的关系。比如，在宁波建设机场会对上海的机场发展带来一定的消极影响，随着宁波经济吸引力的不断加大及国际航线的不断拓展和规模效益的进一步体现，原来从上海起运的货物旅客很可能被吸引到宁波，本来停靠上海的飞机也可能转而停靠宁波。同时区域内政府之间又缺乏有效的利益协调和利益补偿及再分配机制，在各方利益无法协调和分配的时候，竞争就不可避免，合作也就无从谈起。虽然早在1996年，国家相关部门就组建了长三角城市经济协调会，准备协调好长三角区域内部分工和合作，但这一虚设的机构并不具备任何实际行政权力，根本无法协调好具有各自不同利益的地方政府间的关系，更不用谈区域内的利益补偿和再分配的协调，因此，自组建以来主要采用传统领导座谈和联席会议的形式，难以协调区域间的利益冲突和体制性矛盾，基本处于空转状态，无法避免产业项目投资的过度竞争和重复建设的出现。
理论上，政府绩效评估指标体系应是一个包含“硬指标”和“软指标”在内的综合指标体系，不仅包括可以通过量化的方式来衡量的经济增长率、收入增长率、社会就业率等“硬指标”，而且包括难以通过量化的方式来衡量的生态环境状况、政府服务质量、社会文明意识、社会经济福利水平等“软指标”。但在实践中，由于各地经济发展压力大，政府上级组织利用行政权力通过层层分解和量化的方式，给下级组织下达任务和指标，并以完成任务和指标的实际状况作为政府绩效、官员政绩评价和奖惩的直接依据，这就必然催生政府绩效评估指标体系的“硬指标化”倾向，形成一种经济业绩优先或者说GDP标准崇拜的评价体系。正是我国中央政府对地方政府以经济业绩为中心的考核方法，产生了地方政府对本地经济业绩的强烈追求，形成了地方政府以经济业绩为主体的利益格局。在以经济发展为中心的思想和经济绩效决定政治绩效的实践下，大力发展地方经济不仅是地方人民对地方政府的要求，也是中央政府给予地方政府的职责，还是中央政府考核地方官员政绩并决定其政治升迁的主要依据，地方经济发展的越好，越容易受到上级的青睐和提拔，这也强化了地方政府官员的“主体”意识和“经济人”意识，使他们有更大的愿望和动机来努力提高自己所属地区的经济发展水平，促进本地的经济增长。在地方政府以经济业绩为中心的利益格局下，形成了地方政府对区域经济活动的强烈干预，并产生了地方政府间的经济竞争。这种干预与竞争一方面推动了各地经济的发展，但也阻碍了资源要素的合理配置，不利于区域经济一体化与区域整体经济效益的提高。
同时，在同一区域内，不同地方政府官员之间除了面临发展地方经济之间的竞争，还同时处于其政治仕途上的升迁的竞争中。毕竟获得上级青睐并升迁的人数是有限的，一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会，一人所得构成另一人所失，因此，实际上，他们在政治上还处于一个残酷的零和博弈中。所以，区域内不同地方政府的官员只关心自己与竞争者之间的位次，他们不仅需要努力发展本地经济，提高自己在上级考核中的位次，同时，他们还可能会设法为竞争对手地区经济发展设置各种障碍，削弱竞争对手的竞争力。这样，处于政治升迁竞争中的地方政府官员在进行地区经济政策决策时，在努力实现自己利益最大化的时候对竞争对手特别关照，在增强自己竞争优势的同时削弱竞争对手的实力也成为他们决策时的一种考量，对制订那种具有负外溢性的经济政策，既有利于本地经济发展同时对对方经济发展不利的经济政策拥有最高的积极性和兴趣。对于那种具有正外溢性的经济政策，既有利于本地经济发展但同时也有利于对方经济发展的经济政策则缺乏激励。而对于那种需要彼此进行合作才能达到双赢的经济政策则是反应冷淡，即使在合作有利于双方和整体利益时也很难有效的展开合作。毕竟，整体利益无法衡量地方政府官员的贡献并成为他们的政绩，地方政府作为当地民众的代言人，追求本地经济收益最大化，发展地方经济也只是他们谋求政治晋升的一个手段，获得最后的政治晋升权，追求其政治收益最大化才是他们追求的目标，显然他们缺乏合作的动机。
三、消弭体制性产能过剩：从非合作博弈到合作共赢
区域政府间非合作博弈是导致宏观领域产能过剩的重要原因，博弈结果会损害各个区域的利益。那么，这种利益损失的实质在于：具有理性的各区域利益主体选择使自身利益最大化的行为，结果却导致了区域与社会整体的无效率，这是区际经济关系“囚徒困境”的核心内容。“囚徒困境”的存在并不表明区域利益主体是无理性的，恰恰相反，囚徒困境是区域利益主体在一定外部环境条件下的理性选择。要突破这种困境，靠以限制投资为主线的宏观政策调控乃至行业市场产销形势监测是不够的，必须重构区域经济利益机制，把促进区域政府间的博弈从不合作走向合作，消弭区域经济主体的有限理性，减少地方政府间低层次的竞争，推动“中国制造”向“中国创造”转变，作为有效化解体制性产能过剩困局的长期战略选择。为此，有以下几点思考和认识：
一要建立科学的地方政府绩效评价体系。中央政府对地方政府的人事控制制度和地方政府官员政治晋升的政绩考核机制，在起到一定激励作用的同时还将地方政府官员置于一种零合博弈的游戏中，这种政治竞争的残酷性更进一步强化了地方政府的“经济人”特性和他们彼此进行竞争的意愿。如前所述，在以经济建设为中心的制度背景下，一个地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的经济收益、政治前途。在一切以经济发展、GDP增长为主的绩效评价体系的指引下，地方政府官员往往会为了自身利益的最大化而忽视全局利益，以至于地方政府行为呈现出异化特征，从而导致地方政府间利益关系的不协调和合作困难。但同时也应该看到，由于我们的政治体制具有对地方政府官员较强的控制能力，只要中央政府制订出合理的政策引导，再配合政治上严厉的违规惩罚机制，对地方，政府竞争行为的规范实行起来效果也会更好。因此，首先必须对我国现行政府官员的政治晋升和选拔制度做出调整，在保持其积极一面的同时限制其消极影响，建立科学的地方政府官员政绩考核方式、绩效评价和选拔体系，树立良好的政治晋升竞争环境，打破地方政府官员的政治晋升恶性竞争，通过其正确的方向引导，规范官员们的行为取向和行为模式，实现地方政府行为的正常化，优化地区间的利益关系，避免总体利益受损的过度竞争和利益冲突，从而达到协调和改善政府间利益关系的目的。笔者认为，科学的地方政府绩效评价体系的建立应该体现以下思想：一是对一个地方政府政绩的评价应该把该地方社会经济发展与其所在区域经济整体发展，其历史状况及长远发展有机结合，尤其要注重该地方及区域的可持续发展能力；二是对地方政府官员的考核、评价应该取向于一个综合的指标体系，而不应仅仅局限于发展经济的能力。应当设计一套科学、规范、可量化的干部绩效考核指标体系，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要关注经济增长的质量指标、公共服务能力指标，社会效益指标和环保指标，关注在遵守国家法律法规方面的表现，对直接干预市场运转或企业活动所造成的经济损失必须承担相应的法律和经济责任。
二要明晰政府在产业项目建设中的功能与边界。在产业项目建设中，市场是基础，企业是主体。政府应明确自己的地位与职责，在产业项目建设中应是“助推器”的角色，而非发动机。要充分利用政府在数据、信息等方面的权威地位，尽快建立主要行业产能利用率的监测制度与信息制度，定期向社会公布重点行业产能和产能利用率等方面的信息，引导企业合理预期，科学做出投资，防止出现投资不合理、盲目扩张等现象。要改进政府调节产业项目建设的方式，主要支持扶植具有知识产权、核心技术的企业，加大对民生领域的投资力度，支持直接服务民生的企业，而不是笼统的大项目建设或新兴战略产业。政府要由直接干预企业投资行为转变为间接的引导，制定长远发展规划，建立完备的行业标准、规范，建立公平竞争的投资经营环境等。要改变政府配置土地资源、决定自然资源价格的行为，必须维护市场机制对资源配置、产业结构调整的基础性作用。
三要建立区域利益协调、分享和补偿机制。在博弈中，利益是博弈双方关注的焦点，也是他们具备理性的体现。博弈的唯一动机是利益，没有利益之争，双方就不会产生竞争。同样，能够促成双方进行合作的也是利益，合作的结果必然是双赢，否则，只有一方获利而另一方受损，绝不会产生合作，即使对整体利益是多么的有益。因此，区域经济合作的促成和有效运作，必须要有与之相适应的新型的“区域利益分享和补偿机制”。所谓区域利益分享和补偿机制，指的是各地方政府在中央政府主导下，在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地区间的合理分配。我们知道，区域政府合作的出发点是通过合作来共享整体利益，打破传统的地方个体利益受益而集体利益受损的局面，形成合理的产业布局和产业分工体系。但合作结构中总有优势一方，有些地区可能必须从某些产业中退出或甘愿作为配角，去重新定位自己的优势产业，而另一些地区则可以乘机扩大市场和规模，进一步壮大自身的产业优势，于是发生了地区利益从劣势一方流向优势一方的问题。这就需要合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿，让区域内所有的地区都共享合作的收益，否则，合作关系就会破坏，彼此利益都会受损。因此，区域合作规则要有效地发挥作用取决于能否达致各方利益的平衡，实现合作双方或多方的双赢或共赢，这就需要有一个与此相适应的“区域利益分享和补偿机制”。
在处理区域政府之间的关系上，最根本的在于利益的统筹，建立地区利益共享机制。对投资主体跨行政区的横向经济联合、投资或产业转移等经济活动，地方政府可按投资比例共同分享产值、销售收入和税收。对大型跨区域的盈利性项目，可采取联合共建、股份化运作、利益分享的方式；对大型跨区域的纯公益性项目，可按不同行政区域受益程度的大小确定出资比例。具体运作起来，可以采取“统一规划、统一管理、分指标、分税利”的办法推动一批开发实绩较好、有发展前途园区进行跨行政区延伸，建成上规模、有特色的产业集聚新园区。推动园区的体制创新，大胆探索工业园区和开发区企业化运作模式，通过将开发区改制为股份公司或有限公司，地方政府共同财政入股，使园区成为市场主体。也就是，以市场机制为基础，以政府机制为引导推进区域经济一体化。比如，在长三角机场建设博弈中，我们可以尝试采用资本合作方式，使机场建设通过双方参股、控股、交叉持股等多种方式形成“机场联盟”，实现机场经营利益共享。虽然我国机场企业也是当地国有企业，通过彼此的资本合作可以得到机场协调发展的利益，会给当地政府带来经济贡献，但另一方面由于机场建设对当地经济增长巨大的拉动效应和溢出效益，这部分预期收益是无法通过参股等资本合作方式实现的，“机场联盟”形式适合于既有机场运营上的合作。此外，我们拥有全国统一的法律体系，我们可以将政府间的这种合作上升到法律层次，以法律的形式确定下来，形成一种制度性合作，可以保证其顺利实施，取得区域整体经济利益的最大化。比如中央政府可以制定《区域协调发展法》，规定经济联系密切的不同行政区间，要加强在发展规划、基础设施、环境保护、市场准入、要素流动等方面的协调互动力度，以力戒资源重复配置、竞争盲目无序等弊端。
四要在地方政府博弈中引入第三方仲裁。有关区域合作或国家整体经济发展方向的重大基础设施建设和规划，国家的区域或中央具体管理机关应该根据各地的自然资源条件和国家的发展战略协调各方利益，拥有最终决定权并上升到法律形式，使其具有绝对的权威性，并在国家相关部门监督下实施。第三方仲裁者应该有效利用自己的权威性和仲裁者角色，针对具体情况，考虑两地不同的自然条件资源和限制因素，积极进行协调，合理安排，最终决定建设地区。同时使产业项目建设地区对另一地区作出利益补偿安排，比如加快推进产业分工合作和产业转移，使利益受损一方建立新的产业增长点。受益方承诺每年通过财政转移支付投入其财政税收的一定比例协助对方改善基础设施建设，加快地区间交通设施建设，推进地区间经济一体化，密切两地的经济合作，使两地都能在产业项目建设的未来发展中获益。当然，在这一机制中，一个统一的中央政府具备更多的优势，中央政府对地方政府拥有更多的话语权和监督权，以积极有效的协调者和最后的权威裁决者出现，充分利用各地优势资源和自然条件，发挥各地的长处，可以合理安排布局。对敢于片面追求地方利益，破坏国家整体规划而引起区域合作失败、国家整体利益损失的地方政府和官员，由法律和中央政府给予严厉的惩罚，以确保整体规划和中央政府及法律的权威性，保证国家整体规划的顺利实施。这样，就在地方政府的博弈中引入第三方因素，有利于打破原有博弈的不合作均衡，形成新的合作均衡。
五要促进产业发展的实质高度化进程。消弭产能过剩不是“高端产业”对“低端产业”的简单替代，而是产业发展实质高度化的进程，即促进产业发展的深化、节约化、精致化、清洁化与低碳化。必须认识产能过剩的产业并不是“夕阳产业”。只有夕阳的企业与产品，没有夕阳的产业。中国企业竞争力监测数据表明，劳动密集型产业仍然保持基于比较优势的较强竞争力，同时，传统劳动密集型产业正在向新型劳动密集型产业，即高新技术产业链上的劳动密集型环节升级，进一步提升劳动密集型产业竞争力，更加充分地利用我们劳动力存量大的基础与优势。消弭产能过剩，要符合产业结构动态优化的发展特点，又要符合产业自身深化发展的要求。中国制造业前行的道路上，前有发达国家抢占高端制造业，后有新兴国家承接中低端制造业转移。根据中国制造业的实际，在技术创新和技术进步的条件下，重点在制造业内部的结构调整与优化。如钢铁业产能过剩，每年还须进口大批的特质钢材；汽车产能过剩中，缺失的是世界品牌；光伏产业大发展，缺乏的是核心技术等。推动“中国制造”向“中国创造”转变，减少低层次的竞争，从而实现产业升级，提升国际竞争力，是有效化解体制性产能过剩困局的长期战略选择。